Что касается местной публичной власти, то складывающиеся управленческие отношения при ее реализации представляют собой совокупность разных отношений, содержащих элементы и базисных, и надстроечных отношений.
Из этого следует, что экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения. Такое определение понятия экономической основы местного самоуправления характерно для англосаксонской концепции. Объясняется это тем, что экономические отношения охватывают только сферы местного значения.
Вообще любая форма собственности представляет собой "общественное отношение, которому присущи материальный субстрат и волевое выражение" <1>, это отношение субъекта к вещи <2>. Таким образом, муниципальная собственность и местные финансы, являясь составными частями экономической основы, представляют собой совокупность общественных отношений. А это означает, что и экономическая основа, состоящая из этих частей, представляет собой совокупность общественных отношений.
--------------------------------
<1> Толстой Ю.К. Гражданское право. М., 1998. Т. 1. С. 337.
<2> Там же. С. 336.
В соответствии со ст. 49 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Кроме того, согласно ч. 1 ст. 50 в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления.
Состав экономической основы свидетельствует о том, что она состоит из нескольких групп общественных отношений: отношений муниципальной собственности; финансовых отношений; отношений, возникающих по поводу имущества, находящегося в государственной собственности и переданного в управление органам местного самоуправления. Все эти и другие отношения содержатся в ст. ст. 49 - 51 Федерального закона "Об общих принципах организации..." (2003 г.).
Следует обратить внимание на тот факт, что Закон в любом случае тесно увязывает отношения по поводу собственности и местных финансов. Это означает, что экономическая деятельность имеет неразрывную связь с финансовой деятельностью органов местного самоуправления. Связь эта имеет взаимообусловленный характер. Развитие муниципальной и других форм собственности, например в виде предприятий, создает условия для расширения источников доходов местного бюджета. Муниципальные предприятия могут быть проданы, переданы в управление, их площади сданы в аренду. Все доходы поступают в местный бюджет.
Увеличение доходной части бюджета позволяет увеличить расходы на приумножение муниципальной собственности в виде объектов, а также производимой продукции и т.д.
Муниципальная собственность оказывает влияние на состояние местного бюджета по-разному. С одной стороны, она может способствовать пополнению доходной части бюджета, с другой - она требует расходов на ее содержание. Объясняется это тем, что не все объекты муниципальной собственности дают доход. Например, объекты здравоохранения, образования, культуры, т.е. бюджетные учреждения, а также муниципальные предприятия пассажирского транспорта, жилищное хозяйство убыточны и требуют немалых затрат, чтобы функционировать. Естественно, эти объекты не являются источниками доходов.
Для того чтобы покрыть расходы на указанные и другие сферы деятельности, необходимо изыскивать финансовые ресурсы. Самый разумный выход, по нашему мнению, состоит в создании сбалансированной структуры объектов муниципальной и иной собственности на территории муниципального образования. Для обретения экономической самостоятельности необходимо создание прибыльных муниципальных предприятий и организаций. Конечно, нельзя исключать и другие организационно-правовые формы предприятий. Но все же каждый собственник должен иметь свою собственность. Только тогда можно рассчитывать на самостоятельность в своей деятельности и на успешное достижение целей. Муниципальная власть не является исключением, у нее есть для этого возможности. Задачу эту можно решить с помощью таких важнейших экономических инструментов: регулирования отношений муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной деятельности, создания объектов других форм собственности. Все это звенья одной цепи, связывающей процесс экономических преобразований на территории муниципального образования.
Регулирование отношений муниципальной собственности предполагает сочетание действий по ее формированию в виде объектов и получению от нее доходов в местный бюджет. По составу муниципальной и других форм собственности можно прогнозировать состояние местного бюджета. Хорошего, стабильного состояния местного бюджета можно достичь, по нашему мнению, только при наличии достаточного объема муниципальной и иных форм собственности, дающих доход.
