Если заполнить предложенную таблицу конкретными данными, полученными в ходе изучения положения дел, то можно будет четко представить сложившуюся ситуацию в районе, городе, поселке.
Виды показателей, конечно же, здесь обозначены не все. Их количество зависит от инфраструктуры муниципального образования.
На основе таблицы целесообразно составить аналитический доклад, содержащий сложившуюся ситуацию:
- положительный опыт;
- недостатки;
- выводы;
- конкретные предложения на следующий плановый период.
Такая форма предплановой работы на очередной период дает возможность четко формулировать цели и задачи в новом плане, отследить тенденции развития по направлениям. Здесь в комплексе следует оценивать производственную сферу и сферу обслуживания, прибыльные и убыточные направления, динамику занятости и безработицы, уровень заработной платы и другие показатели, оказывающие влияние на состояние жизни человека.
В составлении плана социально-экономического развития желательно участие тех специалистов, которые проводили предплановые исследования, так как они в большей степени владеют полученными результатами и к тому же имеют более глубокие научно-теоретические познания в области планирования. Они могут оказывать помощь муниципальным служащим в подготовке проекта плана социально-экономического развития, учитывая фактическое положение дел.
Структура плана социально-экономического развития района (города) может быть следующей. Вначале излагается характеристика муниципального образования:
- площадь занимаемой территории (га);
- численность жителей, в том числе трудоспособных и нетрудоспособных;
- число работающих жителей;
- число безработных;
- количество строений жилого фонда различных форм собственности;
- общая площадь жилого фонда (муниципальный, кооперативный, частный);
- общая площадь нежилых помещений;
- число медицинских учреждений (поликлиники для детей и взрослых, стоматологии, больницы);
- учреждения социального обслуживания (детский приют, социальный жилой дом);
- учреждения образования (школы, дошкольные учреждения, вузы, средние специальные учебные учреждения);
- кинотеатры;
- спортивные комплексы;
- предприятия торговли;
- предприятия общественного питания;
- промышленные предприятия (государственные, муниципальные, частные) и т.д.
Этот перечень не что иное, как социально-экономический паспорт муниципального образования, который характеризует его состояние и позволяет вести наблюдение за динамикой инфраструктуры, численностью населения, его приростом за счет рождаемости и миграции, занятостью различных возрастных категорий жителей, соотношением занятых граждан в муниципальном, государственном и частном секторах производства и сферой оказания услуг.
Данные можно изображать в виде таблиц следующего содержания:
Общеобразовательные школы
| Наименование | Количество | N |
| Средняя общеобразовательная школа, в том числе: | ||
| С лицейскими классами | ||
| С классами углубленного изучения отдельных предметов | ||
| Гимназия | ||
| Лицей | ||
| Кадетская школа |
Предприятия бытового обслуживания
| Наименование | Форма собственности | Количество | Объем оказываемых услуг в год |
| 1. Парикмахерская | - муниципальные | ||
| - частные | |||
| 2. По ремонту электрооборудования и бытовой техники | - муниципальные | ||
| - частные | |||
| 3. По ремонту одежды | - муниципальные | ||
| - частные | |||
| 4. По ремонту обуви | - муниципальные | ||
| - частные |
Предприятия торговли
| Наименование | Форма собственности | Количество | Объем оказываемых услуг в год |
| 1. Торговые комплексы | |||
| 2. Павильоны | |||
| 3. Киоски | |||
| 4. Рынки | |||
| 5. Автолавки |
Аналогичные таблицы можно составлять по учреждениям здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, социально-воспитательной и досуговой работы с жителями, промышленным предприятиям всех форм собственности.
В отдельном разделе следует выделить социальные категории жителей муниципального образования. К ним относятся:
- пенсионеры, в том числе работающие;
- инвалиды;
- участники ВОВ;
- ветераны ВОВ;
- одинокие пенсионеры;
- многодетные семьи;
- дети;
- дети, состоящие на учете комиссии по делам несовершеннолетних;
- неблагополучные родители и т.д.
Такой подход позволяет выявить тенденции в развитии территории, сосредоточить внимание на проблемных вопросах, провести необходимые мероприятия, обеспечивающие устранение имеющихся недостатков. По проблемным направлениям можно разрабатывать комплексные программы, в которых важно предусматривать конкретные действия, финансирование, ответственных исполнителей, форму контроля со стороны муниципальных органов власти.
