Защита прав человека в системе административной юстиции

1. Административная юстиция является одним из важных инс-
титутов защиты прав и свобод человека. Административная юсти-
ция — это самостоятельная, специализированная судебная власть,
призванная защищать субъективные права гражданина от незакон-
ных распоряжений и решений административной власти. Следова-
тельно, основной целью административной юстиции является
урегулирование конфликтов между гражданами и органами госу-
дарственного управления.

Следует учитывать ряд факторов, которые непосредственно вли-
яют на усиление роли административной юстиции. В их числе — по-
степенное возрастание воздействия государства со второй половины
XX столетия на все основные сферы общественной жизни. Од-
новременно наблюдается тенденция к непрерывному росту в госу-
дарственном механизме значения и потенциала исполнительной вла-
сти. Как показывает опыт, именно эта власть, «имея в своем распо-

1 Цит. по: Права человека Сборник универсальных и региональных между-
народных документов. Изд-во МГУ 1990 С 152.

390 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

ряжении неограниченные полномочия, склонна медленно, но верно
выхолащивать содержание основных прав»¹.

Увеличение числа коллизий между должностными лицами и
гражданами в связи с расширением управленческой деятельности пред-
полагает не только создание, но и усовершенствование специальных
органов судебного или квазисудебного характера, которые призваны
аннулировать незаконный административный акт и тем самым вос-
становить нарушенное субъективное право индивида. Из этого следу-
ет, что административная юстиция рассматривает не всю деятель-
ность административных органов, а лишь неправомерные админи-
стративно-юридические акты. Последние могут быть выражены в
форме действия или бездействия, нарушившего права или законные
интересы другого участника правоотношения — гражданина.

При этом нельзя не видеть связи между усилением роли адми-
нистративной юстиции и той эволюцией, которую претерпел в по-
следние десятилетия институт прав и свобод. Эта эволюция отмечена
не только расширением каталога прав и свобод и появлением их но-
вых «поколений», но и ростом требований, предъявляемых к госу-
дарственным должностным лицам, в том числе и к судьям админи-
стративной юстиции, призванным проявлять взвешенный и объектив-
ный подход к жалобам граждан².

Поскольку односторонне властные полномочия нередко явля-
ются источником различных злоупотреблений — в форме превыше-
ния власти, обхода законов, посягательства на права граждан и др., —
органы административной юстиции призваны пресекать подобные
злоупотребления и наказывать неправомерно действующих должно-
стных лиц. Как правило, судьи административных юрисдикции име-
ют право не только проверять законность управленческих мер, но и
оценивать их целесообразность. Следовательно, роль административ-
ной юстиции по отношению к управленческой деятельности подобна
той, которую играет по отношению к законодательной власти консти-
туционная юстиция. Исходя из общих задач административной юсти-
ции (охрана интересов гражданина от злоупотреблений со стороны

¹ Хартвиг М. Защита прав человека в федеративной Республике Герма-
нии/УЗащита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 72.

² На этом обстоятельстве, в частности, акцентирует внимание видный француз-
ский административист Г. Брэбан в своем курсе «Французское административное пра-
во». М., 1988. С. 470—472.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

 

государственных органов и должностных лиц), некоторые правоведы
считают важнейшей предпосылкой эффективного государственного
управления справедливый баланс интересов между государством, с
одной стороны, и гражданами — с другой. «Идея такого справедливо-
го баланса интересов является обоснованием существования адми-
нистративного права в Великобритании или его эквивалента во
французском административном праве как части публичного права»¹.

Другие ученые подчеркивают, что судья по административному
спору в отличие от судьи по гражданским делам обязан, опираясь на
нормы административного права, исходить из примата «общего ин-
тереса», который определяет предел реализации прав и интересов
граждан. Например, французский исследователь Ж.-Л. Отэн пишет:

«При возникновении спора между администрациией и частным лицом
речь идет не только о двух противостоящих сторонах судебного про-
цесса, но и о неком третьем факторе — «общем интересе», который
всегда должен приниматься во внимание судьей по административ-
ному делу»².

Институт административной юстиции зародился во Франции
еще в средние века и в эпоху абсолютизма. Из Франции админи-
стративная юстиция постепенно распространилась в другие страны
континентальной Европы; со второй половины XIX в. администра-
тивные суды были учреждены в Германии, Бельгии, Италии и Испа-
нии.

Французская доктрина административной юстиции, признан-
ная классической, основана на разделении властей. Из теории
разделения властей делался вывод о том, что общегражданские суды,
будучи органами, не связанными с деятельностью административных
структур, не должны вмешиваться в деятельность последних. Оценку
действий административных органов, являющихся специальным
субъектом права, следует изъять из сферы общей судебной юрисдик-
ции и образовать в рамках самой государственной администрации
особые учреждения, призванные следить за законностью ее действий.
Такими учреждениями стали особые административные суды.

^Nedjati J. М., Trice J. E. English and Continental Systems of administrative law.

Amsterdam, 1978. P. 7.

² Autin J. L. Illusions et vertus de 1'Etat de droit administratif//L'Etat de droit. Paris,

1987. P.157.

392 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

Принципы теории ответственности государственной власти во
Франции были заложены еще в конце прошлого века знаменитым по-
становлением Трибунала по конфликтам¹ по делу Бланке (1873). Это
постановление гласит: «Ответственность, которую может принять на
себя государство за убытки, причиненные отдельным лицам неправо-
мерными действиями государственных служб, не подпадает под прин-
ципы Гражданского кодекса в части регламентации взаимоотношений
граждан друг с другом». Приведенное положение разграничивает
гражданско-правовую ответственность, вытекающую из споров меж-
ду частными лицами, и административно-правовую, характеризу-
ющую взаимоотношения между государственными службами и от-
дельными гражданами. Пределы гражданско-правовой и админи-
стративно-правовой ответственности были установлены судебной прак-
тикой: если в действиях должностного лица усматривается «служеб-
ная» вина, то такие дела относятся к компетенции административ-
ной юстиции, которая может ставить вопрос об ответственности за
противоправное действие.

Ведущий французский юрист Ж. Ведель различает две кате-
гории вины должностного лица: 1) личная вина, характеризующаяся
отсутствием связи со службой (она может зависеть, в частности, от
злого умысла и тяжести), за которую чиновник должен отвечать
перед общим судом; 2) вина, связанная с несением службы, ответ-
ственность за которую инкриминируется только администрации
перед административным судом².