Одним из способов, с помощью которого можно укреплять экономическую основу местного самоуправления, является приватизация муниципальной собственности. Приватизация должна быть не кампанией, как это произошло в России в 1990-х годах, когда почти все более или менее прибыльные предприятия были проданы по минимальным ценам, а мероприятием, нацеленным на укрепление местного бюджета. Под продажу следует определять, на наш взгляд, только объекты убыточной сферы. В частном секторе эти объекты, как правило, превращаются в объекты, дающие доход в местный бюджет. А это означает пополнение местной казны. За счет этих средств можно формировать бюджет развития, приумножать муниципальную собственность, расширять сферу производства и оказания услуг.
Инвестиции являются одной из форм привлечения финансовых средств на создание объектов производственного назначения и сферы услуг на территории муниципального образования. Особенно это важно в условиях, когда местные бюджеты практически не в состоянии выделить финансовые ресурсы на развитие производства и сферы услуг. При этом целесообразно, на наш взгляд, привлекать средства не только отечественных, но и иностранных инвесторов.
Важнейшим условием становления и укрепления экономической основы местного самоуправления является развитие предпринимательской, коммерческой деятельности.
Создание коммерческих организаций на территории муниципальных образований - вполне реальная задача. Органы местного самоуправления при желании могут развернуть этот процесс и даже регулировать его. Регулирование это может состоять, например, в том, чтобы создавать льготы тем видам предприятий, которые задействованы на производстве материальных благ. Им можно было бы подешевле сдать землю в аренду или производственные площади, если они есть, установить льготы по налоговым и неналоговым платежам. Нужно дать возможность желающим создать такие предприятия, укрепить их, а затем через определенное время получить от них в бюджет соответствующие средства.
Решать все эти задачи с использованием предлагаемых инструментов нужно в рамках законодательства.
Важно принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих: порядок создания муниципальной собственности, ее приватизацию, управление и распоряжение муниципальной собственностью; порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; инвестиционную деятельность.
На федеральном уровне давно пора решить вопрос о принятии закона о разграничении собственности на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.
В период проведения экономических реформ в России были приняты отдельные нормативные акты, но они представляют собой разобщенный массив документов, не обеспечивающий системный подход к решению задачи.
§ 2. Муниципальная собственность: понятие и содержание
Муниципальная собственность является одним из важнейших институтов с помощью которого формируются властные полномочия в системе местного самоуправления, а также осуществляются управления территорией.
Наличие собственности является главным признаком самостоятельности власти и управления <1>. Чем большим объемом собственности владеет муниципальное образование, тем больше у него возможностей для реализации установленной компетенции.
--------------------------------
<1> Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 9.
В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно употребления термина "собственность". В.А. Рахмилович считает, что "собственность" употребляется в двух смыслах:
а) в юридическом - как обозначение вещного права, т.е. права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя правомочия владеть, пользоваться и распоряжаться этой вещью (вещами);
б) в экономическом обозначение совокупности экономических (как принято говорить - производственных в широком смысле) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности <1> термин "муниципальная собственность" вполне может быть использован в политическом смысле <2>. Конституция РФ установила новую форму собственности - муниципальную - и в первом, и во втором, и в третьем смыслах. К сказанному можно добавить, что собственности характерны социальная направленность, а также политическая. Рассмотрим каждый смысл в отдельности.
--------------------------------
<1> Комментарий к Конституции РФ. М.: БЕК, 1996. С. 34.
<2> Постовой Н.В. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М., 2006. С. 47.
1. В юридическом смысле муниципальная собственность закреплена в ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) в ст. 51 употребляет термин "муниципальная собственность" в юридическом смысле, обозначая триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В Гражданском кодексе РФ термин "муниципальная собственность" употребляется в юридическом смысле. Это вытекает из самого названия и содержания раздела II ГК РФ "Право собственности и другие вещные права".
В нем обозначено содержание права собственности, т.е. владение, пользование и распоряжение (абсолютное вещное право), либо ограниченное вещное право - владение и пользование имуществом. Здесь же обозначены и субъекты права собственности.
Относительно муниципальной собственности среди субъектов муниципальной собственности названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст. 215), а также органы местного самоуправления (п. 2 ст. 215).
