Состояние местного самоуправления в этот период определяется отношением к нему центральной власти.
Вначале наметилась тенденция к его развитию, затем к свертыванию. Основой местного самоуправления в данный период по-прежнему оставались общины, занимавшиеся различными видами производства и промысла, а также торговыми делами. Община имела свое собственное постоянное наименование: земля.
Во время царствования Ивана IV система организации местного самоуправления имеет свои определенные особенности. Появляется центральный орган, координирующий или ведающий вопросами земщины: Земский двор или Земский приказ. Он осуществлял надзор за всеми земскими (местными) делами.
Территориальной основой местного общинного самоуправления были уезды, малые города, волости, станы, пятины, присуды, губы и погосты, пригороды, слободы. Общины объединялись на указанных территориях, как правило, по экономическим интересам. Например, в Новгороде деление на волости было не административное, а экономическое. Здесь волости означали то же, что в древности на Руси вотчины, составлявшие крупные владения частных собственников. Так, упоминаются волости княжеские, монастырские, частных владельцев. В Новгородских административных актах встречаются еще ряды, или рядки; так назывались поселения, имевшие городской характер, но не имевшие значения городов <1>.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1888. С. 255.
Производство по-прежнему являлось определяющим фактором функционирования местного общинного самоуправления. Об этом свидетельствуют развитие ремесла, строительного дела, производство ремонта зданий и сооружений, наличие различных видов промысла, сельскохозяйственного производства и торговли.
В первой половине XVI в. наблюдался подъем ремесленного производства и товарно-денежных отношений. Специализация производства, тесно связанного с наличием местного сырья, тогда носила еще исключительно естественно-географический характер. Союзы общин объединялись по экономическим интересам для решения наиболее объемных промышленных задач.
В сельской местности производственное самоуправление действовало на началах общего и общинного владения землей.
В общем владении состояли земли и угодья, которыми совладели складничества - товарищества с определенными долями каждого члена. Эти доли являлись собственностью вкладчиков и могли быть реализованы посредством разделения общего имущества или частного выдела по требованию владельцев.
Волость представляла собой крупную производственную общину, состоявшую из объединившихся по экономическим интересам более мелких общин. Сюда вошли рыболовецкие общины, общины по обработке земли, общины плотницкие, общины торговые и т.д.
В городах люди также объединялись по экономическим интересам. Так, "меньшие" посадские люди на Москве и под Москвой составляли "сотни" и "слободы" <1>, которые занимались ремеслом, торговлей, строительством, ремонтом мостовых и т.д.
--------------------------------
<1> Пушкарев С.Г. Обзор русской истории. М.: Наука, 1991. С. 215.
Производственное самоуправление является основой для становления крупной промышленности по отраслям, стимулом для развития внутренней и внешней торговли, источником формирования и совершенствования системы товарно-денежных отношений.
Развитие производственного общинного самоуправления в Новгороде и Пскове стало главным условием могущества этих двух республик, с которыми не могла сравниться ни одна другая область на Руси.
Однако нельзя сказать, что данный период характеризуется только развитием производства. Были промежутки времени, когда производство оказывалось в тяжелом состоянии. Это относится ко времени опричнины и последующему периоду, называемому в истории Смутой. С падением производства принижалась и роль самого местного самоуправления. Падение производства было обусловлено тем, что в стране начались частые переселения людей с одной территории на другую. Это касалось не только землевладельцев, но и крестьян, которые обустроили свое хозяйство. На новом месте нужно было начинать все сначала. Всякая же реорганизация, которая носит даже чисто механический, переселенческий характер, снижает темпы производства и нарушает процесс управляемости. Но это переселение осуществлялось осознанно. Рабочее население попадало вместе с дворцовою и черною землею, на которой оно сидело, в частную зависимость <1>. Развитие частного землевладения было одним из условий крестьянского прикрепления. Неизбежным последствием возникновения привилегированных земельных хозяйств на правительственных землях был переход крестьян от податного самоуправления и хозяйственной самостоятельности в землевладельческую опеку и в зависимость от господского хозяйства <2>. Шел механический процесс разрушения сельской производственной общины, повлекший уничтожение местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Платонов С.Ф. Очерки по истории смуты в Московском государстве XVI - XVII вв. М., 1995. С. 104.
<2> Платонов С.Ф. Указ. соч. С. 108.
Формы осуществления местного самоуправления были поставлены в зависимость от политики центральной власти.