Еще Н. М. Коркунов отмечал, что «по свойству нарушаемых
прав нельзя разграничить административную юстицию от уголовной
и гражданской...»³. При выявлении природы административной юсти-
ции следует прежде всего учитывать, что в спорном административ-
ном правоотношении присутствует субъект, благодаря которому спор
носит административный характер. Наделенный властными полно-
мочиями орган государственного управления или должностное ли-
цо — обязательные участники административного спора. Следова-
тельно, юрисдикция административного судьи основывается на том

¹ Трибунал по конфликтам — высшая судебная инстанция во Франции, на ко-
торую возложено разрешение споров о компетенции между общими и административ-
ными судами.

2 См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 216.

3 Коркунов Н. М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 218.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

 

факте, что подлежащие применению нормы права и порождаемые
спорным делом правоотношения носят публичноправовой характер.

Из вышесказанного следует, что потерпевшее лицо может по
своему усмотрению подать административную жалобу на орган госу-
дарственного управления за вину должностного лица, связанную с ис-
полнением служебных обязанностей, или гражданский иск на кон-
кретного служащего, совершившего противоправные действия лично-
го свойства. В зависимости от этого дело будет рассматриваться в
органе административной юстиции либо в суде общей юрисдикции.

Как правило, государство предусматривает меры на тот случай,
чтобы потерпевший не получил одновременно двух возмещений в
счет погашения одного и того же ущерба¹. Во Франции, например, ес-
ли потерпевший одновременно предъявил иск (он вправе это сделать)
к виновному служащему через общий суд и самому административ-
ному органу через систему административной юстиции, то вступает в
действие система замещения. «Если государство само выплатило воз-
мещение потерпевшему, — подчеркивает Г. Брэбан, — оно сможет
вернуть себе сумму выплаченного возмещения, взыскав ее с

конкретного виновника»².

Как уже отмечалось, институт административной юстиции бе-
рет свое начало в правовых системах стран романо-германской семьи.
Так называемая немецко-французская доктрина особого, судебного
контроля за действиями административных органов сложилась в
странах континентальной Европы гораздо ранее, чем в странах англо-
саксонской системы, где реальное функционирование администра-
тивной юстиции начинается лишь со второй половины XX в.

Особенностью континентальной модели административной юс-
тиции является наличие системы специализированных судов, ко-
торые, как правило, достаточно отчетливо отграничены от общей су-
дебной системы, хотя и объединены с ней общей принадлежностью к
судебной власти. Модель, существующая в странах с англосаксонски-
ми правовыми традициями, характеризуется отсутствием специали-
зированной автономной системы административной юстиции и весь-

¹ По существу, главное последствие личной вины должностного лица состоит в
том, что оно несет гражданскую ответственность перед потерпевшим лицом в пределах

своего личного имущества.

2 Брэбан Г. Указ. соч. С. 232.

Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

 

ма широкой компетенцией общих судов по рассмотрению адми-
нистративных споров.

Основное различие между двумя исторически сложившимися
моделями административной юстиции заключено в регламентации
подведомственности. Это значит, что в континентальных странах су-
ществует правило об универсальной подведомственности: в орган ад-
министративной юстиции подается любая жалоба, связанная с дея-
тельностью органов управления, независимо от сферы общественных
отношений, к которой она относится. В противоположность этой мо-
дели в США и Великобритании административные трибуналы созда-
ются в конкретных сферах и жалоба направляется в трибунал, ко-
торому подведомственна та или иная сфера. Как показывает опыт
указанных стран, наиболее часто в административные трибуналы по-
ступают жалобы, связанные с проблемами здравоохранения, благосо-
стояния населения, занятости, гражданского строительства, работы
полицейских органов, исправительно-трудовых учреждений, во-
просами образования и просвещения и др.

Следовательно, у каждого из административных трибуналов до-
статочно узкая специализация. Как правило, члены этих специали-
зированных квазисудебных органов назначаются (в зависимости от
значения самого трибунала) актами правительства или отдельного
министерства. Следует принять во внимание и то, что трибуналы
каждого вида действуют на основе собственных правил процедуры,
утверждаемых соответствующим министром.

2. Рассмотрим деятельность административной юстиции в стра-
нах континентальной системы права на примере Франции, ФРГ, Ита-
лии и Австрии, а англо-американской — на примере США и Вели-
кобритании. Как уже отмечалось, классическим образцом первой из
вышеуказанных систем считают французскую административную
юстицию. Во Франции самостоятельная система органов админи-
стративной юстиции существует независимо от системы общих судов.
Со времен революции 1789—1794 гг. судебная система разделилась на
две самостоятельные ветви: общую судебную во главе с Кассацион-
ным судом и административную, возглавляемую Государственным
советом.

Основную массу жалоб на действия и акты органов управления
и должностных лиц по первой инстанции рассматривают админи-
стративные трибуналы (их насчитывается 25). Они состоят из пред-

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

 

седателя и трех-четырех членов. В 1987 г. было создано 5 админи-
стративных апелляционных судов в качестве промежуточной инстан-
ции, куда поступают апелляционные жалобы на решения админи-
стративных трибуналов, за исключением некоторых категорий дел,
по-прежнему обжалуемых непосредственно в Государственный совет.
На решения административных апелляционных судов могут быть по-
даны кассационные жалобы в Государственный совет.

В составе Государственного совета имеется секция по рассмот-
рению споров, в которой от имени Государственного совета рассма-
триваются кассационные и апелляционные жалобы на решения ниже-
стоящих административных судов. Эта секция рассматривает по пер-
вой инстанции жалобы на президентские и правительственные декре-
ты, на акты, изданные министрами.

Административная юстиция рассматривает жалобы на действия
и акты органов государственного управления, затрагивающие права и
интересы частных лиц. Около 50 тыс. жалоб ежегодно направляется
во все инстанции административной юстиции, в том числе 10 тыс. в
Государственный совет и 40 тыс. в административные суды¹. Фран-
цузские административно™ выделяют несколько категорий дел,
рассматриваемых органами административной юстиции и различа-
ющихся между собой по содержанию исковых требований².

К первой категории дел относятся иски об аннулировании ре-
шений органов управления, в основном иски о превышении власти.
Жалобу по поводу превышения властных полномочий может подать
любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государ-
ственной администрации. Эти жалобы отнюдь не являются формали-
зованными: для обжалования характерны легкость доступа к судье,
незначительные судебные издержки, необязательное участие адвока-
та в судебном разбирательстве. Однако для обжалования отведен до-
статочно жесткий срок — два месяца с момента опубликования акта
правительственным или любым другим административным органом.
Нельзя не отметить при этом, что сам процесс судебного разбира-

1 См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 356.

² См., например: Auby J. М. Drago R. Traile de contentieux administratif. P. 1979;

Chabanol D. La regularisation devant la juridiction administrative//Actualite juridique. Droit
administratif. P. 1993. № 5. P. 331—335.

