Деятельность органов государственной власти подчинена определенным правилам, регулирующим отношения этих органов с гражданами, организациями, другими органами власти. Совокупность этих правил находит свое закрепление в нормах права, образующих правовой режим. Общий режим деятельности органов государственной власти регулирует их повседневную деятельность. Однако, в отдельных ситуациях применение общих правил может оказаться неэффективным. В таких случаях следует использовать специальные административно-правовые режимы, предоставляющие возможность применять систему специальных мер.
Административно-правовой режим – это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных (обычных) условиях функционирования.
Органы внутренних дел принимают активное участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечении общественного порядка и общественной безопасности в период введения и осуществления специальных административно-правовых режимов. Данное обстоятельство предопределяет практическую значимость изучения темы специальных административно-правовых режимов (далее – САПР) в рамках дисциплины «Административное право».
Необходимость применения административно-правовых режимов – мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.
Основными признаками специального административно-правового режима являются: 1) сфера их применения – они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации, в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей обеспечивать безопасность, охрану, защиту; 2) предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц; 3) обязательными субъектами особых правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти; 4) при регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяются административно-правовой метод воздействия; 5) нарушение правил режима влечет за собой меры дисциплинарного и административного принуждения [71].
Институт специальных административно-правовых режимов представляет собой систему императивных норм административного права, регулирующие общественные отношения в сфере деятельности органов публичной власти по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности в особых условиях функционирования.
Специальные административно-правовые режимы устанавливаются там, где неэффективен обычный порядок реализации юридических средств, где требуется собрать правовой инструментарий в единый комплекс процессуальных форм, контрольно-надзорных функций, мер принуждения, действующих в определенном направлении предупреждения, охраны, защиты. Это достигается при помощи следующих средств:
- дополнительные запреты и обязывания, причем режим не просто ограничивает какое-либо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования;
- специальные административные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил – государственная экспертиза, государственная регистрация;
- разрешительный способ или тип реализации прав и свобод, выполнение хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществлять те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, которое может отказать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообразным;
- система контроля и надзора за выполнением режимных требований физическими и юридическими лицами, а также должностными лицами[72].
Общей целью САПР является обеспечение нормального функционирования органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, охрана общественного порядка и обеспечение безопасности в особых условиях. Цели специальных административно-правовых режимов могут быть конкретизированы в зависимости от видов режимов, так целью режима военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Целью режима закрытого административно-территориального образования является обеспечение общественной безопасности и охрана общественного порядка на территориях, где расположены объекты военного, научного и иного социального назначения. Целью режима секретности является охрана и защита сведений, составляющих государственную тайну.
Задачи специальных административно-правовых режимов непосредственно предопределяются целями, это:
- обеспечение конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз территориальной целостности и не зависимости государства;
- обеспечение функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение;
- определение порядка реализации прав и обязанностей, условий жизнедеятельности на территориях, где проводятся специальные мероприятия;
- установление порядка пользования предметами, представляющими повышенную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну;
- обеспечение, охрана и защита прав граждан в особых условиях;
- нормализация обстановки, устранение возникшей угрозы;
- создание условий для эффективной деятельности органов государственной власти и др.
Правовой основой специальных правовых режимов является система действующих нормативных правовых актов. Общие вопросы регулирования режимов нашли свое закрепление в Конституции РФ. Исходя из того, что специальные административно-правовые режимы предусматривают возможность применения ограничение прав и свобод человека и гражданина, важным является положение части 3 статьи 55 Конституции РФ, в которой предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Специальным административно-правовым режимам посвящены положения статьей 56, 87, 88, 102 Конституции РФ.
Правовую основу специальных административно-правовым режимов составляют Федеральные конституционные законы, к которым относятся ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении», «О военном положении», а также ряд федеральных законов «Об обороне», «О государственной границе Российской Федерации», «О закрытых административно-территориальных образованиях» и другие.
Особую группу актов, представляющих правовую основу института специальных административно-правовых режимов, составляют Указы Президента РФ. Именно указом Президента РФ предусмотрено введение режимов чрезвычайного и военного положения. Постановления Правительства РФ[73], ведомственные приказы также выступают правовой основой института специальных административно-правовых режимов.
В широком смысле объектами специальных административно-правовых режимов выступают общественных порядок и общественная безопасность, их поддержание и укрепление в особых условиях. Так, например, объектом военного положения является защита суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации. Объектом режима ЗАТО выступает общественный порядок и общественная безопасность на определенных территориях. Объектом режима секретности является порядок обращения с информацией, составляющей государственную тайну.
Понятийный аппарат САПР. В широком смысле режим – это «способ управления, совокупность административных мероприятий»[74].
Под административно-правовым режимом в широком смысле понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления [75].
Многие правовые режимы законодатель определяет как комплексные, используя категории «особый правовой режим», «особый режим», «специальный режим охраны». Тем самым подчеркивается, что, во-первых, в конструировании этих режимов принимаю участие нормы нескольких отраслей права – конституционного, административного, международного, муниципального, финансового права, а во-вторых, эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Это касается режима исключительной экономической зоны, закрытого административно-территориального образования, режима в зоне проведения контртерористической операции.
Специальные правовые режимы определяются как «специальные правовые регламенты деятельности органов государственной власти и управления, допускающие ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной социально объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяемой сложившимися конкретными обстоятельствами. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, устанавливают меры, которые должны включать в себя общие и особенные предписания, установленные с учетом начал законности и целесообразности»[76].
Неотъемлемым элементом специального административно-правового режима являются принудительные меры и ограничения, представляющие собой совокупность норм и административно-организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей.
Принципы САПР. Поведение субъектов в рамках специальных административно-правовых режим подчинено определенным принципам.
Принцип законности. Деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, юридических лиц и организаций в рамках введения и реализации специальных административно-правовых режимов должна осуществляться в четком соответствии с положениями действующих законов.
Принцип неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Согласно части 2 статьи 17 Конституции РФ, «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только в исключительных случаях, в том числе в рамках реализации специальных административно-правовых режимов. Однако, ряд прав и свобод не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах[77].
Принцип гласности. Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления при осуществлении специальных административно-правовых режимов должна быть открытой и доступной для граждан. Доступной и открытой должна быть информация о принимаемых временных мерах и ограничениях. Так, например, Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию (ст. 6 ФКЗ «О ЧП»). В своем Постановлении Пленум Верховного Суда РФ отмечает, что поскольку в законах отсутствует указание о том, на какие средства массовой информации возлагается эта обязанность, информация подлежит опубликованию в том средстве массовой информации, в которое адресовано соответствующее требование со стороны Президента Российской Федерации, коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, федерального органа исполнительной власти в пределах его компетенции в области обеспечения режима военного положения[78].
В рамках режима ЗАТО принцип гласности выражается в том, что граждане, проживающие, работающие и вновь прибывающие в закрытое административно-территориальное образование, должны быть ознакомлены с условиями особого режима и ответственностью за его нарушение.
Принцип равенства. Согласно статье 19 Конституции РФ все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В статье 28 ФКЗ «О ЧП» специально подчеркивается, что применяемые в рамках режима временные меры и ограничения не должны влечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.
Принцип адекватности и соразмерности применяемых в рамках специальных административно-правовых режимов мер и временных ограничений. Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, прав организаций и общественных объединений, прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения.