Например, целесообразнее формировать задание в плане по строительству школ, детских садов, физкультурно-оздоровительных комплексов по такой схеме: название объекта, адрес его нахождения, дата ввода в действие, стоимость в рублях, ответственность за строительство. Такой подход обеспечивает рациональное использование средств и повышает ответственность конкретных лиц за решение задачи. В том случае, если в плане, например, предусмотрено строительство школ без указания их количества, без адреса, без пообъектной разбивки, а также без привязки к каждому объекту денежной суммы, можно полагать, что это размытая форма плана, при которой может произойти хищение денежных средств либо использование их не по назначению.
В настоящее время муниципальные бюджеты пока еще малозначительны, поэтому в финансировании строительства объектов могут принимать участие предприятия и организации различных форм собственности, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи при строительстве жилых домов, школ, детских садов, больниц, дорог, водоводов, водопроводов и других объектов можно определять доли финансовых вложений в каждый объект от муниципального образования, от области (края), республики, от Российской Федерации, от предприятий.
При этом можно использовать следующую таблицу.
Капитальные вложения по строительству городской больницы,
детского дома, школы
| Наименование объекта | Адрес строительства | Стоимость объекта (общая) | В том числе | Дата сдачи объекта в эксплуатацию | Ответственный за выполнение | |||
| Городской бюджет | Областной бюджет | Средства предприятий | Средства РФ | |||||
| Школа N 10 | ||||||||
| Детский сад N | ||||||||
| Жилой многоквартирный дом | ||||||||
| Городская больница N |
Ответственный руководитель назначается от администрации муниципального образования. Он должен организовать конкурс среди организаций, которые могут принять участие в строительстве, заключить договор строительного подряда с победителем конкурса и осуществлять контроль за ходом строительства с помощью контрольного органа и аппарата, имеющегося в его подчинении. Как правило, такие функции осуществляет либо глава администрации, либо его заместитель по вопросам строительства. В ходе строительства важно распределить финансовые ресурсы равномерно, например поквартально, чтобы строительство объектов проходило по плану. Для этого в договоре подряда, в проектно-сметной документации, графике строительства должны быть указаны сроки введения нулевого цикла и их финансирования, остальных частей здания и их финансирования.
Подрядчика следует ориентировать на поэтапное, равномерное выполнение работ. Это позволяет обеспечить своевременное возведение объекта и соответствующее качество. Если же переносить сроки строительства на последний год или квартал года, то, как правило, так называемый "аврал" может привести к отрицательному результату.
Здесь нужно придерживаться такого условия: выполнил работу качественно - получишь полное финансирование. При проведении конкурса нужно обозначать данное условие, чтобы подрядчики знали, на что им рассчитывать. Такой подход дисциплинирует подрядчика и ставит в выгодное положение заказчика, а также исключает неосновательное обогащение подрядчика. На практике при заключении договоров подряда на строительство следует изучить экономическое состояние подрядчика, наличие у него мощностей для выполнения работ, трудовых ресурсов. Нецелесообразно при этом осуществлять предварительную оплату невыполненных работ. Оплату нужно производить только по факту выполнения объемов работ, предусмотренных договором и планом-графиком, после сдачи-приемки объекта или части объекта и подписания акта сдачи-приемки строительных работ. Вызван такой подход тем, что многие так называемые строительные фирмы, не имеющие достаточно мощностей и денежных средств, заключают большое количество договоров с заказчиками, получают предоплату, но выполнить объем работ не в состоянии.
Некоторые из них выходят из положения за счет отступного, а другие просто исчезают вместе с полученными от заказчиков или инвесторов средствами. Такие случаи имели место в Москве, Московской области и других субъектах Российской Федерации. В большей части это касается жилищного строительства.
В том случае, если строительная фирма не имеет мощностей и средств для ведения строительства, ее нельзя при проведении конкурса воспринимать как надлежащего участника.
В законодательстве РФ целесообразно внести дополнение относительно юридических лиц, занимающихся вопросами капитального строительства, которое запрещало бы вести такую деятельность без наличия достаточных специальных мощностей и денежных средств на возведение объектов. Можно было бы провести проверки таких организаций и выявить их состоятельность. А тех, которые не имеют мощностей и денежных средств для выполнения строительно-монтажных работ, целесообразно лишить лицензий. Кроме того, не следует выдавать лицензии на строительно-монтажные работы тем вновь образуемым юридическим лицам, которые не соответствуют определенным критериям по наличию мощностей, трудовых ресурсов (специалистов), необходимого капитала.
