К этой группе относятся меры административно-правового предупреждения, которые применяются в связи с совершением конкретным лицом противоправных деяний, и имеют целью предупредить или исключить возможность совершения подобных правонарушений в будущем. Им соответствует четко выраженная профилактическая направленность. Такие меры применяются в отношении определенного законом круга лиц после совершения ими противоправных деяний в целях предупреждения, недопущения совершения ими новых правонарушений, а также обеспечения безопасности сотрудников полиции и окружающих. К ним относятся:
— приостановление действия лицензии илианнулирование лицензии на занятие лицензируемым видом деятельности;
— аннулирование разрешения на хранение оружия;
— аннулирование разрешения на временное проживание или аннулирование вида на жительство, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства;
— принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.
1. Приостановление действия лицензии или аннулирование лицензии на занятие лицензируемым видом деятельности. К примеру, приостановление действия лицензии или аннулирование лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью производится органами внутренних дел, осуществляющими лицензирование данного вида деятельности, (п. 23 ст. 13 Закона «О полиции», ст. 6, 11.5 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации») в случаях и порядке установленных ст. 20 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[121].
Орган внутренних дел, выдавший лицензию на занятие частной детективной и охранной деятельностью (лицензирующий орган), вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Следует обратить внимание, что путем приостановления действия лицензии прекращается не само нарушение, а лицензируемый вид деятельности, для того чтобы устранить нарушение, т.е. данная мера в большей степени является предупредительной, а не пресекательной. Прекращение (устранение) нарушения является обязанностью самого лицензиата.
Лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. В случае если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
В настоящее время лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд только в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.
На основе выявления фактов неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий презумируется возможность совершения лицензиатом выявленных и подобных нарушений в дальнейшем. Предупредительный характер таких мер, как приостановление или аннулирование лицензии, состоит в том, что их применением временно приостанавливается или окончательно прекращается лицензируемый вид деятельности, осуществляемый с нарушением установленного порядка, для того чтобы исключить возможность совершения в дальнейшем выявленных нарушений. А попутно и наряду с этим создаются условия для прекращения и самого нарушения, послужившего поводом или одним из оснований для применения данных принудительных мер.
2. Аннулирование выданных разрешений (п. 23 ст. 13 Закона «О полиции») на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз из Российской Федерации указанного оружия и патронов к нему, а также разрешения на хранение и использование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия, полученного во временное пользование в органах внутренних дел, разрешения на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения осуществляется в соответствии со ст. 26 Федерального закона от
13 декабря 1996 г. «Об оружии».
В принудительном порядке лицензии на производство гражданского и служебного оружия, торговлю им, его приобретение, коллекционирование или экспонирование, а также разрешения на хранение или хранение и ношение оружия аннулируются органами внутренних дел в случаях:
— систематического (не менее двух раз в течение года) нарушения либо неисполнения юридическими лицами или гражданами требований, предусмотренных Федеральным законом «Об оружии» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими оборот оружия;
— возникновения предусмотренных Федеральным законом «Об оружии» обстоятельств, исключающих возможность получения лицензий или разрешений;
— конструктивной переделки владельцем гражданского или служебного оружия и патронов к нему, повлекшей изменение баллистических и других технических характеристик такого оружия и патронов к нему.
Принятию решения об аннулировании лицензий или разрешений за систематические нарушения либо неисполнение юридическими лицами или гражданами установленных законом требований должно предшествовать предварительное письменное предупреждение владельца лицензии или разрешения органом, выдавшим эти лицензию или разрешение. В предупреждении указывается, какие именно правовые нормы и правила нарушены или не исполнены, и назначается срок для устранения допущенных нарушений.
Предупредительный характер данной меры состоит в том, что ее применение направлено, прежде всего, на лишение конкретного лица его субъективного права, осуществляемого с нарушением установленного порядка, и тем самым исключается возможность совершения этим лицом в дальнейшем нарушений, связанных с наличием у него данного субъективного права. Попутно и наряду с лишением специального права может быть прекращено и само нарушение, послужившее поводом и одним из оснований для применения данной принудительной меры.