В самом начале указанного периода в некоторых местностях, например, в Новгороде и Пскове, действовала вечевая форма самоуправления. Новгород и Псков придерживались своих древних традиций. Здесь по-прежнему господствовала вечевая непосредственная и представительная демократия, о которой было сказано раньше. Но эта форма действовала до присоединения Новгорода и Пскова к Московскому государству.
В других местностях действовали собрания и сходы общин. В большинстве своем "посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских" <1>, выступавших в качестве исполнительно-распорядительных органов, а также городовых приказчиков <2>.
--------------------------------
<1> Пушкарев С.Г. Указ. соч. С. 215.
<2> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1879. С. 512, 513.
О старостах часто упоминают судебники 1497 и 1550 гг. Судебник 1497 года установил, что на суде кормленщиков должны присутствовать старосты. Без старосты и без других людей наместники и волостели не имели права вести суд.
Из этого следует, что по линии исполнительной власти местное самоуправление имело структуру соподчиненной вертикали. Исполнительная власть на местах даже в этот период была выборной. В Новгороде и Пскове исполнительная власть была выборной и на местном, и на центральном, общереспубликанском уровнях.
Компетенция местного самоуправления складывалась в землях в зависимости от их отношения к Московскому государству. В Новгороде и Пскове до их присоединения к Москве в руках местного самоуправления были сосредоточены все вопросы местного значения: развитие производства, строительство, мощение улиц, ремонт мостовых, ремесло, сельскохозяйственное производство и т.д. Решением важнейших вопросов занималось вече. Исполнительная власть (старосты, сотские) организовывали выполнение решений, принимаемых на соответствующих местных вече, сходах, собраниях.
Период формирования Московского государства внес свои коррективы в соотношение представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Выборные старосты, целовальники, сотские, городовые приказчики имели уже более значительный объем полномочий, чем представительные органы.
Непосредственная форма осуществления местного самоуправления (вече) в этот период фактически была ликвидирована. Поэтому компетенция более четко прослеживается через выборные исполнительные органы.
В целом в компетенции органов местного самоуправления находились вопросы постройки и ремонта общественных зданий, содержание в чистоте улиц, организация ночных караулов, сбор городских податей. За всем этим осуществлялся пристальный надзор со стороны Земского двора, или Приказа.
Наиболее полно компетенция местного самоуправления выражена через полномочия и предметы ведения выборных должностных лиц: городовых приказчиков, старост, сотских, десятских, целовальников, дворских. Например, городовой приказчик избирался всеми жителями данной области и выступал охранителем прав народа. Он контролировал: 1) воеводских людей, чтобы они не притесняли жителей при нарядах и других казенных работах; 2) торговлю, чтобы она производилась на узаконенных местах; 3) порядок общинной раскладки в сборе податей и отправлении повинностей; 4) городских старост, сотских и десятских, чтобы они представляли всех пришлых и подозрительных людей, которые окажутся в той или другой городской общине, и др. <1>.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1879. С. 513.
По свидетельству Судебника, наместничьи люди не могли никого взять под стражу или заковать в цепи ни до суда, ни после суда, не заявив этого городовому приказчику и его товарищам. В противном случае виновные освобождали взятого из-под стражи и платили за бесчестье в зависимости от звания обиженного.
Кроме городовых приказчиков от земщины были еще выборные старосты нескольких разрядов. К первому разряду принадлежали земские старосты. Они были в тех городах, которые не имели городовых приказчиков, и выполняли те же функции, что и приказчики. Все земские дела осуществлял староста в земской избе. В начальный период царствования Ивана IV начала постепенно складываться официальная, более стройная структура земского самоуправления. Земские избы выступали в роли координационных центров самоуправления.
В городах были выборные старосты торговые, старосты таможенные, кабацкие старосты, которые наблюдали за продажей вина, если общество торговало им самостоятельно, и старосты при суде как знатоки местных обычаев и как защитники интересов местных обществ. Они должны были "в суде сидети и правды стеречи", т.е. наблюдать за правильностью судопроизводства наместников и волостей <1>.
--------------------------------
<1> Пушкарев С.Г. Указ. соч. С. 197, 198.
При Иване IV компетенция местного самоуправления должна была получить более существенное расширение. Для этого в 1555 г. "он издал указ или уложение, которым суд и управа в областях предоставлялась излюбленным головам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с тем только условием, чтобы утверждение этих выборных зависело от государя и чтобы все доходы, собираемые на содержание наместников и волостелей, присылались в государеву казну" <1>.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1879. С. 514.