Муниципальным органам, их должностным лицам важно изучить наличие таких критериев, а затем принимать решение о заключении договоров подряда на строительство. Вообще, было бы полезно обсуждать такие договоры на заседаниях представительного и исполнительно-распорядительного органов. Это поставит заслон коррупции, взяточничеству, откатам за заключаемые сделки с несостоятельными подрядчиками. К данной работе нужно подключать контрольно-счетные органы, независимых экспертов для проведения экспертизы проектов договоров подряда на строительство.
Проекты договоров можно и нужно обсуждать в постоянных комиссиях представительного органа по строительству, по плану, бюджету, налогам и при необходимости вносить на сессию представительного органа. Такой подход позволит на начальной стадии выполнения плана социально-экономического развития обеспечить рациональное расходование бюджетных средств, а также своевременное возведение нужных территории объектов.
Не следует также в строительстве допускать участие посредников, так как это ведет к удорожанию объектов за счет получения прибыли посредниками.
§ 3. Бюджетное планирование как элемент управления
муниципальным образованием
3.1. Управление бюджетом - это один из способов
управления муниципальным образованием
Управление местным бюджетом основывается на бюджетном плане и плане социально-экономического развития. Основной функцией планирования является формулирование целей и задач для их осуществления.
Бюджетное планирование неразрывно связано с планированием социально-экономического развития муниципального образования. Эти два плана должны быть взаимосвязаны. В этой связи они разрабатываются и принимаются одновременно.
Целями такого планирования являются:
1) обеспечение социально-экономического развития муниципального образования;
2) прогнозирование объемов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;
3) прогнозирование финансовых последствий выполнения планов и программ;
4) определение возможностей по осуществлению различных мер в рамках местного бюджета.
Бюджетное планирование может быть перспективным и годовым. Но его сроки действия необходимо увязывать со сроками, на которые определен план социально-экономического развития муниципального образования, так как бюджет должен обеспечивать выполнение плана социально-экономического развития. Совместное обсуждение и принятие этих двух планов позволяет судить о реальности выполнения намеченной цели, прозрачности в расходовании средств на развитие территории.
Наглядным примером является г. Ростов-на-Дону, где все расходы бюджета связываются с выполнением конкретных работ, оказанием услуг и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> См.: решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 26 февраля 2008 г. N 354 // Сборник нормативных актов Ростовской-на-Дону городской Думы. 2009. С. 136.
В литературе высказывается мнение о введении перспективного многолетнего планирования, годового и перспективного (интегрированного), годового <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ковалева Т.И. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации. М.: КноРус, 2009. С. 18.
Система бюджетного планирования - совокупность организации, методов и процедур проекта формирования бюджета.
Возможны три варианта бюджетного планирования:
- годовое планирование;
- годовое планирование и перспективное финансовое планирование (два этапа составления бюджета с едиными агрегированными показателями для очередного финансового года);
- перспективное (многолетнее) планирование, в котором годовое планирование полностью интегрировано (один формат, единые процедуры).
Бюджетное планирование можно разделить на два относительно самостоятельных блока:
- разработку перспективного (среднесрочного) финансового плана на среднесрочный период;
- разработку бюджета на очередной финансовый год.
Результатом годового бюджетного планирования является составление проекта бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, основой которого является перспективный финансовый план на среднесрочный (трехлетний) период, составление проекта которого, в свою очередь, является результатом среднесрочного финансового планирования.
При этом в соответствии со ст. 174 Бюджетного кодекса РФ среднесрочное финансовое планирование основано на результатах среднесрочного и долгосрочного социально-экономического планирования, а также основных приоритетах социально-экономического развития муниципального образования.
Процесс разработки годового бюджета обеспечивается за счет выполнения отдельных элементов перспективного финансового плана, относящихся к очередному бюджетному году. При этом годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана.
Перспективный финансовый план нормативно не утверждается и разрабатывается в целях формирования представления представительных органов местного самоуправления и предполагаемых направлений социально-экономического развития, выявления возможностей в перспективе реализации мер в области финансовой политики, отслеживания долгосрочных целевых программ и своевременного контроля мер в определенных ситуациях. План разрабатывается на три года и ежегодно корректируется со сдвигом на один год вперед с учетом социально-экономического развития.
План состоит из отдельных разделов, в этих разделах обосновываются пути решения задач, стоящих перед муниципальным образованием в области экономики в плановом периоде, определяются основные показатели по отраслям и сферам экономики. Отдельные показатели должны быть обоснованы, а в плане должны быть предусмотрены антиинфляционные меры и уделено особое внимание разделам по социальной сфере.