3. Аннулирование разрешения на временное проживание или аннулирования вида на жительство. При наличии одного из оснований, перечисленных в ст. 7 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ранее выданное иностранному гражданину разрешение на временное проживание аннулируется.
Разрешение на временное проживание аннулируется, если иностранный гражданин, находящийся на территории Российской Федерации, в частности:
1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;
3) в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации либо депортации;
4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;
5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления, рецидив которого признан опасным;
6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;
7) неоднократно (два и более раза) в течение одного года привлекался к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в части обеспечения режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;
8) не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, если иностранный гражданин признан нетрудоспособным;
9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
10) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида на жительство, и этот брак признан судом недействительным;
11) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством Российской Федерации.
12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;
13) является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), либо страдает одним из инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих. Перечень таких заболеваний и порядок подтверждения их наличия или отсутствия утверждаются Правительством Российской Федерации;
14) прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и не представил в установленный срок документы, указанные в пункте 5 статьи 6.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
При наличии аналогичных оснований, перечисленных в ст. 9 вышеназванного закона аннулируется также ранее выданный иностранному гражданину вид на жительство.
Данная мера применяется к иностранным гражданам и лицам без гражданства, нахождение которых на территории Российской Федерации, учитывая их поведение и личность, представляет потенциальную или реальную угрозу для личности, общества и государства.
4. Принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. Если пребывание (проживание) иностранного гражданина или лица без гражданства, законно находящихся в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. К числу федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации относятся: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Минздравсоцразвития России, Росфинмониторинг, СВР России, Минюст России, МИД России, ФМС, ФСКН[122].
Иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, обязаны выехать из Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом. В случае если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней.
В случае если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней.
Иностранный гражданин, не выехавший из Российской Федерации в течение установленного срока, подлежит депортации. Депортация — это принудительная высылка иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.
5. Помещение несовершеннолетних в возрасте от одиннадцати до восемнадцати лет, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа в соответствии с Законом Российской Федерации «Об образовании» в случаях, если они:
1) не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что к моменту совершения общественно опасного деяния не достигли возраста, с которого наступает уголовная ответственность;
2) достигли возраста, предусмотренного частями первой или второй ст. 20 Уголовного кодекса Российской Федерации, и не подлежат уголовной ответственности в связи с тем, что вследствие отставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими[123].
В специальных учебно-воспитательных учреждениях[124], обеспечивается медико-социальная реабилитация, образование и профессиональная подготовка подростков с девиантным (общественно опасным) поведением, достигших возраста 11 лет, нуждающихся в особых условиях воспитания и обучения и требующих специального педагогического подхода.
Несовершеннолетние в возрасте от 11 до 18 лет, совершившие общественно опасное деяние, по решению суда направляются в учреждение закрытого типа.
Основанием содержания совершивших общественно опасные деяния несовершеннолетних, указанных в пп. 1 и 2 п. 4 ст. 15 Федеральный закон от 24.06.1999 N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», в специальных общеобразовательных школах закрытого типа и специальных профессиональных училищах закрытого типа является постановление судьи.
В специальные (коррекционные) образовательные учреждения закрытого типа помещаются несовершеннолетние, имеющие отклонения в развитии и (или) заболевания, вызывающие необходимость их содержания, воспитания и обучения в таких учреждениях.
Несовершеннолетний может быть направлен в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа до достижения им возраста 18 лет, но не более чем на три года.
Библиографический список
Законодательные и другие нормативные правовые акты Российской Федерации
1. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
2. Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
3. Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».
4. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
5. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии».
6. Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
7. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
8. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации».
9. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
10. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму».
11. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
12. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 25 июля 2007 г. №104 «Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров».
Литература
1. Агапов А.Б. Административное право. М.: Юрайт, 2012.
2. Административное право России. Часть 1. Государственное управление и административное право: Учебник. Изд. 4-е / Под ред. А.П. Коренева. М.: Московская академия МВД России, ЦЮЛ «Щит», 2002.
3. Административное право: учебник / под ред. В.Я. Кикотя, Н.В. Румянцева. М.: «ЮНИТИ-ДАНА», 2012.
4. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов - 4-е изд.,пересмотр. и доп. (ГРИФ). Инфра-М, Норма, 2010.
