§ 1. Понятие территориальной основы местного самоуправления
и факторы, влияющие на ее формирование
Территориальная организация общества является результатом его развития. Вначале люди жили по признаку родства. Затем при переходе к скотоводству, земледелию территориальная организация стала более выраженной. С зарождением союза общин и городов территориальное деление стало исходным пунктом не только местного самоуправления, но и государства в целом.
Местное самоуправление обладает таким важным природным свойством, как общинность, которая проявляется в том, что местное самоуправление имеет отчетливо выраженную территориальность. Оно осуществляется только там, где реально проживают люди, т.е. в селах, деревнях, поселках и городах до определенной величины <1>.
--------------------------------
<1> Колюшин Е.И. Проблемы концепции местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во МГУ, 1995. С. 72.
Территориальное устройство местного самоуправления предполагает разделение населения по территориальному признаку в силу сложившихся историко-географических условий. Если, например, хозяйствующие субъекты объединяют людей профессиональным интересом, то местное самоуправление как публичная власть предполагает территориальную их организацию. Оно строится на ограниченной территории. Нормативные акты, принимаемые при реализации властных полномочий, действуют только в пределах этой территории. Жители и органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия только в пределах определенной территории.
Под территориальной основой местного самоуправления следует понимать совокупность отношений, возникающих по поводу его территориального устройства.
Можно обозначить следующие отношения, складывающиеся по поводу территориального устройства.
Во-первых, это отношения, складывающиеся между органами государственной власти и гражданами по поводу определения территорий, в пределах которых может функционировать местное самоуправление. Эти отношения имели место при принятии Конституции Российской Федерации на референдуме.
Президент Российской Федерации вынес проект Конституции Российской Федерации на референдум страны. В статье 131 проекта Конституции было предложено гражданам осуществлять местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях. В данном случае в качестве субъектов отношений по поводу территориального устройства местного самоуправления, с одной стороны, выступает орган государственной власти, с другой - граждане всей страны. Таким образом, была решена задача территориального устройства местного самоуправления в масштабе страны.
Во-вторых, это отношения, складывающиеся между жителями и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации могут быть проведены консультативные референдумы с вопросом о территориальном устройстве местного самоуправления. В данном случае органы государственной власти субъекта РФ вступают в отношения с жителями для изучения их мнения. Затем на основе результатов референдума может быть принят закон о территориальном устройстве местного самоуправления.
В-третьих, отношения по поводу территориального устройства местного самоуправления складываются при установлении и изменении границ муниципального образования. Инициатива о рассмотрении таких вопросов, в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.), может исходить от населения, органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Все эти субъекты являются участниками отношений, складывающихся в результате их действий по поводу установления и изменения границ муниципального образования.
В-четвертых, отношения, складывающиеся между жителями, органами местного самоуправления, органами государственной власти при установлении границ территорий муниципальных образований, при изменении границ муниципального образования (ст. 12 Закона "Об общих принципах..." 2003 г.), преобразовании муниципальных образований (ст. 13 данного Закона).
Все эти отношения регулируются нормами права, закрепленными в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.
В этой связи уместно вести речь об институте муниципального права, который представляет собой совокупность норм муниципального права, регулирующих отдельную группу общественных отношений в системе местного самоуправления по поводу его территориального устройства.
Территориальное устройство местного самоуправления ранее было обусловлено рядом критериев. Границы территории Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) связывал с наличием муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Из ст. 1 названного Закона вытекает, что муниципальное образование с его границами может быть создано только при наличии населения, муниципальной собственности, местного бюджета и органов местного самоуправления.
Получалось, что без этих атрибутов муниципальное образование не существует, а значит, не существует и территориальная организация местного самоуправления. Выходит, что судьба местного самоуправления зависит от наличия совокупности атрибутов: населения, собственности, местного бюджета и избираемых населением органов местного самоуправления.
Территориальная основа местного самоуправления как основа публичной муниципальной власти является одним из неотъемлемых его признаков, так как любая публичная власть предполагает территориальную организацию.
В силу этого в новом Законе введена глава под названием "Принципы территориальной организации местного самоуправления".