396 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

тельства носит затяжной характер¹. Как подчеркивает П. Фанаши,
это не может не оказывать «демобилизующего» воздействия на граж-
дан, подрывает их веру в эффективность системы административной
юстиции².

Как правило, обжалование по мотивам злоупотребления вла-
стью предполагает случаи, когда должностное лицо, издавшее акт,
использует свои полномочия в целях, отличных от тех, которые
предусматривает закон. Органы административной юстиции право-
мочны рассматривать все жалобы, имеющие целью аннулирование
управленческих решений государственных органов по поводу превы-
шения властных полномочий. Административная судебная практика
исходит из того, что администрация обладает дискреционной вла-
стью, но не может быть дискреционных актов, т. е. актов, создавае-
мых по усмотрению администрации и свободных от судебного
контроля³.

Когда незаконные действия администрации связаны с покуше-
нием на основные права и свободы или не основаны на применении
закона или подзаконного акта, такого рода действия считаются «само-
управством». В таких случаях суд может вынести решение о выплате
соответствующего возмещения. Однако судья по административным
делам, налагая запрет на деятельность администрации, не вправе
адресовать ей какие-либо предписания или вменить какие-либо дей-
ствия. Среди специалистов преобладает мнение, что это является од-
ним из самых существенных недостатков контроля, осуществляемого
административной юстицией.

Отдельную категорию дел составляют так называемые
юрисдикционные иски, которые требуют пересмотра какого-либо
решения. К подобным искам относят, в частности, протесты по поводу
результатов выборов. Административный суд должен не только анну-
лировать результаты, не соответствующие требованиям избиратель-

¹ В среднем с момента обращения в региональный административный суд до
принятия окончательного решения по существу спора проходит около двух лет, при
этом оспариваемый административный акт все это время остается в силе (См.:

International commission of jurists review. Geneva, 1980. № 25. P. 50.)

² Fanashi P. La justice administrative. Paris, 1980. P. 123.

³ См., например: Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью адми-
нистрации во Франции/УСоветское государство и право. 198).№ 11. С. 106—114.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 397

 

L

ного законодательства, но и выявить победившего кандидата или на-
значить повторное голосование.

Одна из категорий дел основана на исковых требованиях по по-
воду толкования нормативных актов государственной администра-
ции, оценки их законности. В данном случае рассматриваются иско-
вые претензии, касающиеся незаконности или так называемой ни-
чтожности конкретного управленческого акта. Административный
судья защищает индивида от властей двояко: либо путем отмены об-
жалуемого акта, либо путем взыскания компенсации в пользу по-
терпевшего. Не только любой индивидуальный акт, но и регламен-
тарные акты — от правительственного до муниципального уровня —
могут быть опротестованы, обжалованы в определенный срок и после
соответствующей судебной процедуры подтверждены или, напротив,
аннулированы по мотивам нарушения законности.

Таким образом, согласно общему принципу французского
права органы административной юстиции правомочны принимать
меры для разрешения споров, возникших в результате действий ад-
министрации, т. е. органов власти и управления и находящихся под
их контролем учреждений. Однако далеко не все эти споры подлежат
рассмотрению органами административной юстиции. Например, по
Закону от 31 декабря 1957 г. (ст. 1) только общие суды компетентны
выносить решения по всем искам об ответственности, направленным
на возмещение любого ущерба, причиненного каким-либо транс-
портным средством (вне зависимости от того, вызвано ли происшест-
вие публичным или частным транспортом). Обычные суды также
рассматривают иски по поводу таких действий администрации, ко-
торые касаются имущества и гражданского состояния частных лиц.

Если административный трибунал считает, что рассмотрение
какой-либо жалобы не входит в его компетенцию, он обязан назвать
компетентный орган и передать дело на его рассмотрение. В этом слу-
чае высшей инстанцией для разрешения споров по поводу компетен-
ции является Государственный совет. Таким образом, истец не обязан
самостоятельно решать проблему, куда ему обратиться с исковым
требованием. Ему достаточно направить иск в любой административ-
ный трибунал или сразу в Государственный совет — извещение истца
о том, где будет рассматриваться дело, входит в обязанность органов
административной юстиции.

К этому следует добавить, что в последнее время во Франции
наблюдается тенденция к расширению доступа граждан к актам,

Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

 

принимаемым органами управления. Например, Законом от 17 июля
1978 г. было введено принципиальное правило, согласно которому ад-
министративные акты признаются доступными для граждан, кроме
тех, которые содержат военную или дипломатическую тайну, сведе-
ния медицинского характера и др. Указанный Закон 1978 г. был до-
полнен Законом от 11 июля 1979 г., установившим принцип обяза-
тельной мотивации значительного числа управленческих решений.
Статья 1 Закона 1979 г. гласит, что физические и юридические лица
имеют право быть немедленно информированы о мотивах принятия
затрагивающих их индивидуальных управленческих решений, влеку-
щих неблагоприятные последствия. Таким образом, управленческие
решения, которые ограничивают осуществление прав и свобод или
представляют собой полицейскую меру, налагают санкции, подчиня-
ют выдачу лицензий ограничительным условиям или налагают
запреты, должны быть в обязательном порядке мотивированы.

Важное значение имеет и Закон от 16 июля 1980 г., согласно
которому Государственный совет вправе взыскивать с публичных
юридических лиц (например, государственных учреждений) штраф-
ные пени за неисполнение решения, вынесенного административным
судом. При этом за каждый день просрочки в исполнении судебного
решения сумма пени увеличивается.

Во французской юридической литературе отмечается, что сис-
тему административной юстиции в том виде, в каком она существует
ныне во Франции, можно считать достигшей высокой степени со-
вершенства. По мнению Э. Цоллер, «контроль административного
судьи носит вполне совершенный характер»¹. Особенно заметно роль
административной юстиции проявляется в сфере охраны прав граж-
дан он незаконных действий органов управления. Кроме того, доступ
к ней открыт в гораздо большей степени, чем во многих других
странах. Это в значительной мере предопределяет ее высокий прес-
тиж. Ж. Капьон в статье «Правовое государство глазами администра-
тивного судьи» обращает внимание на то, что административная юс-
тици? во Франции «всегда играла важную роль как в глубокой кон-
цептуальной разработке самого понятия «правового государства», так
и в его создании»².

¹ Цоллер Э. Защита прав человека во Франции (пер. с франц.)// Государство и
право. 1992. №12. С. 115.

