Навыками разрешения проблем и коллизий при решении вопросов территориальной организации местного самоуправления. 5 страница

 

Наиболее эффективно институт инвестиций используется в Краснодарском крае (города Сочи, Краснодар, Новороссийск, Туапсинский район), Тюменской, Кемеровской, Новосибирской, Омской областях. Так, в 2008 - 2013 гг. в экономику Краснодарского края привлечено инвестиций 3,7 трлн. рублей. Здесь среднегодовой темп роста инвестиций составляет 116%.

Экономический форум, состоявшийся в июне 2015 г. в Санкт-Петербурге, возможно, будет способствовать притоку иностранных инвестиций.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях в большей степени принимаются решения, регулирующие прямые вложения в производство товаров, оказание услуг, приобретение оборудования, разработку и осуществление предпринимательских проектов, касающихся развития производства, и т.д. Такие решения приняты в основном в ряде городских муниципальных образований Сибири и Северо-Западного региона <1>. При этом ссуды выдаются, как правило, из местного бюджета. Следует заметить, что это незначительные средства, но, тем не менее, они хоть в какой-то мере способствуют становлению производства.

--------------------------------

<1> Там же.

 

Муниципальный заказ. Важнейшим средством, обеспечивающим развитие производственной и иной деятельности, является муниципальный заказ. С помощью муниципального заказа органы местного самоуправления могут способствовать развитию добросовестной конкуренции по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию различных услуг.

В муниципальном заказе заинтересованы предприятия различных организационно-правовых форм, так как он гарантирует реализацию их возможностей, способствует росту производства, совершенствованию его технологий, накоплению оборотных средств.

Кроме того, муниципальный заказ нацелен на обеспечение занятости населения и укрепления позиций российского товаропроизводителя.

Изучение практической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальный заказ имеет применение в городах, районах и даже в крупных сельских муниципальных образованиях, где имеются бюджетные средства. Муниципальный заказ применяется в строительстве объектов социально-бытового обслуживания, дорожном строительстве, строительстве газовых систем населенных пунктов, ремонте школ, больниц и т.д.

Муниципальный заказ способствует развитию отношений органов местного самоуправления с предприятиями и организациями различных форм собственности, стимулирует расширение производства и сферы оказания услуг. Это позволит в итоге через определенное время расширить источниковую базу для местного бюджета, от увеличения доходной части которого зависит объем выделяемых средств в виде капиталовложений в развитие отечественного товаропроизводителя, а также инфраструктуры муниципального образования.

В соответствии со ст. 54 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) организацией муниципального заказа занимаются органы местного самоуправления. Их деятельность состоит в следующем.

1. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2. Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

3. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Муниципальный заказ увязывается с муниципальными нуждами, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

Детальное регулирование отношений муниципального заказа предусмотрено в специальном Федеральном законе от 21 июля 2005 г. 171 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (в ред. от 31.12.2005 N 207-ФЗ). Документ утратил силу с 1 января 2014 года в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ.

В названном Законе определены субъекты и объекты муниципальных правоотношений, механизм размещения и выполнения муниципального заказа, порядок проведения торгов, особенности национального режима в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, а также участия учреждений уголовно-исполнительной системы и организаций инвалидов в размещении заказов.

Особый порядок участия в муниципальном заказе предусмотрен в ст. 15 для субъектов малого предпринимательства.

В Законе широко освещены процедуры: проведение конкурса на право заключения муниципального контракта, аукционов, размещение заказов путем запроса котировок, размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и т.д.

 

Глава VII. ПЛАНИРОВАНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

 

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать:

- понятие и содержание стратегии развития муниципального образования;

- основы планирования в муниципальном образовании, его признаки и особенности;

уметь:

- определять цели и задачи планирования в муниципальном образовании;

- анализировать сложившуюся в муниципальном образовании ситуацию, основываясь на данных исследований, отчетов и аналитических записок;

владеть:

- навыками составления планов социально-экономического развития муниципального образования;

- навыками бюджетного планирования в муниципальном образовании;

- навыками организационного планирования.

 

Стратегия развития территориального образования является важнейшим элементом управления. Все действия органов местного самоуправления и должностных лиц должны быть подчинены стратегии развития. Стратегия формируется коллективно органами общей и специальной компетенции на определенный период. Стратегия социально-экономического развития муниципального образования - документ стратегического планирования, определяющий цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период.