Территориальная основа местного самоуправления имеет внутреннее содержание, которое предусматривает создание муниципального образования, состав территории муниципального образования, порядок изменения границ муниципального образования. При этом существует несколько способов изменения границ территорий. К ним можно отнести объединение территорий нескольких муниципальных образований, выделение и присоединение территории.
Факторы, оказывающие влияние на формирование территориальной основы местного самоуправления, закреплены в ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.).
В новом Законе эти факторы "разбросаны" по всему тексту и не сконцентрированы.
А. Наличие населения на территории, где устанавливается местное самоуправление.
Местное самоуправление устанавливается только при наличии жителей в пределах той или иной территории. Обязательность наличия жителей вытекает из Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации...", конституций, уставов, законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, а также уставов муниципальных образований. Статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется "населением", "гражданами". Федеральный закон в ст. 3 устанавливает право жителей на местное самоуправление. Жители осуществляют местное самоуправление с применением различных форм непосредственной и представительной демократии. Сообщество жителей является первичным признаком возможного наличия местного самоуправления.
Статья 131 (ч. 1) Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление осуществляется в "поселениях" городского и сельского типа, т.е. в населенных пунктах.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) (ст. 2), определяя муниципальное образование, устанавливает, что это городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением либо внутригородская территория города федерального значения, т.е. муниципальное образование определяется через родовой термин "поселение", называя при этом виды этих поселений.
Очень важным является вопрос о численности населения. От этого зависит необходимость избрания представительного органа местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. не предусматривал критерий численности, при которой нецелесообразно формировать представительный орган. В то же время п. 6 ст. 15 и ст. 24 указанного Закона допускали возможность замены представительных органов собраниями и сходами граждан.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) такой критерий предусмотрен. В соответствии со ст. 2 названного Закона под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение... Согласно п. 8 ч. 1 ст. 11 данного Закона статусом сельского поселения с учетом плотности поселения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. В пункте 9 ч. 1 этой же статьи установлено, что на территории с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения, значит, населенный пункт с численностью населения более 100 человек уже может наделяться таким статусом. Закон установил верхнюю и нижнюю планки численности населения, при которых территория наделяется или не наделяется статусом муниципального образования. Таким образом, территория, на которой проживает от 100 до 1000 человек, может обрести статус муниципального образования.
Муниципальное образование должно иметь представительный орган. Такое правило установлено в ч. 3 ст. 35 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.; в ред. от 27.05.2014 N 136-ФЗ).
Закон 1995 г., как уже отмечалось, не предусматривал критерия численности населения для установления статуса муниципального образования. Результатом стало следующее.
В соответствии с данными Центральной избирательной комиссии РФ по состоянию на 13 сентября 1999 г. в 534 муниципальных образованиях 15 субъектов РФ выборные органы местного самоуправления отсутствуют. Их заменяют собрания и сходы. При этом число избирателей таких поселений колеблется от 27 до 6983 человек. В более чем 90% муниципальных образований, не имеющих представительных органов местного самоуправления, число избирателей составляет от 100 до 1200 человек <1>.
--------------------------------
<1> Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1999. С. 29.
Зарубежный опыт свидетельствует о том, что численность населения оказывает влияние на формирование представительных органов местного самоуправления. Их создание иногда ставится в зависимость от числа граждан, проживающих на соответствующей территории. Так, в Великобритании муниципальные советы приходов с населением от 200 до 300 человек формируются советом графства только по ходатайству приходских собраний избирателей: в приходах с меньшим числом жителей ходатайство об образовании совета удовлетворяется по усмотрению графства <1>. Как видим, численность населения оказывает влияние на формирование органов местного самоуправления. Эта норма действует в масштабе государства. Она нацелена на обеспечение реальности местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 49.
Б. В соответствии с нормами Закона "Об общих принципах..." (1995 г.) на данной территории должна присутствовать муниципальная собственность, которая может включать в себя движимое и недвижимое имущество. Это земля, здания, сооружения, дороги, муниципальный транспорт, различные коммуникации и т.д. Такое требование было обусловлено тем, что муниципальная власть может быть реализована только в том случае, если она обладает материальной основой.
Территориальная основа обусловлена наличием элементов экономической основы. Эти два понятия - "территория" и "экономика" взаимосвязаны и взаимообусловлены.
В Законе (2003 г.) такой признак муниципального образования в определении отсутствует.