Перспективное бюджетное планирование позволяет решать следующие задачи:
- обеспечение среднесрочной сбалансированности доходов и расходов;
- определение приоритетов развития территории и их отражение в перспективном финансовом плане, и через него в бюджетах, с учетом ограничений по доходам;
- формирование обоснованных программ по реализации приоритетов развития территории;
- осуществление мониторинга и анализа степени достижения поставленных целей и качества прогнозов;
- повышение обоснованности стратегических решений;
- повышение эффективности использования бюджетных ресурсов.
Процесс годового бюджетного планирования конкретного муниципального образования заключается в детализации по направлениям, механизмам и срокам выполнения расходных обязательств, уточнении графика и особенностей учета поступления доходов, управлении текущей ликвидностью, краткосрочными заимствованиями, оценке и решении проблем, возникающих в результате образования временных кассовых разрывов, установлении четких требований к финансовым аспектам деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
Разработка годового бюджета обеспечивается за счет выполнения и детализации отдельных элементов перспективного финансового плана. Принятие бюджета только на очередной финансовый год не дает возможности выработать и осуществить необходимые шаги в направлении желаемых прогнозируемых изменений и при необходимости провести корректировку. Можно отметить следующие недостатки годового планирования:
- неувязанность текущего, среднесрочного и стратегического планирования;
- отсутствие преемственности в бюджетной политике;
- годовой бюджет не согласуется с долгосрочными целями муниципального образования с целевыми показателями дефицита и долга на многолетнюю перспективу;
- отсутствует программный подход в планировании;
- проблема планирования в реализации инвестиционных программ;
- препятствие в заключении долгосрочных контрактов.
Годовой бюджет должен рассматриваться только как более детализированная и неотъемлемая часть перспективного финансового плана. Вместе с тем ввиду возможностей появления объективных факторов, обусловливающих возникновение отличий годовых объемов финансовых ресурсов бюджета муниципального образования, а также принимая во внимание необходимость получения точного плана поступления доходов в течение года, некоторые отличия имеют право на существование <1>. Однако эти исключения справедливы только в отношении доходной части бюджета.
--------------------------------
<1> См.: Региональное финансовое планирование: обзор зарубежного и российского опыта. СПб.: ГП МЦСЭИ "Леонтьевский центр", 2003. С. 22.
Процедуры бюджетного планирования неразрывно связаны практически со всеми сферами деятельности финансовых органов. Так, для процесса бюджетного планирования информация основных структурных подразделений финансовых органов является необходимыми исходными данными (например, реестры расходных обязательств, оценка возможных объемов заимствований). И наоборот, результаты бюджетного планирования являются исходными данными для последующей работы по другим направлениям деятельности финансовых органов (например, для обеспечения сбалансированности финансового плана или проекта бюджета могут быть определены конкретные потребности в заимствованиях) <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://geoims.com/ - сайт Управления финансами - управление региональными и муниципальными финансами.
Значительная часть функций, связанных с бюджетным планированием, может быть непосредственно возложена на отраслевые структурные подразделения, непосредственно занимающиеся, например, управлением доходами и расходами. При этом обязательно выделяются структурные подразделения в составе финансового органа, который непосредственно занимается разработкой проекта бюджета и перспективного финансового плана в процессе бюджетного планирования.
3.2. Стадии бюджетного планирования
Ежегодный цикл бюджетного планирования начинается после утверждения представительным органом проекта бюджета, но не позднее начала года, предшествующего прогнозируемому, и заканчивается после принятия указанным органом бюджета на очередной финансовый год <1>.
--------------------------------
<1> URL: http://geoims.com/ - сайт Управления финансами - управление региональными и муниципальными финансами.
В календарном плане цикла финансового планирования можно выделить следующие этапы (стадии):
а) первая стадия. Процесс формирования на среднесрочный период сценарных условий и основных направлений бюджетной, налоговой, долговой и инвестиционной политики (с программой действий администрации), в котором должны участвовать финансовый орган и орган, отвечающий за развитие экономики (далее - экономический орган). Экономический орган разрабатывает сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития. На основе этих материалов и обобщения результатов исполнения перспективного финансового плана финансовый орган разрабатывает основные параметры финансового плана на очередной период планирования. Стадия заканчивается утверждением (согласованием) на уровне местной администрации основных направлений налоговой и долговой политики, сценарных условий, основных параметров прогноза и перспективного финансового плана;
б) вторая стадия. Финансовый орган вырабатывает перспективный финансовый план и контрольные цифры для проекта бюджета на следующий год;
в) третья стадия. Разработка проекта бюджета муниципального образования на основе утвержденного финансового плана (с участием главных распорядителей бюджетных средств - субъектов бюджетного планирования). Внесение поправок в перспективный финансовый план, учитывающих последние прогнозы развития территории и основные показатели проекта бюджета на очередной год;
г) четвертая стадия. Проект бюджета вместе с программой действий администрации и финансовым планом рассматривается исполнительным органом власти (перед передачей на рассмотрение представительному органу власти).