Долгосрочный период, в соответствии с п. 20 ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - Закон N 172-ФЗ), определяется продолжительностью свыше шести лет.

Стратегическое планирование, в соответствии с п. 9 ст. 8 Закона N 172-ФЗ, должно иметь научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение.

Согласно ст. 6 Закона N 172-ФЗ органы местного самоуправления:

1) определяют долгосрочные цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ;

2) разрабатывают, рассматривают, утверждают (одобряют) и реализуют документы стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления. Это означает, что стратегические планы основываются на вопросах местного значения, закрепленных для каждого вида муниципального образования в Федеральном законе N 131-ФЗ (2003 г.);

3) осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;

4) иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами. В данной норме содержится ограничение для субъектов РФ. Они не могут устанавливать иные полномочия в области стратегического планирования для муниципальных образований.

В стратегии обозначаются основные разработчики. Это, как правило, отдел или управление экономического развития, инвестиций и ценовой политики, плановые отделы администрации муниципального образования, научные учреждения.

Стратегия определяет также исполнителей. В качестве исполнителей, например в городах, выступают органы местного самоуправления специальной компетенции: финансовый орган, отделы (управления) строительства и перспективного развития, здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта, городского хозяйства, защиты населения и т.д. в зависимости от инфраструктуры города.

Стратегия предусматривает основную цель. Цель должна соответствовать нормам Конституции РФ, Федерального закона N 131-ФЗ, законов субъекта РФ и устава муниципального образования. Эта цель является единой в масштабе всей страны, и называется она "обеспечение надлежащего уровня и условий жизни людей". Вся деятельность должна быть подчинена именно достижению указанной цели. Кроме того, в качестве цели нужно обозначать развитие институтов непосредственной демократии, местный референдум, правотворческую инициативу и др.

Далее важно определить задачи по достижению цели. Основными задачами могут быть: развитие реального сектора экономики, сокращение безработицы, укрепление финансовой основы, привлечение инвестиций, жилищное строительство, ремонт жилого фонда, строительство и ремонт школ, дошкольных учреждений, больниц, поликлиник, дорог, инженерной инфраструктуры, физкультурно-оздоровительных комплексов, обеспечение социальной защиты малообеспеченных слоев населения, повышение уровня социальных услуг для жителей муниципального образования, развитие торговли, повышение размера заработной платы во всех сферах общественной жизни, обеспечение бюджетных учреждений современным оборудованием, улучшение качества обучения в школах, колледжах, вузах, укрепление материальной основы учреждений культуры и повышение их роли в осуществлении воспитательной функции среди молодежи и т.д.

Стратегия развития должна стать основой для разработки плана социально-экономического развития, местного бюджета и организационного плана на очередной год или на три года.

В целях вовлечения жителей в управление в стратегию развития целесообразно включать такие формы его осуществления, как местный референдум, публичные слушания, собрания, конференции по планам, программам, бюджету и т.д.

Исходя из вышеизложенного, под стратегией развития муниципального образования можно понимать совокупность мероприятий материального, духовного, социально-культурного, организационного характера, имеющих долгосрочную перспективу, осуществляемых органами и должностными лицами с участием населения, направленных на улучшение жизни людей и развитие инфраструктуры территории.

Здесь есть и субъекты, и объект управления, и цели, и способы их достижения. Другими словами, можно сказать так: есть базис и есть надстройка. А управление как раз и состоит из группы базисных и надстроечных отношений, о чем упоминалось в первой главе настоящей работы.

Стратегия отличается от планов социально-экономического развития тем, что в ней формируется представление о развитии муниципального образования на более длительный период. Она выступает в роли системы, включающей планирование как элемент этой системы. Иногда на практике стратегия развития сливается с планом или программой, которые являются ее продолжением и конкретизируют основные составляющие стратегии.

В соответствии с п. 5 ст. 11 Закона N 172-ФЗ к документам стратегического планирования муниципального образования относятся:

1) стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

2) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

3) прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

4) бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

5) муниципальная программа.

