Понятие муниципального образования было закреплено в ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.).
Закон называл шесть признаков муниципального образования, которые отсутствуют в определении понятия муниципального образования в новом Законе 2003 г.
Во-первых, муниципальному образованию присущ поселенческий признак, т.е. это населенная территория, где проживают люди.
Во-вторых, муниципальное образование обладает признаком территориальности. Городские, сельские, иные поселения расположены в определенных границах, обозначающих территорию населенного пункта.
В-третьих, поселение является муниципальным образованием, если на его территории осуществляется местное самоуправление. Из этого вытекает, что понятие "муниципальное образование" не совпадает с понятием "местное самоуправление".
В-четвертых, муниципальное образование может обладать муниципальной собственностью.
В-пятых, муниципальное образование должно иметь свой местный бюджет.
В-шестых, на территории муниципального образования должны быть выборные органы местного самоуправления.
Все эти признаки тесно связаны между собой.
Конституция РФ не содержит термина "муниципальное образование". В части 1 ст. 131 установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Наличие или отсутствие местного самоуправления в этих территориальных поселениях никак не связывается с наличием или отсутствием муниципального образования.
Это означает, что местное самоуправление может иметь место вне муниципального образования, т.е. в городских и сельских поселениях, не обладающих статусом муниципального образования. Такое положение вещей соответствует названной статье Конституции РФ.
Из этого следует, что местное самоуправление может существовать без муниципального образования. В свою очередь, муниципальное образование без местного самоуправления согласно закону не может быть образовано.
Территории муниципального образования присущи свойства динамичного характера. При создании муниципального образования в любом случае решается вопрос о территории и ее границах, которые устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.
В главе 2 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) закреплены принципы установления, изменения границ муниципальных образований и их преобразования.
I. Границы муниципальных образований. Устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:
1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);
6.1) законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;
7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
9) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
10) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения, а также в отдельных труднодоступных местностях;
11) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
12) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
13) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
14) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
15) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
II. Наделение городского поселения статусом городского округа. Осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 5 Федерального закона N 131-ФЗ вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
III. Территории с низкой плотностью сельского населения. К ним относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
IV. Изменение границ муниципального образования. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Федерального закона N 131-ФЗ, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.
Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Федерального закона N 131-ФЗ, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
V. Преобразование муниципальных образований. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
Объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 Федерального закона N 131-ФЗ.
Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом.
Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.
Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района.
Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом. Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом городского или сельского поселения.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом. Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего поселения, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ в ред. от 21.07.2014. Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 4, 5, 6 ст. 13 настоящего Федерального закона.
VI. Упразднение поселений. Согласно ст. 13.1 Федерального закона N 131-ФЗ упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
VII. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. В соответствии со ст. 13.2 Федерального закона N 131-ФЗ:
1. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании нового поселения не должен вступать в силу в период муниципальных выборов. Если вопрос об образовании нового поселения внесен на сход граждан, то он оформляется решением схода.
Территория России как единого государства состоит из федеральной территории, территорий субъектов РФ и территорий местного самоуправления. Все это элементы одной системы, которые должны представлять собой взаимосвязанный механизм.
Вся система должна иметь единую концепцию территориального устройства. Обеспечить это может только федеральная власть путем установления четкой концепции территориального устройства государства в целом.
Именно федеральная власть в состоянии выстроить все подсистемы в правильный логический ряд. Для этого необходим единый федеральный закон о территориальном устройстве в Российской Федерации. Это позволит структурировать территориальную организацию и избежать очередной раздробленности государства.
Глава VI. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать:
- понятие, содержание, структуру и основные принципы экономической основы местного самоуправления;
- содержание правового регулирования отношений муниципальной собственности;
- содержание и особенности реализации права муниципальной собственности;
- порядок управления объектами муниципальной собственности, правовые основы приватизации объектов муниципальной собственности;
уметь:
- анализировать основные институты экономической основы местного самоуправления, определять критерии их эффективного функционирования;
- формулировать предложения по совершенствованию механизма материального обеспечения местного самоуправления;
владеть:
Навыками правовой организации управления муниципальной собственностью, составления, исполнения и контроля местного бюджета; навыками применения норм муниципального, гражданского, бюджетного и налогового права в их коллизионном единстве для решения на уровне местного самоуправления финансово-хозяйственных вопросов.
§ 1. Понятие и содержание экономической основы
местного самоуправления
Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Как уже было нами отмечено, экономическая основа тесно связана с численностью населения и территориальной основой местного самоуправления. Наличие этих трех элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития местного самоуправления.
Вопрос о становлении и развитии экономической основы местного самоуправления в нашей стране имеет свою историю.
Очень важным является этап становления местного самоуправления, который можно отнести к концу 80-х - началу 90-х годов прошлого столетия. Он тесно связан с экономическими и политическими преобразованиями, проходившими в нашем государстве и обществе. Во всех этих преобразованиях была заложена идея децентрализации власти. И поскольку власть базируется на экономической основе, нужно было пересмотреть вопросы собственности и финансовых ресурсов, установить их оптимальное соотношение между центральными и местными органами власти.
В соответствии со ст. 23 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" муниципальная (коммунальная) собственность была присуща только районам, городам и входящим в них административно-территориальным образованиям. Область и край вообще не упоминались в качестве субъектов муниципальной собственности. Что касалось города и района, то законодатель относил к ним такие виды собственности, как имущество органов власти и местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.
Новый этап становления экономической основы местного самоуправления оказался менее успешным.
Ничего существенного в жизнь не внесли Законы РСФСР "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы", "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям", "О местном самоуправлении в РСФСР" <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 19. Ст. 197; N 26. Ст. 322; 1991. N 29. Ст. 1010.
Эти законодательные акты России оказались даже менее эффективными, чем Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Они фактически перечеркнули нормы об увеличении финансовой базы местных бюджетов первичного уровня, поставив их в худшее положение по сравнению с тем, что было предусмотрено Законом СССР.
Поиск путей формирования представления об экономической основе местного самоуправления на этом не был завершен.
Федеральный закон от 12 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> закрепил состав экономической основы без каких-либо существенных нововведений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506.
Это привело к тому, что местное самоуправление не набрало должной силы и до 2006 г. не действовало в части реализации компетенции, несмотря на то что в 2003 г. был принят еще один Закон и внесены в него дополнения в 2014 г. Законом N 136-ФЗ.
Понятие экономической основы местного самоуправления следует, на наш взгляд, определять через совокупность общественных отношений, складывающихся в местном самоуправлении.
Местное самоуправление как публичная власть имеет свои признаки, в том числе и экономической направленности. Мы уже приводили эти признаки в гл. I. По сути своей эти признаки представляют собой группы общественных отношений. Не являются исключением и признаки экономической направленности. Они составляют группу экономических отношений.
Местная публичная власть реализуется путем сочетания административных и экономических методов управления. Следовательно, ей присущи управленческие отношения административного и экономического характера. При этом экономические отношения играют определяющую роль.