Все вышеназванные факторы взаимосвязаны и взаимообусловлены. Увеличивается численность населения, соответственно, растет потребность в увеличении мест приложения труда, в жилищном строительстве. Это требует развития производственной и социальной инфраструктуры. Новые производственные объекты и жилищное строительство вызывают необходимость расширения границ муниципального образования. Кроме того, производственные и иные предприятия являются источниками пополнения местного бюджета, средства которого направляются на решение задач социально-экономического характера. Без всего этого территориальная муниципальная власть не в состоянии функционировать самостоятельно.
§ 2. Муниципальное образование: проблемы статуса
В Российской Федерации термин "муниципальное образование" был введен впервые Гражданским кодексом РФ. В статье 124 ГК РФ муниципальные образования определяются как субъекты гражданского права. При этом законодатель определил территории, на которых могут быть созданы муниципальные образования. К ним отнесены городские, сельские поселения и др.
Законодатель установил, что муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с физическими и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.
Это означает, что муниципальное образование обладает статусом юридического лица.
В научной литературе прошлых столетий были высказаны различные точки зрения относительно публично-правовых юридических лиц. Впервые за территориальными образованиями статус юридического лица был закреплен в Древнем Риме. Такими образованиями были городские общины, муниципии...
По мнению известного русского ученого И.А. Покровского, термин "юридическое лицо", со всеми признаками такового, вначале был использован в Риме, именно относительно муниципий, а затем был перенесен на различные частные корпорации <1>.
--------------------------------
<1> Покровский И.А. История римского права. 2-е изд. Пг., 1915. С. 321, 322.
Действующее законодательство буквально пока еще не определило признаки публичного юридического лица, каковым является муниципальное образование как территориальная организация.
В статье 125 ГК РФ указывается, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы местного самоуправления.
Однако законодатель этим и ограничился. Ни муниципальные образования, ни органы местного самоуправления не включены в гл. 4 части первой ГК РФ, которая названа "Юридические лица". Налицо явная неопределенность относительно муниципальных образований и их органов в Гражданском кодексе РФ. С одной стороны, они равные участники гражданских правоотношений, с другой - они не объявлены юридическими лицами, а только приравнены к ним.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также не называет муниципальное образование юридическим лицом и не дает, в прямом смысле слова, признаков публичного юридического лица. Хотя в целом такие признаки в названном Законе имеются.
Совпадают ли эти признаки с теми, которые закреплены в ст. 48 ГК РФ?
А. Юридическим лицом является организация. Является ли муниципальное образование организацией, обладает ли оно признаком организационного единства?
Конечно же, обладает. Как социальная общность, которая создает свои организационные структуры, принимает устав, равно как и граждане на общем собрании акционерного общества создают свои органы и утверждают устав.
Муниципальное образование - это социально-территориальная (поселенческая) общность, община <1>, состоящая из более мелких социальных общностей.
--------------------------------
<1> Барулин В.С. Социальная философия. М., 1999. С. 84.
Таким образом, муниципальное образование можно назвать общиной, которая управляется самой общностью, ее жителями, а также выборным органом, выборным должностным лицом и исполнительно-распорядительными органами, т.е. у нее имеется своя организационная структура.
Характеризуя территориальную общину, Б.О. Чичерин замечает, что она представляет собой корпорацию, составленную из корпораций различного характера по интересам, и является, как местный союз, юридическим лицом <1>.
--------------------------------
<1> Чичерин Б.О. Курс государственной науки. Общее государственное право. М., 1894. Ч. 1. С. 391.
Б. Юридическое лицо (организация) имеет в собственности обособленное имущество. Имеет ли такое имущество муниципальное образование? В соответствии с ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) одним из главных признаков муниципального образования является наличие муниципальной собственности и местного бюджета. Статья 215 ГК РФ закрепляет за муниципальным образованием имущество на праве собственности. Б.О. Чичерин утверждал, что территориальная община является юридическим лицом, владеющим имуществом <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 387.
Это означает, что муниципальное образование имеет обособленное имущество, которое является гарантией имущественной ответственности.
В. Юридическое лицо (организация) отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему имуществом. У муниципального образования есть свое имущество, следовательно, оно обязано в пределах этого имущества нести ответственность. Механизм ответственности приведен в гл. 10 данного Федерального закона. Ответственность эта реализуется через органы местного самоуправления.