В соответствии со ст. 13 Закона N 172-ФЗ проекты документов стратегического планирования выносятся на общественное обсуждение граждан, трудовых коллективов органом местного самоуправления. На уровне муниципального образования это полномочие может быть отнесено к исполнительно-распорядительному органу, который формирует проекты стратегических планов.

При этом замечания и предложения, поступившие в ходе общественного обсуждения, должны быть рассмотрены органом местного самоуправления, ответственным за разработку проекта.

По замечаниям и предложениям целесообразно составлять план критических замечаний и предложений с пояснением возможности или невозможности их выполнения.

Все же более правильный подход в осуществлении управления наблюдается в тех муниципальных образованиях, где долгосрочная стратегия развития реализуется в ежегодных планах и бюджетах. В этой связи долгосрочную стратегию нужно формировать и утверждать отдельно от обычных планов.

 

§ 1. Планирование, его виды и значение в управлении

муниципальным образованием

 

1.1. Понятие планирования, его признаки и виды

 

Планирование - это научно обоснованная, профессиональная, ответственная деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемая с учетом мнения жителей муниципального образования на основе действующего законодательства, теории и практики, направленная на формирование, обсуждение, принятие, исполнение планов, программ местного бюджета в целях решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных функций. Планирование - это основа управления, его неотъемлемый элемент.

Из этого следует, что планирование представляет собой подсистему управления, состоящую из взаимосвязанных, взаимообусловленных элементов материального, правового и организационного свойства, имеющих определенную цель - решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций <1> с учетом мнения жителей муниципального образования.

--------------------------------

<1> Государственные функции осуществляются в муниципальных районах и городских округах, если им переданы государственные полномочия.

 

В системе местного самоуправления сложились традиционно три основных вида планирования:

- планирование социально-экономического развития территории;

- финансовое (бюджетное) планирование;

- организационное планирование.

Все три вида планирования взаимосвязаны и взаимообусловлены. Планы социально-экономического развития выполнимы только при наличии бюджетных средств у муниципального образования, если есть финансовые ресурсы, значит есть возможность для решения задач местного значения, для обеспечения жизнедеятельности. Если же финансовых ресурсов нет или недостаточно, планы не выполняются или намеченные работы выполняются не в полном объеме.

Поэтому при формировании планов социально-экономического развития в обязательном порядке необходимо сопоставить их показатели с наличием финансовых ресурсов, т.е. бюджетными показателями.

Что касается организационного планирования органов местного самоуправления, то его предназначение состоит в обеспечении выполнения плана социально-экономического развития и бюджета муниципального образования. Умение организовать управленческую деятельность полностью обусловлено наличием качественного организационного плана, связывающего все звенья управления муниципальным образованием.

Все виды планирования должны осуществляться профессионалами своего дела, т.е. должностными лицами, имеющими соответствующее образование, опыт управления территорией, способности в области плановой работы, обладающими комплексным, системным методом моделирования территориального развития.

 

1.2. Планирование имеет определенные признаки

 

Некоторые из них универсальны, некоторые имеют особенности, обусловленные видом планирования.

К универсальным общим можно отнести следующие признаки:

1) все виды планирования являются элементами единой системы управления;

2) планирование осуществляется осознанно группами профессионалов;

3) это ответственная деятельность должностных лиц и органов местного самоуправления, имеющая постоянный, непрерывный характер;

4) деятельность осуществляется в границах муниципального образования на основе закона, устава муниципального образования;

5) деятельность нацелена на решение задач местного значения и осуществление отдельных государственных функций;

6) деятельность предполагает подведение итогов;

7) все виды планирования обусловлены учетом мнения населения;

8) планы утверждаются представительным органом местного самоуправления.

К особенным, для каждого вида плана, можно отнести следующие признаки:

1) каждый вид планирования имеет свое собственное определение понятия;

2) проекты всех трех видов планов формируются на основе разных нормативных актов, принятых государственными органами и органами местного самоуправления;

3) проекты планов формируются разными группами специалистов, обладающих необходимой компетентностью;

4) планы социально-экономического развития представляют собой материальную часть деятельности органов местного управления;

5) финансовые планы - это планы финансового обеспечения материальной части;

6) организационные планы - это планы, обеспечивающие организацию управленческой деятельности по своевременному выполнению планов социально-экономического развития и правильному освоению финансовых ресурсов, выделенных на эти цели.