² Capion Joseph. L'Etat de droit vu par Ie juge adrninistratif//L'Etat de droit. P. 135.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 399

 

L

В ФРГ административная юрисдикция осуществляется специ-
альными административными судами. Общий принцип судебной за-
щиты прав граждан в случае их нарушения «государственной вла-
стью» закреплен Конституцией ФРГ (п. 4 ст. 19). Деятельность самих
административных судов основана на Положении об административ-
ных судах 1960 г. В соответствии с этим Положением (§ 40) компетен-
ция административных судов распространяется на все споры публич-
но-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды при-
нимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным
органам, но и некоторые споры между административными органами
и органами местного самоуправления, а также все споры о правах го-
сударственных служащих. К числу административных судов немец-
кие правоведы обоснованно относят и социальные суды, которые в
большинстве случаев рассматривают иски граждан к государствен-
ным органам. Поскольку указанным судам подведомственны дела о
социальном страховании, о пособиях и пенсиях и др., эти суды рас-
сматриваются как особый вид административной юстиции.

Согласно закону судебному разбирательству в рамках адми-
нистративной юстиции должно предшествовать так называемое
предварительное рассмотрение жалобы. Суть этой процедуры состоит
в том, что по жалобе заинтересованного лица администрация прове-
ряет правомочность и целесообразность административного акта. Та-
кое предварительное решение по жалобе принимает «вышестоящий
орган», которым во многих случаях является глава окружной адми-
нистрации. Это дает ему возможность отменять административные
акты, которые, хотя и правомерны, но не целесообразны, и не дово-
дить, таким образом, дело до контрольных мероприятий со стороны
административных судов.

Организация судов административной юстиции ФРГ трехсту-
пенчатая. Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции
земель. Административные суды рассматривают по первой инстанции
в составе трех профессиональных судей и двух «почетных судей» по-
давляющую массу дел, отнесенных к компетенции органов адми-
нистративной юстиции. По постановлению административных судов
может быть отменен обжалуемый акт органа государственного управ-
ления либо восстановлены права граждан или учреждений, нарушен-
ные действиями должностных лиц.

400 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

Низовой, первичной земельной инстанцией по рассмотрению
административных споров является административный суд. Судом
второй инстанции является Высший административный суд, который
в некоторых землях по традиции называется административной су-
дебной палатой. Высшие административные суды образованы по од-
ному во всех землях ФРГ, в том числе общий для двух земель —
Нижней Саксонии и Шлезвиг-Голыптейна. В их компетенцию входит
рассмотрение апелляционных, а при некоторых условиях и кассаци-
онных жалоб на решения и определения административных судов, а
также, в исключительных случаях, наиболее важных дел по первой
инстанции. Дела в высших административных судах рассматривают
коллегии в составе либо трех профессиональных судей и двух «почет-
ных судей», либо, в некоторых землях, в составе только трех профес-
сиональных судей.

Возглавляет эту систему Федеральный административный суд.
В его структуре имеется 12 сенатов, в основном занятых рассмот-
рением в составе пяти профессиональных судей кассационных жалоб
на решения нижестоящих административных судов. Сенатами Фе-
дерального административного суда разрешается непосредственно в
качестве первой и последней инстанции сравнительно небольшое чис-
ло дел, отнесенных к исключительной компетенции этого суда, — по
обращениям Федерального правительства с требованием признать не-
конституционной деятельность того или иного объединения лиц, по
некоторым видам исков против федеральных органов и др.

Помимо упомянутых социальных судов в ФРГ существуют и
другие специализированные органы административной юстиции. К
ним, в частности, относят финансовые и дисциплинарные суды, дей-
ствующие на основе специальных нормативных актов и в соответ-
ствии с выработанными для них процессуальными правилами. Реше-
ния этих судов обязательны для соответствующих ведомств.

Процесс в административном суде проводится в форме так на-
зываемого розыскного производства, когда суд сам исследует обстоя-
тельства дела, не будучи связан претензиями или доказательствами
сторон, привлекая по собственной инициативе к разбирательству
третьих лиц, чьи интересы затронуты данным делом. Если специали-
зированный суд любой инстанции убежден, что какой-либо принятый
парламентом закон противоречит Конституции и необходимо решить
вопрос о его действенности, он должен направить этот акт до назначе-
ния процедуры слушания Федеральному конституционному суду.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 401

Следовательно, суды не вправе осуществлять абстрактный контроль
за конституционностью норм, не связанных с конкретным делом. Они
обязаны осуществлять правосудие в рамках конкретного судебного
разбирательства и лишь в этих пределах обеспечивать соответствие
закона Конституции. Таким образом, административные суды ФРГ
последовательно соблюдают стиль и методы работы обычных судов.

По общему правилу в ходе разбирательства суд правомочен
оценивать не столько целесообразность оспариваемого администра-
тивного акта, сколько его правомочность. Это значит, что суд опреде-
ляет, не нарушил ли административный орган этим актом закон и не
противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган
получил свои полномочия. В этом контексте следует отметить, что ис-
ки, рассматриваемые в судах административной юстиции, подразде-
ляются на три вида: иски об оспариваний актов управления, иски об
издании акта и иски об установлении факта издания акта. В исках,
оспаривающих акт управления, истец указывает на дефекты формы
или содержания оспариваемого акта. Иски об издании акта представ-
ляют собой требование заинтересованного лица о вынесении реше-
ния, обязывающего орган управления издать акт, т. е. совершить дей-
ствие, в котором заинтересован истец. В исках третьего вида перед су-
дебными органами ставится вопрос о признании наличия (позитив-
ный иск) или отсутствии (негативный иск) правоотношения либо об
аннулировании акта.

Таким образом, обращаясь в административный суд, гражда-
нин может требовать отмены какого-либо решения государственного
органа или, напротив, принятия какого-либо решения. Однако
процессуальные права заинтересованных лиц могут быть ограничены
в связи с тем, что в таких процессах, как правило, затрагиваются го-
сударственные интересы. Иск может быть отклонен с мотивировкой,
что заинтересованная сторона не имеет права оспаривать какое-либо
положение действующего публичного права¹.

Следует выделить и такую отличительную черту немецкой сис-
темы юрисдикционного контроля за администрацией, как связан-
ность административных судов основными правами и свободами. Это
значит, что при осуществлении правосудия они должны не только
применять нормы текущего законодательства, но и учитывать основ-

1 См.: Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 152.

402 _________ Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

ные права и свободы гражданина¹. Подводя итог, отметим, что суще-
ствующая в ФРГ система административной юстиции очень близка к
французской, ибо административные суды выделены в самостоятель-
ную юрисдикцию.

В Италии административная юстиция также во многом воспро-
изводит модель, созданную в Франции. Органы административной
юстиции в Италии образуют самостоятельную систему во главе с Го-
сударственным советом, который является одновременно консульта-
тивным и судебным органом. Государственный совет контролирует
законность актов правительства и министерств и рассматривает апел-
ляционные жалобы на решения нижестоящих областных админи-
стративных трибуналов. Государственный совет состоит из б отделе-
ний; первые три представляют собой консультативный орган при
правительстве, а остальные выступают в качестве органа юстиции.

