Административный надзор – особый вид контроля, выделившийся в связи с необходимостью обеспечения законности в отношениях, вмешиваться в которые государство может только в случае нарушения установленного порядка. По аналогии с термином «прокурорский надзор» понятие «административный надзор» означает наблюдение уполномоченных субъектов за поведением неопределенного круга лиц. Это активное наблюдение, которое может осуществляться в формах непосредственного визуального наблюдения, наблюдения с использованием специальных технических средств, проведения плановых или внеплановых проверок.
В законодательных и иных нормативных правовых актах, а также в учебных и научных изданиях административный надзор может называться контролем, государственным контролем, государственным контролем (надзором), государственным надзором (федеральным или региональным). В то же время, нередко можно встретить использование термина «надзор» применительно к ведомственному или надведомственному контролю. Например, Федеральная служба по финансовому надзору в действительности является органом контроля, поскольку ее компетенция не распространяется на отношения, не связанные с использованием бюджетных средств или государственного имущества.
Административный надзор устанавливается и осуществляется с целью обеспечения безопасности. Как правило, административный надзор имеет отраслевую (по отраслям хозяйства) специализацию: строительный надзор, экологический надзор, транспортный надзор, ветеринарный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор, технический надзор, надзор в области дорожного движения. Соответственно каждый вид надзора осуществляется с целью обеспечения экологической, транспортной, строительной, производственной и др. безопасности.
Осуществление административного надзора позволяет решать следующие задачи: обеспечение законности и правопорядка; предупреждение, выявление и пресечение правонарушений; получение информации о состоянии законности и безопасности в соответствующих областях.
Основные функции административного надзора: правоохранительная; информационная.
Общие принципы осуществления административного надзора установлены Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 04.03.2013) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:
1) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
2) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении административного надзора, а также информации об организации и осуществлении административного надзора, о правах и об обязанностях органов административного надзора, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа административного надзора, его должностных лиц;
4) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами административного надзора проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
5) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
6) ответственность органов административного надзора, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении административного надзора;
7) недопустимость взимания органами административного надзора с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение надзорных мероприятий;
8) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами административного надзора проверок;
9) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.
Особенности осуществления административного надзора в некоторых специфических областях устанавливаются другими федеральными законами. Так, особенности строительного надзора установлены Градостроительным кодексом РФ, особенности санитарно-эпидемиологического надзора – Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 28.09.2010) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и т.д.
В числе подзаконных актов можно назвать Постановление Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации».
На ведомственном уровне осуществление административного надзора регламентируется различными положениями, порядками, инструкциями, наставлениями, уставами, а в последнее время издаются административные регламенты осуществления государственной функции по контролю (надзору). Так, приказом МВД России от 2 марта 2009 г. № 185 утвержден Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Объектами административного надзора являются не находящиеся в состоянии подчиненности органам административного надзора граждане и организации. Предметом административного надзора является соответствие поведения указанных объектов установленным нормативными правовыми актами обязательным требованиям.
В отличие от контроля административный надзор может осуществляться только специально уполномоченными на то органами исполнительной власти и их должностными лицами. В тех случаях, когда законодательством предусматривается передача функции административного надзора органам местного самоуправления, последние также становятся субъектами административного надзора. Органы местного самоуправления осуществляют административный надзор, в частности, в области охраны окружающей природной среды, в розничной торговле и т.д.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти) в системе федеральных органов исполнительной власти административный надзор является функцией федеральных служб. Однако в отдельных случаях эта функция может входить в компетенцию федеральных министерств (МВД России и МЧС России) и федеральных агентств (Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное агентство по рыболовству).
В субъектах Российской Федерации административный надзор осуществляют министерства, управления, департаменты, службы, инспекции и другие органы исполнительной власти.
Непосредственно административно-надзорные полномочия осуществляют должностные лица названных органов, замещающие должности государственных инспекторов. Их статус характеризуется властностью, принудительностью, направленностью вовне, к неподчиненным субъектам – гражданам и организациям.
В компетенцию государственных инспекторов входят властные полномочия по: истребованию документов и материалов; проверке документов; проведению проверок, назначению экспертиз, исследований; вхождению в помещения, на территории, принадлежащие гражданам и организациям; применению мер административного принуждения, преимущественно, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; даче обязательных для исполнения предписаний по устранению нарушений обязательных требований и др.
Несмотря на явно правоохранительный характер административно-надзорной деятельности, в настоящее время должности государственных инспекторов могут относиться к должностям федеральной государственной гражданской службы; государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; государственной «правоохранительной» службы (службы в органах внутренних дел, в органах наркоконтроля, таможенных органах и др.); «гражданского персонала» государственных учреждений.
Административный надзор является мощным средством обеспечения законности в самых разнообразных областях общественной жизни, в то же время, он характеризуется повышенной коррупциогенностью, создает административные барьеры развитию предпринимательской деятельности. В целях сдерживания субъектов административного надзора в законных рамках необходимы эффективные юридические гарантии. Помимо установленных Федеральным законом № 294-ФЗ ограничений в виде обязательного планирования под надзором прокуратуры проведения плановых проверок, согласования с прокурорами проведения внеплановых проверок, признания незаконными результатов проверок, проведенных с нарушением установленного порядка и др., установлена административная ответственность государственных инспекторов за нарушения прав объектов административного надзора в соответствии со ст. 19.6.1 КоАП РФ за несоблюдение должностными лицами органов административного надзора требований законодательства о государственном контроле (надзоре), выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя или заместителя руководителя органа административного надзора, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан или организаций либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.
Гарантией административного надзора является также установление административной ответственности объектов административного надзора за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего административный надзор, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей (ст. 19.3 КоАП РФ); непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.4 КоАП РФ); непредставление, несвоевременное представление или представление неполной либо недостоверной информации (ст. 19.7 КоАП РФ).