Л е к ц и я 8. ИНСТИТУТЫ КОНТРОЛЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА
Вопросы
1. Административно-правовая характеристика института контроля. 2. Контрольное производство. 3. Институт административного надзора. 4. Административно-надзорное производство. 5. Доказательства и доказывание в процедуре контроля.
1. Административно-правовая характеристика института контроля.
Контроль и надзор – обязательные условия осуществления любой коллективной деятельности. Всем известна формула «доверяй, но проверяй», смысл которой в том, что без проверки исполнения управленческих решений невозможно обеспечить слаженную, эффективную работу человеческих коллективов, создать действительно безопасные условия жизни людей, существования всего российского государства.
В современном обществе контроль и надзор проникают повсюду: в семейные отношения, в сферу образования и воспитания, в производство и торговлю, оказание услуг, экономику и финансы, оборону и обеспечение безопасности, уголовный процесс и судопроизводство, даже в законотворческую деятельность. Не обойтись без контроля и надзора и в международных отношениях.
В соответствии с этим сложилось множество видов контроля и надзора: общественный контроль; публичный контроль; производственный контроль; родительский контроль; ведомственный контроль; надведомственный и вневедомственный контроль; административный надзор; государственный контроль (надзор); прокурорский надзор; президентский контроль; судебный контроль; парламентский контроль.
В этом перечне выделяются виды контроля и надзора, осуществляемые органами исполнительной власти, когда они наиболее ярко проявляют себя в государственном управлении, в сфере административного права. В то же время, обыденность терминов «контроль» и «надзор», их чрезвычайно широкое использование, распространенность соответствующих видов человеческой деятельности не способствуют точности их понимания. Поэтому и в федеральных законах, и в других нормативных правовых актах, в учебной и научной литературе по административному праву эти термины нередко путаются, используются как равнозначные, что приводит к неоправданному расширению полномочий субъектов управления и, как следствие, к необоснованному ограничению прав и свобод граждан и организаций.
Наша задача заключается в том, чтобы помочь уяснить различие контроля и надзора, осуществляемых органами исполнительной власти, дать им необходимую административно-правовую характеристику.
В управленческой деятельности контроль выступает одним из средств обеспечения точного и полного исполнения управленческих решений в установленные сроки. Контроль заключается в осуществлении наблюдения, проведении проверок, сборе информации об объекте управления, установлении соответствия состояния объекта управления установленным требованиям и оперативном принятии мер по устранению отклонений объекта управления от должного состояния. Таким образом, контроль является средством «настройки» объекта управления, налаживания его бесперебойного функционирования. Вместе с тем, контроль выполняет функцию «обратной связи» в управлении, обеспечивая субъект управления информацией о том, как объект управления реагирует на те или иные управленческие воздействия.
Цель контроля – создание и поддержание целостной, эффективной системы управления.
Задачи контроля: сбор информации о состоянии объекта управления; оценка соответствия объекта управления должному состоянию, готовности к решению поставленных задач; пресечение нарушений, наказание виновных в возникновении нарушений; восстановление должного состояния объекта управления; выявление причин несоответствия объекта управления должному состоянию; корректировка управленческого воздействия на объект управления.
Функции контроля: правоохранительная; поддержания служебной дисциплины; организационная; информационная; аналитическая; обратной связи.
Как исполнительно-распорядительная административно-правовая деятельность контроль имеет свою правовую основу – собственный административно-правовой институт. Институт контроля – это совокупность норм административного права, обеспечивающих более или менее полное регулирование отношений, возникающих в связи с осуществлением контрольной деятельности. Нормы института контроля устанавливают основания проведения контрольных мероприятий, определяют круг участников контрольных отношений, легализуют формы и методы контроля, устанавливают юридические гарантии осуществления контрольных полномочий контролирующих субъектов и обеспечения прав подконтрольных субъектов.
Рассмотрим элементы института контроля, представленные в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».
В соответствии с ч. 6 ст. 6 Федерального закона одним из способов обеспечения законности в деятельности полиции является контроль Министерства внутренних дел России за законностью решений и действий должностных лиц полиции. Глава 10 Федерального закона устанавливает, что деятельность полиции находится под контролем Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ. Ведомственный контроль за деятельностью полиции осуществляется в порядке, определяемом Министром внутренних дел Российской Федерации.
В действительности, в связи с широтой и многогранностью исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел, контроль в системе МВД России осуществляется по многим направлениям, по каждому из которых установлен специальный порядок.
Так, Приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» утверждены Инструкция по организации зонального контроля за деятельностью территориальных органов внутренних дел, Инструкция по организации особого контроля за деятельностью территориальных органов внутренних дел, Инструкция по организации ведомственного контроля за деятельностью главных управлений, департаментов, управлений МВД России, центров специального назначения и иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел, Инструкция по организации и проведению инспектирования, контрольных и целевых проверок деятельности органов внутренних дел; приказами МВД России от 26 декабря 2003 г. № 1020 (ред. от 04.12.2006) и от 20 июня 2012 г. № 615 определяются дополнительные меры по контролю за выполнением документов и поручений в МВД России; Приказом МВД России от 1 февраля 1999 г. № 66 утверждена Инструкция по организации проведения проверок контрольно-профилактическими подразделениями ГИБДД.
Нормы института контроля обнаруживаются во многих нормативных правовых актах органов исполнительной власти. Так, в утвержденной приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. № 1166 Инструкции по организации деятельности участковых уполномоченных полиции установлено, что представителями МВД России, территориальных органов МВД России на региональном уровне при проведении инспектирования, контрольных проверок, комплексных и целевых выездов в территориальные органы МВД России и их подразделения, а также уполномоченными должностными лицами, которым участковые уполномоченные полиции подчинены по службе, а также ответственными лицами в соответствии с приказом (графиком) начальника территориального органа МВД России на административном участке либо в участковом пункте полиции проводятся проверки несения службы участковым уполномоченным полиции.
При проведении проверок устанавливаются: своевременность и полнота проведения профилактического обхода; результаты проведения индивидуальной профилактической работы; периодичность и организация приема граждан в участковом пункте полиции; своевременность и объективность рассмотрения обращений граждан; факты нарушения законности, учетно-регистрационной, исполнительской и служебной дисциплины; общественное мнение о работе участкового уполномоченного полиции; соблюдение правил ведения служебной документации; знание оперативной обстановки на территории, обслуживаемой территориальным органом МВД России, и административном участке; соответствие участкового пункта полиции предъявляемым требованиям (оснащение; санитарное и противопожарное состояние; техническая укрепленность; наличие охранно-пожарной сигнализации; материально-техническое обеспечение); результаты проверок записываются в книге замечаний и предложений проверяющих и оформляются подробным рапортом на имя руководителя территориального органа МВД России.
Перечисленные и другие нормативные правовые акты позволяют определить объекты контроля. В системе органов внутренних дел к ним относятся все сотрудники органов внутренних дел, постоянные (отделения, отделы, управления, строевые подразделения и т.д.) и временные (посты, наряды, дежурные смены, комиссии и т.д.) подразделения органов внутренних дел, само Министерство внутренних дел Российской Федерации. Можно сказать, что объектами контроля являются все элементы системы органов внутренних дел, реализующие функции, предоставляющие услуги, обеспечивающие деятельность органов внутренних дел.
Система субъектов контроля сложнее. Обеспечение законности деятельности исполнительной власти требует контроля со стороны различных по уровню и функциональности субъектов, иногда осуществляемого одновременно. Рассмотрим для примера контроль за деятельностью такого распространенного объекта, как полицейский, несущий патрульно-постовую службу в составе наряда, в соответствии с Уставом патрульно-постовой службы полиции, утвержденным приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции».