Административные трибуналы имеются в каждой из 20 обла-
стей и выступают как органы административной юстиции первой инс-
танции, рассматривающие жалобы на постановления и действия ис-
полнительных властей. Областной административный трибунал со-
стоит из председателя, назначенного из числа членов Госу-
дарственного совета, и не менее чем 5 членов. Общее собрание отде-
лений Государственного совета правомочно формулировать адми-
нистративно-правовые принципы для ориентации административных
трибуналов.

Процесс формирования административной юстиции в Италии
был достаточно длительным и многоэтапным. Он начался в б0-х гг.
XIX в., когда в результате мощного движения за объединение страны
было создано единое независимое итальянское государство. Еще в
прошлом веке доктриной была выработана концепция «субъективных
прав и законных интересов», принимаемая и ныне современной адми-
нистративно-правовой доктриной в Италии. Эти понятия относятся к
сфере субъективных прав граждан, но субъективное право согласно
этой концепции принадлежит индивиду как таковому и не затрагива-
ет в своем осуществлении публичного интереса. Следовательно, носи-
тель субъективных прав является субъектом частноправового отноше-
ния в отличие от субъекта публичноправового отношения, выступаю-

1 См.' Хартвиг М Защита прав человека в Федеративной Республике
Германии/УЗащита прав человека в современном мире. С. 73

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 403

щего в качестве носителя законных интересов. В соответствии с этим
делением и должна устанавливаться гражданская и административ-
ная юрисдикция, ибо спор частного лица с публичной администра-
цией может возникнуть лишь по поводу нарушения последней его за-
конных интересов¹.

Уже законом 1865 г. предусматривалась защита субъективного
интереса частного лица от действий администрации, что, однако, сна-
чала было отнесено к ведению обычных судей. При этом полномочия
судьи чрезмерно ограничивались и сводились к доказательству не-
приемлемости административных актов и регламентов, признанных в
ходе судебного разбирательства незаконными. Скоро обнаружилась
несостоятельность такой системы: в связи с активизацией и ростом
управленческого аппарата и расширением сферы административных
полномочий остро встал вопрос о законных интересах частных лиц,
ущемлявшихся администрацией. Поскольку законным интересам не-
обходимо было обеспечить надлежащую судебную защиту, в 1889 г.
была учреждена специальная секция Государственного совета. За ней
были признаны полномочия рассматривать жалобы о некомпетентно-
сти, превышении власти и нарушении законов в связи с действиями и
решениями органов управления, наносящими ущерб законным ин-
тересам граждан. Государственный совет был управомочен анну-
лировать незаконные административные акты. Подтверждая это
правомочие, ныне действующая Конституция Италии 1947 г. (ст. 103)
предусматривает, что Государственный совет и другие органы адми-
нистративной юстиции осуществляют юрисдикцию по охране закон-
ных интересов граждан в их отношениях с администрацией, а в осо-
бых случаях, оговоренных в законе, также и субъективных прав.

Система административной юстиции в Италии неоднократно
подвергалась реформированию. Например, в 1907 г. полномочия Го-
сударственного совета по вынесению решений в отношении споров о
разграничении компетенции между обычными и административными
судами были переданы Кассационному суду. В 1923 г. была признана
так называемая исключительная юрисдикция административных су-

1 См.: Судебные системы западных государств. С. 219.

² Несмотря на то, что для рассмотрения административных споров в Италии су-
ществует отдельная иерархическая система судов, общие суды также правомочны в от-
дельных случаях выносить частные определения в адрес органов исполнительной вла-
сти или взыскивать с администрации определенные суммы убытков.

404 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

дов, когда по некоторым вопросам судья по административным делам
был вправе признавать наряду с законными интересами субъективные
права¹.

В соответствии с реформой 1971 г. административные трибуна-
лы были образованы по административным областям. Согласно Зако-
ну 1971 г. (ст. 2—8) административные трибуналы осуществляют
юрисдикцию: а) по вопросам законности административных управ-
ленческих актов, включая действия администрации; б) так называе-
мую юрисдикцию по существу, т. е. обязывающую администрацию
совершить положительные действия; в) исключительную юрисдик-
цию по охране субъективных прав в соответствии с исчерпывающим
перечнем закона².

Анализ судебной административной практики свидетельствует,
что подаваемые в административные трибуналы иски в основном ка-
саются вопросов законности управления; обжалование происходит по
таким основаниям, как нарушение компетенции, превышение полно-
мочий, обход законодательства и посягательство на законные ин-
тересы частных лиц. Согласно Конституции (ст. 113) судебная защи-
та допускается в отношении любого акта государственной админист-
рации и не может быть упразднена или ограничена особыми способа-
ми обжалования либо определенными категориями актов.

Особенность итальянской системы административной юстиции
состоит в более широких юрисдикционных полномочиях админи-
стративного судьи. В отличие от Франции, где судья по администра-
тивному делу не управомочен предписывать администрации конкрет-
ные действия, в Италии административный судья обладает способно-
стью не только аннулировать любой акт административного органа,
но и потребовать от администрации принятия нового административ-
ного акта. С другой стороны, наличие системы специализированных
судов, достаточно отчетливо отграниченной от общей судебной систе-
мы, позволяет сделать вывод о том, что итальянская модель адми-
нистративной юстиции прямо ориентирована на французскую.

¹ См: Кариола А. Основные права и свободы по конституции Италии/Защита
прав и свобод человека в современном мире. С. 61.

² Как отмечает В. Е. Чиркин, Италии присущ дуализм: наряду с общими адми-
нистративными судами во главе с Государственным советом в стране действуют и спе-
циальные административные суды во главе со Счетной палатой (Чиркин В. Е. Элемен-
ты сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 119)

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 405

Современное состояние административной юстиции в Австрии
характеризуется определенной спецификой. Как известно, в Австрии
наряду с Конституционным и Верховным судами имеется еще один
высший судебный орган — Административный Суд. В этой стране не-
законные индивидуальные решения административного характера
могут быть обжалованы как в Конституционный, так и в Адми-
нистративный Суд. Более того, индивид вправе направить жалобу в
оба высших суда одновременно. Возможна также передача дела по хо-
датайству заявителя из Конституционного в Административный Суд.
В этом случае последний правомочен проверять, было ли нарушено
решением административного органа то или иное гарантированное
законом право.

Следовательно, принципиальное отличие Австрии от других
стран заключено в предоставлении гражданину права на двойную су-
дебную защиту. Основное условие, однако, состоит в том, что обжа-
лование должно происходить в инстанционном порядке, т. е. подле-
жат обжалованию лишь решения последней административной инс-
танции. Иными словами, высшие суды принимают жалобы к рассмот-
рению лишь после того, как заявителем исчерпаны все возможности
обжалования в административные органы.

Согласно Конституции Австрии (ст. 131) Административный
Суд рассматривает жалобы на решения органов управления, причи-
нившие ущерб гражданину и нарушившие его права; при этом срок
подачи жалобы установлен в шесть недель. Члены Административ-
ного Суда назначаются из судей (не менее трети состава) и из опыт-
ных гражданских служащих, обязательно представляющих различ-
ные федеральные земли. Как правило, дела рассматриваются в колле-
гиях из пяти судей, иногда — из трех либо девяти.

На основании внесенной в Конституцию в 1988 г. поправки в
Австрии была создана система так называемых независимых адми-
нистративных сенатов. Согласно Конституции (ст. 129а) они разре-
шают главным образом споры о правомерности действий, предприни-
маемых административно-полицейскими властями в силу особых,
предоставленных им законом полномочий. Кроме того, независимые
административные сенаты выступают в качестве инстанций, в ко-
торых обжалуются решения административных органов по делам о
нарушении административных норм. Объясняется это тем, что адми-
нистративные органы правомочны в случае нарушения администра-

406 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

тивного права (например, правил дорожного движения) применять
санкции не только в виде штрафов, но и в виде лишения свободы. Су-
щественное значение имеет и то обстоятельство, что действующая
Конституция обязывает независимые административные сенаты на-
правлять в Конституционный Суд запросы об отмене антиконститу-
ционных законов, не соответствующих основным правам и свободам
граждан. Такой запрос служит основанием для проведения процессу-
альной проверки закона в Конституционном Суде, а сенат не имеет
права выносить приговор по конкретному делу до тех пор, пока Кон-
ституционный Суд не примет решения по вопросу о конституционно-
сти закона.

Следует упомянуть и ряд специализированных судов, которые
вполне правомерно рассматривать в качестве административных. Это
прежде всего суды по трудовым делам, которые должны разрешать
конфликты между предпринимателями и наемными работниками с
участием их представителей. Закон о судах по трудовым делам был
принят в 1946 г. В сферу юрисдикции третейских судов по вопросам
социального страхования, действующих на основе Общего закона о
социальном страховании 1955 г., входят конфликты, связанные с со-
циальным страхованием. Функционирует также такой орган специ-
альной юрисдикции, как Патентный суд, принимающий решения по
ходатайствам о признании патентов недействительными. Существует
и единственный на всю страну Торговый суд, где рассматриваются
споры хозяйственного характера, в частности все дела, связанные с
банкротствами.

3. Заслуживает краткого анализа и система административной
юстиции таких стран, как США и Великобритания. По мнению мно-
гих американских специалистов, со второй половины XX в. стала бо-
лее настоятельной необходимость введения ответственности за право-
нарушения, совершаемые работниками государственного аппарата.
Это потребовало принятия специального законодательства. Осново-
полагающим актом явился Федеральный закон об административной
процедуре 1946 г., который, по словам ученых-юристов Д. Барри и
Г. Р. Уайткома, стал «важной вехой в развитии самой идеи о необхо-
димости расширения в современных условиях ответственности адми-
нистрации за причиненный ущерб»¹.

1 Barry D., Whitcomb H. R. The Legal Foundations of Public Administration. West
Publ. Сотр. 1987. P. 27.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 407

Согласно Закону 1946 г. право на судебную проверку имеет
«лицо, несущее ущерб вследствие действия административного
учреждения». Его ключевая норма гласит: США несут ответствен-
ность в соответствии с положениями настоящего раздела об исках из
причинения вреда таким же образом и в той же степени, что и част-
ные лица при подобных обстоятельствах¹. Таким образом, как указы-
вает известный американский ученый Б. Гросс, «административное
правотворчество стало более доступным и подлежащим судебному
надзору»².

Сейчас указанный акт действует в редакции 1981 г. с рядом
внесенных в него существенных поправок (например, поправки 1961
и 1974 гг.). Смысл поправки 1961 г. сводится к тому, что за телесные
повреждения, причиненные при наезде автомашины, управляемой
государственным служащим, иск может быть возбужден только про-
тив государства, если Генеральный прокурор засвидетельствует, что
совершивший наезд находился при исполнении служебных обязанно-
стей. Согласно поправке 1974 г. США должны отвечать по искам за
противозаконные действия сотрудников следственных органов и ор-
ганов обеспечения правопорядка, как-то: физическое насилие, ос-
корбление действием, незаконное содержание под стражей, незакон-
ное задержание, злонамеренное судебное преследование и др.

Специфика американской модели административной юстиции
состоит именно в том, что она действует на стыке исполнительной и
судебной властей: для нее характерно сочетание деятельности адми-
нистративных квазисудебных учреждений³ с рассмотрением дел ад-
министративного характера в рамках общих судов. Указанной специ-
фикой в значительной степени объясняется тот факт, что с момента
принятия Закон 1946 г. использовался при судебном разбирательстве
тысяч дел, решаемых в рамках федеральных судов. Одним только
Верховным Судом на его основе были вынесены десятки решений, хо-
тя Закон 1946 г. и ограничивает возможность обращения в общий суд.
Например, жалоба не рассматривается общим судом, если адми-

1См.: Barry D., Whitcomb H. R. Op. cit. P. 261.

² Гросс Б. Парадокс с правами человека/УПрава человека накануне XXI века.
М.,1994. С.199.

³ Поскольку слушание дела в рамках рассматриваемых органов имеет много об-
щих черт с судебным процессом, эта система носит характер квазисудебной и играет
весьма позитивную роль в обеспечении реальных возможностей использования гражда-
нами предоставленных им законом основных прав.

14—1333

408 _________Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

нистративный орган не превысил своих полномочий или закон
предусматривает иной порядок рассмотрения жалобы. По общему
правилу общие суды принимают к рассмотрению дела, которые уже
прошли все административные инстанции, и, следовательно, были ис-
черпаны все предоставленные гражданину законные административ-
ные средства защиты.

Как известно, в США функционируют параллельно единая фе-
деральная система судов и самостоятельные судебные системы шта-
тов. Основное звено американской судебной системы — суды общей
юрисдикции. Они не только рассматривают по первой инстанции
гражданские и уголовные дела, входящие в компетенцию феде-
ральной юстиции и юстиции штатов, но и выступают в качестве
органов административной юстиции. Суды общей юрисдикции, вклю-
чая и верховные суды, принимают к рассмотрению жалобы на
решения и действия административных учреждений и должностных
лиц по мотивам их незаконного характера. Важное направление их
деятельности — проверка конституционности действий (или,
напротив, отказа от действий) должностных лиц федерации и штатов.