ГК РФ (п. 2 ст. 125) допускает такой механизм ответственности. Органы местного самоуправления своими действиями приобретают и осуществляют права и обязанности от имени муниципального образования. Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений возлагает бремя ответственности за все происходящее на органы местного самоуправления. Оно не само несет ответственность, а предоставляет такую возможность органам местного самоуправления. Право и обязанность нести ответственность в данном случае имеют делегированный характер.
Можно ли считать, что эту ответственность несет муниципальное образование своим имуществом? Жители формируют органы местного самоуправления и наделяют их правом действовать от своего имени. В уставах муниципальных образований, которые принимаются жителями на местных референдумах, на органы местного самоуправления возлагается ответственность за все происходящее на территории муниципального образования. Фактически они несут ответственность имуществом муниципального образования с разрешения сообщества.
Эту ответственность можно назвать делегированной. Прямую ответственность сообщества граждан, ее механизм законодатель не устанавливает. По нашему мнению, это нереально и нецелесообразно. Следовательно, муниципальное образование как территориальная организация не несет непосредственно ответственность. Ответственность имеет опосредованный характер. Она перенесена на органы местного самоуправления. В то же время для юридического лица, понятие которого дается в частном праве, ответственность является неотъемлемым его признаком. Оно несет ответственность непосредственно своим имуществом. Механизм ответственности муниципального образования как территориальной организации, как субъекта публичного права не совпадает с механизмом ответственности юридического лица, являющегося субъектом частного права.
Муниципальное образование является субъектом и публичного, и частного права. Метод правового регулирования муниципального права сочетает в себе элементы диспозитивности и императивности.
В связи с этим возникает необходимость определения понятия юридического лица в системе публичного права, в том числе и муниципального, имеющего публично-частный характер. Он проявляется в том, что нормы, регулирующие отношения, складывающиеся при организации и осуществлении местного самоуправления, имеют как императивный, так и диспозитивный характер.
Г. Юридическое лицо (организация) может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права.
Обладает ли такими признаками юридического лица муниципальное образование как территориальная организация непосредственно? Пожалуй, да. Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) закрепляют такие важнейшие формы непосредственной демократии, как местный референдум и сходы граждан. Что касается муниципальной собственности, то права собственника может осуществлять непосредственно население. Это установлено ст. 131 Конституции РФ. Новый Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) передает триаду правомочий органам местного самоуправления. Об этом свидетельствует ст. 51 названного Закона. Это и право, и в то же время обязанность, которая закрепляется за населением.
В Гражданском кодексе РФ такой механизм не предусмотрен.
Данный признак юридического лица вполне характерен для муниципального образования в лице сообщества жителей, принимающих коллективные решения. Но для этого законодатель должен разработать нормы, определяющие механизм таких действий. Такой механизм может быть закреплен в законодательстве субъектов РФ и уставах муниципальных образований.
Он может быть следующим. Орган местного самоуправления выносит вопрос на местный референдум, например, о продаже какого-либо недвижимого имущества, имеющего значение для всего населения. Это может быть спортивное сооружение, которое обслуживает всех жителей без исключения, муниципальное предприятие, на котором работает основная часть людей.
Жителям, проживающим в пределах муниципального образования, судьба таких объектов небезразлична.
В случае если речь идет о продаже такого рода имущества, в бюллетене референдума должна быть одна четкая формулировка:
"Считаете ли Вы, что объект (стадион) необходимо продать (да, нет)?".
Голосующий подчеркивает в бюллетене "да" или "нет".
До дня голосования в средствах массовой информации или иными способами должно быть дано обоснование внесения данного вопроса на местный референдум. Такой подход дает возможность жителям изучить проблему, а затем уже принять решение.
На основании этого решения орган местного самоуправления может заключить договор купли-продажи и продать это имущество. Это сложный механизм, но он имеет право на существование.
Д. Юридическое лицо (организация) является истцом и ответчиком в суде. Территориальная организация, т.е. муниципальное образование, не может выступать в таком качестве непосредственно. Оно действует через органы местного самоуправления. Следовательно, данный признак не свойственен муниципальному образованию как территориальной организации.