В уставных грамотах 1555 г. правительство подробно объясняет необходимость замены кормлений земским самоуправлением. В документах отмечается малоэффективная роль наместников, волостелей и праветчиков, недоверие к ним со стороны народа и самого правительства, разорение ими деревень. Полномочия этих должностных лиц передавались выборным от народа старостам.
Такой поворот дела свидетельствует о том, что бюрократическая наместническая система, формируемая сверху, фактически разоряла центральную казну и в то же время наносила серьезный удар по производственным ячейкам, т.е. сельскохозяйственным общинам, являвшимся основой местного самоуправления, да и государства в целом.
Расширяя объем компетенции местного самоуправления, центральное правительство тем самым искало реальную опору государства в народной среде.
Соборное Уложение 1649 года стесняет компетенцию местного самоуправления, отменяя участие представителей общества в судебных делах.
В 1667 году компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками производственного самоуправления, была несколько расширена. Новоторговый Устав от 1667 года предоставил русским торговцам почти полное самоуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказной администрации. В Уставе указывается: "По всем городам в торговых делах суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не вступаться" <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 574.
Петр I в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества, через выборных старост и сотских.
Затем 30 января 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистерской Палаты, в котором передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. Это способствовало поднятию духа производственных, и особенно купеческих, формирований. В тот же день был издан Указ об учреждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками и для управления казенными с них сборами и земскими повинностями и об исключении их из ведомства воевод. В Указе была закреплена норма, усиливающая компетенцию местного самоуправления: "а в земских избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят". Из этого следует, что выбирало должностных лиц по своему желанию само общество.
Преследуя цель поднятия общественного фактора и ограничения приказной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором повелел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства.
Но подобное управление и отношение к местному самоуправлению продолжалось до 1705 года. Общество вновь оказалось на заднем плане. Выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей по городам в соответствии с регламентом Главного Магистрата. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации <1>.
--------------------------------
<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1879. С. 629.
Таким образом, Петр I, создав условия в начале реформ для участия общества в делах областной администрации, закончил удалением общества от дел местного управления и отдал последнее под опеку приказной администрации и военной силе. Компетенция местного самоуправления вновь ограничивается.
В 1720 г. Петр I сделал новую попытку организации городского самоуправления и установления его компетенции. В Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено ведать все городское сословие в России. В 1721 г. был издан регламент или устав главного магистрата, а в 1724 г. дана инструкция магистратам. Две "гильдии" "регулярных граждан" (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов магистрата, состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четырех ратманов; магистрат ведал городским управлением и хозяйством, а также казенными сборами и повинностями.
Нижний слой городского населения, "обретающийся в наймах, в черных работах и тем подобные", выбирал своих старост и десятских, которые имели право "доносить" магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении <1>.
--------------------------------
<1> Пушкарев С.Г. Указ. соч. С. 234.
Соотношение местного самоуправления с центральной властью в данный период носило разнообразный характер. Оно в основном определялось политикой центральной власти.
Психология самостоятельности, самодеятельности, инициативы людей, объединившихся в общины в домонгольский период, были уничтожены в народе. После монголо-татарского ига центральные власти также не особо стремились к усилению местного общинного самоуправления. В основном эти устремления заканчивались принятием очередных указов, уставных грамот и т.д. Но в жизни выглядело все иначе. Центральная власть на протяжении всего этого периода уделяла мало внимания восстановлению былой мощи земщины, общины как элементов народной власти, народного представительства.
Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого характера. Это объяснялось отсутствием четкой собственной модели построения общества и управления им. Возможно, поэтому самый большой отрезок данного периода историки называют временем "великой смуты". В борьбе за царский трон группировки царедворцев забывали о том, что необходимо создать взаимосвязанный механизм управления обществом и государством. Государственные деятели, по-видимому, слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет основано на участии в управлении не искусственно созданных групп местного населения, а жизненных организмов, члены которых связаны прочно общностью экономических, духовных и нравственных интересов <1>.
--------------------------------
<1> Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913. С. 251.
Если до нашествия монголо-татар местное самоуправление было тесно связано с центральной властью посредством вертикальной соподчиненности вече и народного представительства, каковым являлось вече старших городов, то после нашествия такая связь была утрачена.
После монголо-татарского ига самоуправление все больше и больше стало формироваться сверху. Государство предпринимало попытки навязать свою волю народу. Однако в полном объеме решить эту задачу так и не удалось.