Наряду с системой общих судов существует несколько специа-
лизированных федеральных судов, которые по стилю деятельности
близки к административным судам. Их система подверглась значи-
тельным преобразованиям в 1982 г. Важное место занимает
Претензионный суд. Этот судебный орган рассматривает гражданские
иски частных и юридических лиц к правительству США с требовани-
ем о возмещении ущерба, причиненного нарушением договоров, и по
ряду других оснований. Среди подобных судебных учреждений фе-
дерального характера можно выделить Суд по внешней торговле и
Налоговый суд, рассматривающий споры, которые возникают в связи
с определением размера федеральных налогов и их уплатой. Во мно-
гих штатах действуют также суды специальной юрисдикции — либо
самостоятельно, либо при окружных судах. Это суды по налогам, по
земельным спорам, по претензиям к властям и др.

В качестве собственно органов административной юстиции вы-
ступают наделенные судебными полномочиями квазисудебные адми-
нистративные учреждения, рассматривающие различные категории
судебных споров, вытекающие из ответственности публичной власти.
П. Р. Веркиль конкретизирует понятие «административное решение»,
которое может стать предметом судебного обжалования, подразделяя
управленческие решения на следующие шесть категорий: 1) решения,

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции 409

налагающие санкции; 2) решения, касающиеся налогообложения,
выдачи лицензий и др.; 3) решения об охране природы и мерах без-
опасности различного характера; 4) решения о присуждении наград,
назначении пособий, предоставлении ссуд, займов, дотаций и субси-
дий; 5) решения, касающиеся официальных расследований, экс-
пертиз, ревизий и др.; 6) решения в сфере планирования и
страхования¹.

Анализируя административную судебную практику в США,
Д. Барри делает вывод о том, что подавляющее большинство судеб-
ных исков касается незаконных решений и действий государственных
властей, нарушающих интересы гражданина. Отмечается, что инди-
вид вправе требовать: приостановления или отмены действия адми-
нистрации либо объявления его незаконным или «ничтожным»². Пер-
вый из них именуется судебным постановлением о запрете, второй —
деклараторным решением суда о признании действия незаконным.
Если по достижении этих целей гражданин остается неудовлет-
воренным действиями государственной власти, он может предъявить
иск к государству о денежной компенсации понесенных убытков. В
последние годы обнаруживается устойчивая тенденция к росту коли-
чества исков к государству о компенсации. В основном они связаны с
материальным ущербом и телесными повреждениями, нанесенными
государственным автотранспортом; с ущербом, вызванным халатно-
стью должностных лиц или неудовлетворительным медицинским об-
служиванием, и др.

Квазисудебные административные органы разбирают ежегодно
тысячи обращений, связанных с выдачей лицензий, определением
размера налогов, назначением социальных пособий и др. Поскольку
квазисудебные административные учреждения действуют в масшта-
бах соответствующей отрасли, сфера их компетенции по общему
правилу имеет узковедомственный характер.

Согласно существующим правилам административной проце-
дуры служащие квазисудебных административных органов вправе в
пределах своих полномочий: 1) принимать присягу и заявления;

1 См.: Verkuil P. R. The Emerging Concept of Administrative Procedure//Columbia
Law Review, 1978. № 1. P. 303—304.

² См.: Барри Д. Возмещение убытков, причиненных гражданам государством
аспекты защиты прав человека в США/УГосударство и право. 1993. № 1. С. 110.

14*

410 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

2) принимать решения о выдаче повесток; 3) получать относящиеся к
делу доказательства; 4) принимать или получать показания под
присягой, когда это необходимо в целях правосудия; 5) руководить
ходом слушания; 6) проводить совещания для разрешения спорных
вопросов по соглашению сторон; 7) разрешать процедурные или иные
вопросы; 8) принимать или рекомендовать решения. В соответствии с
законом могут быть приняты к рассмотрению любые устные или ве-
щественные доказательства, но коллегиальный административный
орган квазисудебного характера, следуя установленной практике,
должен исключить не относящиеся к делу, несущественные или дуб-
лирующие друг друга доказательства. Санкция не может быть
применена, если не рассмотрены, не заверены и не признаны сущест-
венными все доказательства или те их части, которые приводит в
обоснование своей позиции сторона по делу и которые имеют не-
посредственное отношение к делу¹. Правила административной про-
цедуры предусматривают, что сторона по делу имеет право предъяв-
лять иск или осуществлять защиту посредством представления уст-
ных или вещественных доказательств или фактов, опровергающих
доказательства другой стороны, и участвовать в перекрестном допро-
се, который может потребоваться для полного и объективного ракры-
тия обстоятельств дела.

Закономерен вопрос, в чем заключается разница между общи-
ми судами и коллегиальными административными органами квази-
судебного характера. По мнению В. А. Туманова, разница между ни-
ми достаточно велика. Во-первых, в отличие от общих судов адми-
нистративные трибуналы отнюдь не пассивны в отношении отыска-
ния доказательств и проведения следственных действий. Во-вторых,
для судов общей юрисдикции характерна гласность отправления
правосудия, тогда как по общему правилу судебное разбирательство в
административных трибуналах ведется в закрытом порядке.

Кроме того, принципиальное различие между ними заключено
в том, что по степени возможности отхода от принципа «жесткого»
прецедента трибуналы находятся в более «привилегированном» поло-
жении, нежели общие суды. В США квазисудебные административ-

1 См.: Правила административной процедуры. Свод законов США — титул 5,
глава 5//США. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 283.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

 

ные органы отличаются практически полной самостоятельностью в
процессе вынесения решения по существу административного спора.
Наконец, в качестве апелляционной инстанции на решения адми-
нистративных трибуналов выступают именно общие суды, которые
«проверяют вопросы права всегда и факта тогда, когда орган адми-
нистративной юстиции принял явно ошибочное решение ввиду недо-
статочности или недостоверности фактов»¹.

Сказанное выше позволяет сделать общий вывод о том, что не-
зависимые судебные и квазисудебные учреждения в США играют ис-
ключительно позитивную роль в защите прав и свобод человека.
Органы административной юстиции США видят свою задачу в том,
чтобы служить дополнительным правовым средством защиты гражда-
нами своих прав. Не случайно американский юрист Н. Дорсен, под-
черкивая непреходящее значение предложенной в 1803 г. доктрины
судебного надзора, высказывает мысль о том, что «понятие судебного
надзора является... наиболее важным вкладом американской полити-
ческой системы в развитие свободы граждан в мировом масштабе»².

В современных условиях в Великобритании все большее значе-
ние наряду с судами общего права приобретают органы админи-
стративной юстиции. К числу свойств административных трибуналов,
дающих им преимущество перед судами общей юрисдикции, можно
отнести упрощенную процедуру разбирательства, свободу доступа
для всех заинтересованных лиц, высокое качество экспертных оценок
и др. Это тем более важно, что «обычные суды очень медленно
работают, их процесс слишком формализован и дорогостоящ, и они не
справляются с массой спорных дел»³.