Во-первых, несение полицейским службы должен контролировать старший наряда. Во-вторых, периодический контроль осуществляют командир взвода и дежурная смена дежурной части органа внутренних дел. В-третьих, с меньшей периодичностью, но в обязательном порядке несение службы контролируется другими уполномоченными должностными лицами органа внутренних дел (начальником штаба, заместителями начальника органа внутренних дел, самим начальником органа внутренних дел, сотрудниками органа управления органами внутренних дел по субъекту Российской Федерации, курирующими несение патрульно-постовой службы и др.). В-четвертых, при проведении крупных проверочных мероприятий (комплексная или инспекторская проверка органа внутренних дел) выборочные контрольные проверки несения патрульно-постовой службы могут проводиться членами контрольных комиссий. В-пятых, в пределах своих полномочий контроль за несением патрульно-постовой службы также осуществляют сотрудники службы собственной безопасности, а в Госавтоинспекции еще и контрольно-профилактических подразделений. И этим перечень субъектов контроля не исчерпывается. Упомянем лишь осуществляемые в органах внутренних дел сотрудниками специальных инспекций в составе МВД России санитарный, ветеринарный, противопожарный контроль.
Субъекты контроля в большинстве случаев осуществляют свои контрольные полномочия наряду с другими должностными полномочиями, как, например, упомянутые выше старший наряда, командир взвода и др. Их служебные задачи формулируются иначе, но, являясь руководителями коллективов, они распределяют между своими подчиненными обязанности, дают поручения и контролируют их исполнение. Так, в Инструкции по документационному обеспечению управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 4 декабря 2006 г. № 987, говорится, что контроль представляет собой совокупность мероприятий, направленных на обеспечение своевременного и качественного исполнения принятых решений и поручений, зафиксированных в служебных документах, и его осуществление является одной из основных обязанностей всех должностных лиц. Обязательному контролю подлежит исполнение всех служебных документов, в которых определены сроки исполнения или имеются поручения о представлении докладов, предложений, заключений и выполнении (проведении) других конкретных мероприятий.
Соответственно, в статусе таких руководителей контрольная составляющая всегда присутствует и включает: обязанности (периодически проверять документацию, внешний вид, состояние специальных средств и табельного оружия, слаженность действий, соблюдение законодательства, точность и правильность исполнения служебных обязанностей, приказов и распоряжений; предупреждать, выявлять и пресекать любые нарушения законности, порядка несения службы, распорядка дня, иные дисциплинарные проступки; принимать меры к восстановлению установленного порядка) и права (требовать представления отчетов, рапортов, докладов, иных служебных документов; проводить проверки, инспекции, сверки; изымать образцы, назначать экспертизы; отстранять от исполнения обязанностей; отменять вынесенные с нарушением законности акты, освобождать из-под стражи незаконно задержанных граждан; применять меры дисциплинарного воздействия).
Другая категория субъектов контроля – органы, подразделения, должностные лица, для которых контрольная функция является основной. В органах внутренних дел это: контрольно-профилактические подразделения Госавтоинспекции, служба собственной безопасности, контрольных отделений, контрольно-ревизионных подразделений. Их статус имеет ряд отличий.
Так, в соответствии с Примерным положением о контрольно-профилактическом подразделении ГИБДД МВД России, утвержденным Приказом МВД России от 1 февраля 1999 г. № 66, сотрудникам контрольно-профилактического подразделения для выполнения возложенных на них обязанностей предоставлено право:
проводить в установленном порядке проверки деятельности сотрудников подразделений органов внутренних дел, привлекаемых для обеспечения правопорядка и общественной безопасности в сфере дорожного движения (без применения форм и методов, предусмотренных Законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности»), а также использовать для фиксации результатов проверки аудио- и видеотехнику;
осуществлять проверку служебной документации у проверяемых сотрудников органов внутренних дел, привлекаемых для обеспечения правопорядка и общественной безопасности в сфере дорожного движения;
в присутствии проверяемых сотрудников органов внутренних дел, привлекаемых для обеспечения правопорядка и общественной безопасности в сфере дорожного движения, производить осмотр используемого ими служебного автотранспорта, предметов и документов, находящихся в служебных помещениях, столах, сейфах, а также осуществлять просмотр компьютерных баз данных;
проверять знания сотрудниками органов внутренних дел, привлекаемыми для обеспечения правопорядка и общественной безопасности в сфере дорожного движения, требований нормативных правовых актов и документов;
получать от сотрудников органов внутренних дел, привлекаемых для обеспечения правопорядка и общественной безопасности в сфере дорожного движения, необходимые объяснения, документы.
В то же время, субъекты контроля данной категории не вправе отстранять подконтрольных должностных лиц от несения службы, отменять вынесенные ими незаконные акты, применять меры дисциплинарного воздействия. Они лишь вправе ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновного перед его непосредственным начальником.
Для проведения крупных контрольных мероприятий приказами руководителей (при проведении комплексной проверки органа внутренних дел по субъекту Российской Федерации комиссия формируется приказом министра внутренних дел Российской Федерации) формируются временные коллективные субъекты контроля – контрольные комиссии. Члены таких комиссий являются государственными служащими (в органах внутренних дел в комиссии включают представителей центрального аппарата, территориальных органов, образовательных и научных учреждений), но на время работы комиссии освобождаются от исполнения своих должностных полномочий и прикомандировываются к центральному аппарату МВД России.
В период деятельности контрольных комиссий статус их членов совпадает со статусом служащих специальных контрольных подразделений. Кроме того, им компенсируются расходы на проезд, на проживание в гостиницах, суточные расходы и т.д.
Статус субъекта контроля включает в себя еще один специфический элемент из разряда общих для государственных служащих – запрет возникновения контрольных отношений между близкими родственниками или свойственниками (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов). Т.е. государственному служащему не может быть поручено контролировать другого государственного служащего, связанного с ним родственными связями.
В зависимости от правового положения субъекта и объекта контроля различают ведомственный, надведомственный и вневедомственный контроль. В органе исполнительной власти осуществляется ведомственный контроль. В то же время, МВД России осуществляет надведомственный контроль в отношении ФМС России, Минобороны России – в отношении подведомственных ему служб и агентств. Вневедомственный контроль осуществляется Правительством РФ, а также федеральными органами исполнительной власти межведомственной компетенции, например, Росстат контролирует исполнение всеми федеральными органами исполнительной власти обязанностей по направлению предусмотренных федеральными законами и другими нормативными правовыми актами сведений о состоянии дел в сферах их деятельности, о результатах их деятельности.
В зависимости от времени проведения контроля различают предварительный, текущий и последующий контроль. Например, применительно к патрульно-постовой или дорожно-патрульной службе предварительный контроль осуществляется оперативным дежурным и непосредственным начальником (командиром) при подготовке и инструктаже нарядов. Предварительный контроль позволяет поддерживать постоянную готовность сотрудников к несению службы, наличие вооружения, предотвратить возможные нарушения служебной дисциплины.
Текущий контроль осуществляется старшим наряда в форме непосредственного наблюдения, а другими уполномоченными должностными лицами (дежурной частью, непосредственным начальником и др.) в форме периодических гласных и негласных проверок. Текущий контроль также направлен на поддержание служебной дисциплины, на обеспечение добросовестного исполнения сотрудниками своих служебных обязанностей. Позволяет своевременно выявить и пресечь любые возможные нарушения, применить в необходимых случаях меры принуждения, вплоть до отстранения сотрудника от несения службы.
Последующий контроль осуществляется по окончании службы и заключается в проверке внешнего вида, вооружения и специальных средств, приеме докладов, рапортов, протоколов и других документов. Несмотря на то, что в ходе последующего контроля пресечь нарушение невозможно, установление каждого факта нарушения служебной дисциплины, требований законодательства влечет соответствующие правовые последствия. Кроме того, положительные результаты, показанные сотрудниками во время несения службы, также должны оцениваться соответствующим образом и поощряться.
Контрольное производство.
Как правоприменительная, юридически значимая деятельность контроль обладает собственной процессуальной формой. Это значит, что административно-правовыми нормами устанавливаются порядок и последовательность действий, а также правовые акты, издаваемые субъектами контроля. Содержанием контрольного производства являются административные процедуры.
В зависимости от задач контрольное производство может осуществляться в формах: непосредственного наблюдения и проведения проверок.
Непосредственное наблюдение является наиболее простым и, в то же время, наиболее эффективным. Оно заключается в постоянной оценке субъектом контроля поведения объекта контроля на предмет соответствия требованиям служебной дисциплины и нормативных правовых актов. В случае отклонения поведения от установленных требований, субъект контроля принимает необходимые меры в пределах предоставленных ему полномочий. Результаты такого контроля оформляются докладом или рапортом по окончании несения службы.