 

1.3. Принципы планирования

 

Под принципами планирования следует понимать основополагающие начала, применяемые при формировании, утверждении и выполнении планов. К ним можно отнести следующие:

1) самостоятельность в формировании, принятии и выполнении планов;

2) сбалансированность и соответствие всех видов планов, их научно обоснованный характер;

3) обеспечение спроса и предложения на рынке по различным направлениям;

4) сбалансированность развития реального сектора экономики, сферы услуг, посредничества;

5) обеспечение сочетания в деятельности субъектов различных форм собственности на территории муниципального образования;

6) соответствие мощностей, денежных средств, трудовых ресурсов планируемым работам, услугам;

7) возможное объединение средств и мощностей субъектов различных форм собственности для строительства объектов жизнеобеспечивающего значения;

8) непрерывность и преемственность планирования;

9) конкретность и срочность намеченных работ, услуг, организационных мероприятий;

10) соответствие намеченных видов деятельности компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления;

11) взаимодействие с органами государственной власти, общественными организациями, органами местного самоуправления других муниципальных образований по различным смежным задачам;

12) учет мнения жителей муниципального образования для достижения сочетания их интересов с интересами государства и местного самоуправления;

13) ответственность должностных лиц за порученное дело;

14) взаимодействие представительных и исполнительно-распорядительных органов при формировании, обсуждении и выполнении планов и программ;

15) разграничение компетенции по субъектам управления.

Из вышеизложенного следует, что понятия, признаки и принципы управления во многом сходны с понятием, признаками и принципами планирования. Следовательно, планирование является фундаментом управления.

 

§ 2. Планирование социально-экономического развития

муниципального образования

 

Планы социально-экономического развития следует разрабатывать согласно стратегии развития по схеме, обусловленной инфраструктурой муниципального образования на данный момент и с учетом его перспективы.

Структура плана должна иметь научно обоснованный характер и соответствовать фактическому положению дел. Для этого важно организовывать аналитическую работу по следующим направлениям:

- изучить численность жителей;

- изучить ежегодную динамику численности населения;

- выявить социальную структуру жителей;

- выявить возраст жителей;

- установить численность трудоспособных граждан с разбивкой по профессиональной принадлежности;

- определить степень занятости граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и количество безработных;

- изучить и зафиксировать степень маятниковой миграции граждан;

- проанализировать уровень доходов граждан, работающих в бюджетной сфере и реальном секторе экономики;

- сопоставить потребности жителей с имеющимися возможностями в сфере здравоохранения, образования, дошкольного образования, физического воспитания, культуры, бытового, транспортного обслуживания граждан, состояния дорожных покрытий, мощностей теплоцентралей и теплосетей, водоводов и водопроводов, газообеспечения и электроснабжения и т.д.

В связи с тем, что на территории многих муниципальных образований имеются предприятия различных форм собственности, необходимо знать их экономическое и техническое состояние, наличие рабочих мест и их замещение, существующие проблемы в кадровом обеспечении, способность участия в формировании средств на развитие объектов социально-культурной сферы, строительство и ремонт дорог, теплосетей, водопроводов и т.д.

Важнейшей составляющей всей предварительной работы является анализ состояния финансовых ресурсов.

Здесь важно дать анализ исполнения бюджета за прошедший год, отметить положительные моменты формирования бюджета, его исполнения и достигнутый результат. Целесообразно придавать особое значение роли объединенных финансовых средств и их освоению на цели социально-культурного развития. Например, сколько школ и детских садов построено в городе (районе) за счет объединенных средств местного бюджета, областного бюджета и предприятий, расположенных на соответствующей территории.

Важно также зафиксировать аналитические данные в динамике трех лет об источнике доходов и перспективе на ближайшие три года.

Далее можно дать анализ оборота розничной торговли в денежном исчислении за три года, чтобы проследить тенденцию, а также прожиточный минимум в рублях.

Целесообразно отразить тенденцию инвестиционной деятельности за три прошедших года в денежном исчислении.

Если на территории имеются природные ресурсы, следует обозначить их состояние и результат от использования.