Следует заметить, что в юридическом смысле "муниципальная собственность" закреплена в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления" (2003 г.) за всеми видами муниципальных образований: сельскими и городскими поселениями; муниципальными районами; городскими округами и т.д. <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
2. В экономическом и юридическом смыслах муниципальная собственность упоминается в ст. 8 Конституции РФ, где установлены формы собственности: частная, государственная и муниципальная. В данной норме Конституции РФ формы собственности обозначены и как группы экономических отношений, и как принадлежность права на ту ли иную форму собственности у различных субъектов правоотношений. Иными словами, данная норма Конституции РФ устанавливает абсолютное вещное право на имущество. При этом муниципальная собственность, ее содержание предполагает владение, пользование и распоряжение имуществом. Все это важно с точки зрения осуществления управления муниципальной собственностью, так как управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки управляемой и управляющей системы <1>.
--------------------------------
<1> Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 34.
В.Г. Афанасьев считает, что управлению присущи как базисные, так и надстроечные отношения <1>, т.е. и экономические, и правовые. Муниципальная собственность как разновидность экономических отношений обозначена в ст. 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". В данной статье не указываются полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а лишь обозначена форма собственности в ее естественном фактическом значении, необходимом для определения понятия данного явления и представления об экономической основе местного самоуправления. Муниципальная собственность - это один из элементов экономической основы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность отношений субъектов в системе местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению имуществом в целях решения задач местного значения и осуществления части государственных функций. Иначе можно дать следующее определение муниципальной собственности как экономической категории.
--------------------------------
<1> Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57, 58.
Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Муниципальное право России" (под ред. Н.В. Постового) включен в информационный банк согласно публикации - Юриспруденция, 2015 (издание третье, дополненное и переработанное).
<1> Муниципальное право России / Под ред. Н.В. Постового. М., 2008. С. 147.
3. В политическом смысле муниципальная собственность определяется в Конституции РФ. Выражается это в том, что Конституция РФ впервые закрепляет три формы собственности: частную, государственную и муниципальную, тем самым обозначая политическую волю, направленную на формирование новых экономических отношений. Конечно же, нельзя утверждать, что Конституция РФ стала тем первым нормативным актом, в котором установлена новая форма собственности. Впервые в политическом смысле муниципальная собственность была введена Законом СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 г.) Собственность называлась коммунальной. По сути это одно и то же. Затем политическая воля по созданию данной формы собственности была распространена в ряде союзных республик, в том числе и в России. В 1990 г. в РСФСР был принят Закон "О собственности в РСФСР", в 1991 г. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", которые установили муниципальную форму собственности. Затем термин "муниципальная собственность" был применен в Постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <1>. Таким образом, политическая воля формировалась изначально в законах, а затем исходя из опыта была сформулирована в Основном Законе Российской Федерации - Конституции, обладающей высшей юридической силой.
--------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.
Политический смысл состоит в разграничении собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В данном случае собственность разделена на государственную и муниципальную и представляет собой не что иное, как меру власти субъектов правоотношений, с одной стороны, и политическую волю к демократизации системы власти и управления - с другой. Собственность всегда определяла силу власти, которая опирается на имущественную основу при осуществлении функций и реализации компетенции. Чем больше объем собственности, чем лучше ее состояние, тем проще осуществлять властные полномочия, закрепленные в нормативных актах.
4. В социальном смысле, по нашему мнению, муниципальную собственность можно рассматривать как имущество, используемое для повышения благосостояния жителей муниципального образования. Эту функцию выполняет и движимое, и недвижимое имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию. Сюда входят и вещные, и обязательственные отношения, а также частично личные неимущественные отношения и интеллектуальная собственность. Собственность в юридической литературе иногда рассматривается в качестве объекта правоотношения. При этом объектом правоотношения называются "те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы правомочной стороны" <1>. В муниципальных правоотношениях правомочной стороной в первую очередь выступают жители муниципального образования, так как в соответствии с Конституцией РФ именно они обладают триадой правомочий: владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.
--------------------------------
<1> Общая теория права: Учебник / Под ред. А.С. Питапкина. М., 1995. С. 249.
Безусловно, что благом собственность является тогда, когда она полезна "применительно к конкретным потребностям" <1>. Следовательно, при хорошем содержании муниципальная собственность выступает как благо для жителей, как имущество, приносящее пользу от его использования. В этом как раз и состоит ее социальный смысл.