Контрольные проверки более разнообразны. Среди них различают: плановые и внеплановые; камеральные и выездные; целевые, комплексные проверки и др.
В производстве по проведению плановых проверок выделяются следующие стадии: 1) планирования, на которой проводится анализ результатов работы объекта контроля за предшествующий плановому период, составляется план, в котором определяются субъекты и объекты контроля, периодичность и сроки проведения проверок; 2) реализации плана, на которой проводятся собственно проверки; 3) подведения итогов, на которой систематизируются акты проверок, готовится отчет или доклад.
Производство по проведению внеплановых проверок по своему содержанию совпадает с процедурой проведения отдельно взятой плановой проверки, однако и в здесь могут быть выделены самостоятельные этапы:
1) возбуждения контрольного дела, на котором определяется субъект контроля, осуществляется подготовка к проведению проверки: анализ имеющейся информации об объекте контроля, инструктаж контролеров;
2) проведения проверки, на котором субъект контроля изучает документы, отражающие результаты и эффективность работы объекта контроля, оценивает состояние объекта на предмет соответствия установленным требованиям;
3) документирования результатов проверки, принятия мер дисциплинарного воздействия (поощрения или взыскания), принятия мер по устранению нарушений, повышению качества и эффективности работы объекта, в том числе, дачи поручений, предписаний.
Вышесказанное соответствует проведению выездных проверок. Камеральные проверки проводятся в иной последовательности: 1) запрос документов и материалов; 2) изучение представленных документов и материалов, оценка содержащихся в них сведений; 3) документирование результатов проверки.
Целевые и комплексные проверки различаются по объему или по «глубине». Целевые проверки проводятся по определенным, специальным вопросам, например, проверки кадровой работы, проверки использования оружия и специальных средств, проверки соблюдения режима секретности и т.д. Комплексные проверки охватывают всю деятельность объекта контроля.
Устав патрульно-постовой службы так описывает проведение периодической плановой проверки несения службы нарядом.
Проверки проводятся начальниками органов внутренних дел, их заместителями, командирами полков и батальонов не реже двух раз в месяц; заместителями командиров полков, батальонов, а также лицами инспекторского состава органов внутренних дел – не менее одного раза в неделю; командирами рот, их заместителями, командирами взводов – ежедневно (в выходные дни – по графику); командирами отделений, начальниками патрульных участков – не менее трех раз каждого патрульного (постового) за смену.
От прибывших для проверки патрульный (постовой) требует, если не знает их в лицо, служебное удостоверение, а от лиц, уполномоченных прямым начальником, также письменное предписание на право проверки.
Патрульный (постовой) подходит и представляется проверяющему. Например: «Товарищ майор полиции. Патрульный сержант полиции Наумов».
По требованию проверяющего старший патруля (постовой) докладывает об обстановке на территории маршрута (поста) и отвечает на заданные вопросы.
При отсутствии наряда на маршруте (посту) проверяющий обязан немедленно связаться с дежурным по органу внутренних дел, выяснить причину отсутствия и установить местонахождение наряда.
Проверяющий обязан знать требования Устава, оперативную обстановку в микрорайоне, районе, городе, в зоне поста, маршрута, объективно оценивать качество несения службы, не допуская упрощений и послаблений, быть выдержанным и тактичным.
Запрещается проверять несение службы путем попытки отобрать оружие и другими способами, которые могут привести к несчастным случаям и иным тяжким последствиям.
При обнаружении недостатков в организации и несении патрульно-постовой службы проверяющий обязан принять меры к их устранению.
За грубое нарушение требований Устава наряд ППС может быть снят с маршрута (поста) лицами, которым он подчинен, с докладом начальнику органа внутренних дел (командиру подразделения ППС) и уведомлением оперативного дежурного (начальника смены дежурной части).
О результатах проверки патрульно-постового наряда проверяющий в обязательном порядке делает запись в служебной книжке сотрудника, бортовом журнале автопатруля подразделения ППС.
По прибытии в дежурную часть проверяющий осуществляет записи в постовой ведомости о результатах проверок с указанием времени их проведения и номера наряда.