Для проведения аналитической работы желательно формировать планово-финансовые органы, которые должны умело организовывать работу. Возглавить этот орган может заместитель главы администрации, имеющий экономическое или финансовое образование. Это должен быть хороший знаток своей территории, обладающий теоретическими знаниями и практическими навыками. Численный состав, как правило, определяется главой администрации и утверждается вместе со штатным расписанием представительным органом местного самоуправления. Плановый орган - это организующее звено. При нем можно и нужно создавать на уровне районов, городов научные советы из числа специалистов на общественных началах. Совет может состоять из секций по видам аналитической работы. В городах, районах, внутригородских образованиях, поселках, где есть учебные, научные учреждения, к этой работе можно привлекать ученых-специалистов, преподавателей. Это позволит подготовить добротный аналитический материал, который можно использовать в практической деятельности и в деле развития науки, в приближении ее к реальной действительности. Нужно заметить, что сегодня во многом гуманитарная наука отстает от потребностей времени, отчасти по вине органов власти на местах, отчасти по своей безынициативности. Чтобы вести полезные разработки в области управления, нужно как следует изучить объективную реальность, состояние фактической жизни и соединить ее с научными исследованиями и предложениями. Наука не должна быть самоцелью - наука для науки. Ее эффективность состоит в том, чтобы результаты исследований, выводы и предложения нашли применение в практической жизни. Сегодня важно прививать молодым специалистам, ученым, сотрудникам научных учреждений способность использовать первичные материалы практики. Нужно сопоставлять прошлое с сегодняшним днем и создавать свои конструкции, что крайне редко можно встретить в научной литературе. Да и практикам нечего применять в своей работе. В научном совете можно сформировать секции по:

1) промышленным предприятиям;

2) торговле и общественному питанию;

3) бытовому обслуживанию;

4) жилищно-коммунальному хозяйству;

5) дорожному строительству и благоустройству территории;

6) образованию (дошкольное, школьное);

7) медицинским учреждениям;

8) финансовым ресурсам;

9) природным ресурсам;

10) народонаселению и трудовым ресурсам, занятости и безработице;

11) физической культуре;

12) учреждениям культуры и досуга;

13) делам молодежи и т.д.

Число секций зависит от инфраструктуры города, района. Состав секций не должен быть большим и равнозначным. Некоторые секции могут быть объединены, если объем исследований незначительный. Кураторство над секциями могут осуществлять сотрудники планового, финансового органов администрации или руководители и заместители отраслевых и функциональных органов специальной компетенции. Например, представители от школ, департаментов образования, здравоохранения, физической культуры городов и районов и т.д. То есть в секции включаются специалисты, знающие свое направление деятельности.

По итогам исследования секции составляют отчет в форме аналитической записки, таблицы, а возможно, и диаграммы.

Таблица может быть следующей:

 

Итоги развития муниципального района

 

Показатели
Численность населения района
Мужской пол в возрасте от 15 до 18 лет
Женский пол в возрасте от 15 до 18 лет
Мужской пол в возрасте от 18 до 25 лет
Женский пол в возрасте от 18 до 25 лет
Мужской пол в возрасте от 25 до 40 лет
Женский пол в возрасте от 25 до 40 лет
Мужской пол в возрасте от 40 до 60 лет
Женский пол в возрасте от 40 до 55 лет
Число пенсионеров работающих / неработающих
Число учащихся в школах
Число воспитанников детских дошкольных учреждений
Число детей дошкольного возраста, не обеспеченных детскими садами
Число трудоспособных граждан, имеющих работу
Число трудоспособных граждан, не имеющих работу
Количество свободных рабочих мест на предприятиях и в организациях
Среднемесячная начисленная заработная плата работающего по району по всем предприятиям
Объем промышленной продукции по всем предприятиям в действующих ценах
Объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования
Ввод в действие школ
Ввод в действие детских садов
Ввод в действие новых водопроводов/водоводов
Ввод в действие общей площади жилых домов (кв. м)
Оборот розничной торговли в действующих ценах (млн. руб.)
Прожиточный минимум для трудоспособного населения (руб.)
Построено новых дорожных покрытий общей протяженностью (км)
Зарегистрировано юридических лиц на территории района
Зарегистрировано индивидуальных предпринимателей на территории района
Количество юридических лиц, прекративших деятельность
Количество предпринимателей, прекративших деятельность