Развитие административной юстиции в Великобритании связа-
но с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях, ко-
торый создал единую правовую основу деятельности большого коли-
чества органов, занимающихся разрешением административных кон-
фликтов в социально-экономической сфере. По Закону 1958 г. был
учрежден Национальный совет административных трибуналов с

1 Подробнее см.: Судебные системы западных государств. С. 57—59.

² Дорсен Н. Природа и пределы гражданских свобод в США/УПрава человека

накануне XXI века. С. 286.

³ Schwartz В., Wade Н. W. R. Legal control of government. Administrative law in
Britain and the United Stales. Oxford, 1972. P. 443—444.

15—1333

412 _____ Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

правом контроля за работой нижестоящих судов, являющийся также
консультативным органом при правительстве. Совет административ-
ных трибуналов вправе обращаться с апелляционными исками в
Верховный Суд по сложным правовым вопросам, затрагивающим дея-
тельность специальных судов.

Трибуналы, или специальные суды, являются важнейшим
институтом административного права в Великобритании; их дея-
тельность регулируется актами 1921 г., 1958 г., 1966 г. и 1971 г.
Учреждение трибуналов осуществляется в статутном порядке соот-
ветствующими актами британского парламента. Основная функция
трибуналов — рассмотрение споров между гражданами и государст-
венными учреждениями по вопросам, имеющим общественный ин-
терес. В 1957 г. в специальном комитете парламента, занимавшемся
проблемой административной юстиции, было подчеркнуто, что три-
буналы административного расследования являются специальными
правоприменительными органами, дополняющими систему судов об-
щей юстиции. Указанные органы должны рассматриваться как «со-
здаваемый парламентом механизм» для целей административного
арбитража, а не как часть аппарата государственного управления.

Сегодня в Великобритании действуют 67 систем администра-
тивных трибуналов¹, включающих комитеты, комиссии, суды и соб-
ственно трибуналы. Они различаются между собой не только по
сферам деятельности, но и по составу и компетенции. Суды часто но-
сят узковедомственный характер.

Классификацию административных трибуналов можно прово-
дить по следующим сферам социально-экономической жизни: регули-
рование землепользования, уровень благосостояния населения, проб-
лема транспорта, развитие промышленности и занятость, проблема
иммиграции. В соответствии с такой классификацией сфер регули-
рования в Великобритании создаются и необходимые трибуналы.
Например, по вопросам регулирования землепользования учрежде-
ны: трибунал земельных отношений, суды местного землепользова-
ния, трибунал сельскохозяйственных земель, трибунал рыночных от-
ношений и комитет по оценке размера ренты. В сфере регулирования
благосостояния населения существуют трибунал национального вспо-

Р.243.

1 См.: Greenwood I. R., Wilson D.I. Public adminislration in Britain. L., 1984.

§ 3. Защита прав человека в системе административной юстиции

 

моществования, трибунал производственного травматизма, трибунал
медицинского обеспечения, трибунал национальных служб здраво-
охранения и др.

В 1964 г. были учреждены промышленные трибуналы, состоя-
щие из трех членов (под председательством профессионального юрис-
та). Они рассматривают споры между предпринимателями и наемны-
ми работниками, в том числе жалобы на неправомерное увольнение,
отказ в выплате пособия и др. Решения промышленных тибуналов
могут быть обжалованы в Апелляционный трибунал по трудовым
спорам, который был создан Законом о наемном труде 1975 г. Апелля-
ционный трибунал рассматривает также жалобы на постановления
административных органов относительно регистрации профсоюзов и
по другим вопросам трудовых отношений. Характерно, что указан-
ный трибунал состоит не только из судей Высокого суда или Апелля-
ционного суда, но и дополнительных членов трибунала — специали-
стов либо представителей предпринимателей и работников.

Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на ограничение
свободы промысла. Этот орган был создан для решения споров по
вопросам торговли, цен, налогообложения, охраны интересов потре-
бителей и т. п. Помимо профессиональных юристов в составе данного
суда заседают лица, являющиеся специалистами в области торговли.
Апелляции на его решения подаются в высшие судебные инстанции

регионов.

Особое место среди учреждений специальной юрисдикции за-
нимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпри-
нимательства, учрежденный в 1956 г. Он рассматривает соглашения о
ценах и условиях поставок товаров и услуг в целях предотвращения
монополизации производства и торговли. Суд рассматривает и иные
жалобы на нарушения правил добросовестной торговой практики, а
также разбирает просьбы об освобождении от налогообложения како-
го-либо вида товаров по соображениям публичного интереса. Данный
орган состоит из трех судей Высокого суда, назначаемых лордом-кан-
цлером, одного судьи Сессионного суда Шотландии, одного судьи
Верховного суда Северной Ирландии, а также 10 других лиц, назна-
чаемых на три года из специалистов по вопросам производства и
торговли. Дела в нем обычно рассматривают коллегии из одного
профессионального судьи и двух специалистов.

Таким образом, из вышеизложенного следует, что в масштабах
Великобритании действуют сотни различного рода локальных адми-

15*

414 Глава VIII. Опыт защиты прав в зарубежных государствах

нистративных трибуналов, комитетов и судов различной специализа-
ции, каждый из которых руководствуется в своей деятельности собст-
венным регламентом. В таких условиях административное право Анг-
лии, выступая как связанная с компетенцией должностных лиц и
органов управления отрасль законодательства, находит исключитель-
ное применение в специальных административных судах. Многие
британские специалисты по проблемам административного права и
административной юстиции отмечают в этой связи, что адаптация ад-
министративно-управленческих норм к задачам и функциям госу-
дарственного управления должна соответствовать основным принци-
пам права и правопорядка¹.

Многие британские административисты считают, что, несмотря
на кажущуюся стройную картину административной юстиции, здесь
еще много нерешенных проблем. Так, до конца не ясны взаимосвязи
и отношения между «основным» учреждением-министерством, его
руководством, с одной стороны, и трибуналом — с другой, а также
юридическая природа таких взаимоотношений. Не вполне очевидно и
место трибунала в административно-судебных отношениях. Неко-
торые авторы предлагают называть такие трибуналы специальными,
а не административными, так как при выборе трибунала для решения
спора государственное ведомство склонно обращаться к «специально-
му» органу расследования обстоятельств и содержания спора². Совре-
менная деятельность национального Совета трибуналов оценивается
этими авторами как беспорядочная, нерациональная, требующая
«слияния юрисдикции», укрепления кадрами специалистов.

4. Рассмотренн