--------------------------------
<1> Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991. С. 84.
Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из названных нами смыслов представляет собой единую систему элементов, логически последовательно расположенных, взаимосвязанных и взаимозависимых. Изначально собственность возникает как явление, не зависящее от субъективного права. Она была обусловлена фактической жизнью, а ее принадлежность регулировалась естественным, обычным правом, основанным на обычных, неоднократно повторяющихся действиях людей.
И только с появлением субъективного права, обусловленного наличием государства, формируется юридический смысл собственности, который назван "правом собственности", характеризующийся триадой правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом. Очевидно, что собственность как экономическая категория, как совокупность отношений, первична по отношению к юридической категории "право собственности". Они с этой точки зрения соотносятся так же, как "отношение" и "правоотношение".
Собственность в политическом смысле возникает при наличии государства и права. Государство формирует волю о необходимости введения различных форм собственности и затем утверждает их в законах, конституциях и других нормативных актах. Собственность подразделяется по формам для обеспечения ее принадлежности определенным субъектам в целях определения объема их власти. Государство всегда обладает большим объемом собственности, а следовательно, и большим объемом власти. В Российской Федерации наибольшим объемом собственности наделена федеральная власть, далее как субъекты имущественных отношений (каждый в отдельности) следуют субъекты РФ. Последнее место по обладанию собственностью отведено муниципальным образованиям. Объем властных полномочий распределяется соответственно уровню системы власти. Наибольшей силой власти обладает Федерация, затем ее субъекты и, наконец, муниципальная власть.
Каждая из форм собственности обслуживает интересы определенной части населения.
Федеральная собственность предназначена для удовлетворения интересов всего общества в целом.
Собственность субъектов РФ обеспечивает реализацию интересов людей, проживающих в границах субъектов РФ.
Муниципальная собственность служит удовлетворению интересов жителей муниципального образования.
Частная собственность удовлетворяет интересы физических и юридических лиц.
Если рассмотреть все формы собственности во всех смыслах, то они в той или иной мере соприкасаются с одной целью - удовлетворение интересов граждан Российской Федерации. А согласно Конституции РФ власть должна проявлять заботу о благосостоянии граждан своей страны.
Мы видим, что в итоге все формы собственности во всех случаях взаимосвязаны и взаимообусловлены, а также подчинены в какой-то степени достижению единой цели - удовлетворению интересов граждан Российской Федерации. Они объединены в единую систему, состоящую из элементов, обеспечивающих надлежащее функционирование этой системы.
Другими словами, собственность - это система, состоящая из ряда взаимообусловленных, взаимосвязанных отношений (элементов), обеспечивающая удовлетворение общественных интересов в целом и интересов каждого субъекта в отдельности.
Чтобы достичь этой цели, необходимо обеспечить правильное, эффективное управление собственностью каждому из ее владельцев. Тогда система в целом будет функционировать удачно.
Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.
Состав муниципальной собственности в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) разграничен по уровням территориальных образований.
I. В собственности поселений могут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;
4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
7) библиотеки;
8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;
10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;
12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
13) имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;
14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;
16) обособленные водные объекты на территории поселения;
17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;
18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.
II. В собственности муниципальных районов могут находиться:
1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;
2) автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;
3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;
4) имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;
5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;
8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;
11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;
12) межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;
13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;
15) обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района;
16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.
III. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в пунктах I и II.
IV. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в пунктах I и II, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.
Таким образом, муниципальная собственность впервые разграничена в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.), что является новым законодательным достижением. Законодатель предпринял попытку, нацеленную на достижение соответствия компетенции различных уровней местного самоуправления их материальным возможностям. Если нормы Закона будут реализованы на практике, то местное самоуправление окажется жизнеспособным. Помимо этого, чтобы что-то распределять, нужно развивать реальный сектор экономики, т.е. производство и торговую сферу. На сегодняшний день никаких мер в данном направлении не предпринято. Происходит законодательный процесс разделения того, что еще не создано фактически.
Иначе говоря, нет экономической основы, нет и местного самоуправления.