Таким образом, не все признаки хозяйствующего субъекта совпадают с признаками территориальной организации, каковой является муниципальное образование. Следовательно, определение понятия юридического лица в муниципальном праве не должно совпадать с определением юридического лица, являющегося хозяйствующим субъектом.
Можно было бы дать следующее определение юридического лица относительно муниципального образования.
Юридическим лицом признается муниципальное образование (социально-территориальная, поселенческая общность), которое имеет муниципальную собственность, местный бюджет, органы местного самоуправления, может приобретать и осуществлять через органы местного самоуправления: имущественные права, отвечать по своим обязательствам своим имуществом, нести обязанности, выступать истцом и ответчиком в суде.
Очевидно, что большая часть действий осуществляется через органы местного самоуправления, т.е. через создаваемый аппарат.
Органы местного самоуправления ГК РФ не относит к юридическим лицам в прямом смысле. Они не входят в перечень видов юридических, так же как и муниципальное образование. В то же время они обладают многими признаками юридического лица.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ч. 9 ст. 35 установил, что представительный орган местного самоуправления является юридическим лицом.
Конституция РФ не наделяет органы местного самоуправления правом собственности. В соответствии с п. 1 ст. 215 ГК РФ муниципальная собственность принадлежит городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, но не органам местного самоуправления. У органов местного самоуправления нет собственности. Они осуществляют права собственника только от имени муниципального образования. Такие нормы закреплены в п. 2 ст. 215 ГК РФ и в ст. 51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В Конституции РФ отсутствуют нормы, которые прямо указывают на то, кому принадлежит муниципальная собственность. Собственник ее не назван.
Например, ст. 130 Конституции РФ содержит, на наш взгляд, неопределенность в части владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Непонятно, кто обладает такой триадой полномочий, кто выступает в роли собственника. Приведем положение ч. 1 этой статьи: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". Из этой статьи вытекает, что местное самоуправление:
1) обеспечивает населению самостоятельное решение вопросов местного значения;
2) обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Логическая последовательность слов свидетельствует, что триада полномочий (владение, пользование и распоряжение) относится к местному самоуправлению в целом, но не к населению.
В том случае, если бы авторы статьи решили связать термины "владение, пользование и распоряжение" с населением, формулировка должна была быть следующей: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает населению самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью". Термин "население" перемещается и занимает ключевую позицию, становится стержнем статьи. Из чего следует, что население не только решает вопросы местного значения, но и еще становится собственником.
Частью 1 ст. 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Следует обратить внимание на то, что они делают это самостоятельно, а не от чьего-либо имени, как это указано в п. 2 ст. 215 ГК РФ и п. 2 ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.).
Управлять "самостоятельно" собственностью и "от чьего-либо имени" - это совершенно разные подходы.
Самостоятельно могут управлять собственностью жители муниципального образования. Конституция РФ не указывает, например, что органы местного самоуправления просто управляют. Она делает акцент на термине "самостоятельно". Тем самым подчеркивается независимость органов местного самоуправления от кого-либо при управлении муниципальной собственностью. Но ведь органы местного самоуправления зависимы от жителей муниципального образования. Значит, органы местного самоуправления могут это делать по поручению сообщества.
Законодатель воспользовался этим и в новом Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) закрепил это право за органами местного самоуправления. Тем самым неопределенность устранена.
Признаки юридического лица, которыми обладают муниципальное образование и органы местного самоуправления, носят взаимообусловленный характер. Они разделены на две неразрывно связанные части. Одна часть принадлежит муниципальному образованию, другая - органам местного самоуправления. Муниципальное образование является собственником, но не может осуществлять право собственника относительно имущества, органы местного самоуправления не имеют собственности, но осуществляют право собственника от имени муниципального образования.
В сложившейся в законодательстве неопределенности относительно муниципального образования в части придания ему статуса юридического лица необходимо, на наш взгляд, выбрать одно из решений. Первое решение состоит в том, чтобы исключить из ГК РФ положение о том, что муниципальное образование является субъектом гражданского права и что оно участвует в отношениях, как и другие юридические лица. Второе решение состоит в том, чтобы разработать понятие юридического лица в муниципальном праве как публично-частном праве. Это касается самого муниципального образования, являющегося территориальной организацией.