Составление проектов бюджетов финансовыми органами - важный этап, от которого зависят характер, качество и своевременность бюджетного планирования.
Он состоит из двух стадий: подготовительной (проводятся организационно-методические мероприятия, определяется ожидаемое исполнение бюджета за текущий год, разрабатываются нормы и нормативы и т.д.) и конкретно-адресный (планируются виды и суммы доходных поступлений, устанавливаются конкретные направления расходования бюджетных средств по отраслям, ведомствам и целевому назначению) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации. М.: КноРус, 2009.
Вся дальнейшая организация и методическая работа по составлению проекта бюджета также проводится финансовыми органами. Внутри финансовых органов всех уровней организационно-методическую работу бюджетного планирования ведут соответствующие финансовые подразделения, финансовые отделы управления исполнительных органов местного самоуправления. Они направляют, координируют и организуют многогранную деятельность по составлению проектов бюджетов;
д) пятая стадия. С учетом утвержденного бюджета, уточнения показателей прогноза социально-экономического развития и иных факторов осуществляется уточнение перспективного финансового плана.
В результате последовательного выполнения указанных стадий перспективный финансовый план встраивается в бюджетный процесс в качестве самостоятельного звена, выполняя в том числе роль утвержденных на уровне исполнительной власти (после завершения бюджетной реформы - на уровне представительной власти) ориентиров для разработки проектов бюджета.
Таким образом, бюджетное планирование - это элемент управления финансовыми ресурсами.
Под управлением финансовыми ресурсами следует понимать установленную законами и подзаконными актами, постоянную сознательную профессиональную деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, направленную на разработку, принятие, исполнение решений по формированию, обсуждению, утверждению, исполнению местного бюджета в интересах жителей муниципального образования <1>. В свою очередь плановое управление финансовыми ресурсами является составной частью управления муниципальным образованием.
--------------------------------
<1> См.: Управление муниципальным образованием. Организационно-правовой и финансово-экономический аспекты / Под ред. Н.В. Постового. М., 2011. С. 88, 89.
§ 4. Организационное планирование
Организационное планирование является одним из элементов управленческой деятельности, так как обеспечивает наряду с другими составляющими выполнение планов социально-экономического развития, местного бюджета, принимаемых программ и других направлений общественной жизни в пределах границ муниципального образования.
Именно поэтому представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы местного самоуправления должны формировать планы организационных мероприятий как управленческие решения. Любая деятельность по осуществлению функций и реализации компетенции требует целенаправленности, рациональности и продуктивности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постовой Н.В. Проблемы компетенции в системе местного самоуправления и пути их решения. М., 2009. С. 78.
В организационном плане важно определить цель, задачи для ее достижения, формы и методы их решения, сроки исполнения, ответственных за выполнение, виды контроля, информационное обеспечение, гласность, связь с населением и способы ее осуществления. Вот те основные, на наш взгляд, составляющие, которые характерны для таких планов.
Система и порядок формирования планов организационных мероприятий. В систему планов можно включить общий план организационных мероприятий, принимаемый представительным органом; план организационных мероприятий самого представительного органа; план организационных мероприятий исполнительно-распорядительного органа; план организационных мероприятий комитетов, комиссий представительного органа; план функциональных и отраслевых отделов исполнительно-распорядительного органа (департаментов, управлений, служб, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства и благоустройства).
В муниципальных образованиях план организационных мероприятий формируется на основе плана социально-экономического развития и бюджета. Глава муниципального образования издает постановление о подготовке такого плана. В постановлении излагается предписание всем должностным лицам о разработке и внесении предложений к общему плану организационных мероприятий по своим направлениям деятельности, а также сроки представления таких предложений.
В подготовке предложений к общему плану организационных мероприятий принимают участие постоянные комиссии представительного органа, аппарат представительного органа, администрация (заместители главы администрации), ее аппарат, отраслевые и функциональные отделы (департаменты, управления), комиссии, создаваемые при администрации (административная, наблюдательная, по жилищным вопросам, по делам несовершеннолетних), контрольный орган; избирательная комиссия района, города, городского округа.
Общий план классифицируется, подстраивается под разделы плана социально-экономического и культурного развития с безусловной привязкой к финансовому плану муниципального образования.
В общих планах целесообразно предусматривать следующие разделы:
