Система права и система законодательства

Право и законодательство — их системы не совпадают друг с другом, несмотря на то, что в РФ основным источником права является закон. Однако отграничивать их друг от друга в настоя­щее время стало сложнее. Это связано прежде всего с тем, что общеобязательного понятия «законодательство» не существует. Попытка определения этого понятия в законе была предпринята в 1996 г., когда был принят в первом чтении Федеральный закон о нормативных правовых актах РФ. Однако этот законопроект до сих пор не обрел юридической силы.

Кроме того, обязанность опубликования различных актов, включая решения Конституционного Суда, в «Собрании законо­дательства Российской Федерации» дает основание для вывода о расширении содержания понятия «законодательство» за счет включения в него подзаконных и даже ненормативных актов. Расширил состав законодательства и Конституционный Суд, ус­тановив, что указы Президента могут издаваться по ряду вопро­сов, требующих законодательного решения.

Наконец, расширительному толкованию понятия законода­тельство способствует деятельность самого федерального за­конодателя, который различными законами включает в состав конкретной отрасли законодательства акты самой разной юри­дической силы, включая акты органов местного самоуправле­ния. При этом имеются также отрасли законодательства, кото­рые законодателем признаны состоящими только из законов. Например, в соответствии со ст. 3 ГК гражданское законода­тельство состоит только из ГК и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов.

Однако неопределенность содержания понятия «законода­тельство», обусловленная неизбежными в процессе правотвор­чества разногласиями, одновременно указывает и на главное от­личие системы законодательства от системы права: система законодательства формируется по субъективным, подчас недо­статочно осмысленным усмотрениям законодателя, в то время как система права выстраивается по объективным жизненным законам, складывается исторически. Деление системы права на отрасли обусловлено самой сущностью общественных отноше­ний, существующих независимо от того, нормами какой отрасли законодательства они регулируются. Другой вопрос, что регули­рование общественных отношений нормами «ненадлежащей» отрасли негативно скажется на общественной практике.

О значительном субъективизме в построении современной си­стемы законодательства в РФ, сказывающемся на ней отрицатель­но, свидетельствует и Конституция. Так, ст. 71 (п. «о») и ст. 72 (п. «к» ч. 1) Конституции различные отрасли законодательства рассматривают как самостоятельные предметы ведения РФ и ее субъектов. Однако при таком подходе смешиваются предмет и метод правового регулирования. Законодательство призвано ре­гулировать общественные отношения в рамках определенного предмета ведения (обороны, финансов, природопользования, об­разования и др.), а не обозначать собой самостоятельный пред­мет. Например, в ст. 72 Конституции наряду с земельным, вод­ным, лесным законодательством, законодательством о недрах и об охране окружающей природной среды в качестве самостоя­тельных предметов выделены не только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и други­ми природными ресурсами (п. «в» ч. 1), но и природопользова­ние, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1). По сути, в них говорится об одних и тех же предметах пра­вового регулирования. Также следует оценить и отделение в Кон­ституции правового регулирования интеллектуальной собствен­ности от гражданского законодательства (п. «о» ст. 71), поскольку первое составляет один из многочисленных институтов послед­него.

Субъекты российского правотворчества в целом весьма воль­но обращаются с понятием «отрасль законодательства», подчас возводя в ранг отрасли небольшую совокупность норм, которые по своей сути являются даже не подотраслями законодательства, а правовым институтом или подинститутом. Об этом свидетель­ствуют, например, такие «отрасли», как законодательство о зало­ге и законодательство о доверительной собственности, являю­щиеся на самом деле, соответственно, институтом исполнения обязательств и подинститутом собственности в гражданском за­конодательстве.

У системы права и системы законодательства есть и общие черты. Обе они состоят из норм, институтов и отраслей. Однако институты и отрасли законодательства более изменчивы, посколь­ку это обусловлено текущими практическим задачами деятельно­сти государства. Особенно четко это видно на примере отраслей. Несмотря на очень активное законотворчество в последние годы, обусловившего возникновение десятков новых отраслей законо-

дательства, система права на отраслевом уровне изменилась на­много меньше. Самые заметные изменения — появление новой отрасли «муниципальное право» и вместо колхозного права сель­скохозяйственного права. В остальном новые нормы, институты и отрасли законодательства обогатили содержание системы права, сделали его менее пробельным, усложнили и детализировали пра­вовое регулирование общественных отношений, но не подменили существовавшие ранее отрасли права.

Таким образом, система законодательства развивается в соот­ветствии с системой права, хотя и оказывает на нее некоторое об­ратное влияние. И если первичный элемент системы права — норма права — формулируется по воле законодателя, то институ­ты и отрасли системы права складываются в значительной степе­ни автономно от его воли. Законодатель не может не рассматри­вать право как единое системное целое, состоящее из объективно обусловленных институтов и отраслей со своими предметами ре­гулирования, и поэтому должен добиваться создания непротиво­речивой системы законодательства независимо от того, к какой отрасли права относятся нормы законодательства. Недостаточный учет объективно существующих системных связей в праве ведет к снижению эффективности правового регулирования.

Конечно, отрасли права и законодательства различаются не только количественно, но и качественно. В системе законода­тельства выявляются две группы отраслей: полностью входящие в отрасль права и имеющие межотраслевой характер. Примером первой является уголовное законодательство, все нормы которо­го относятся к нормам отрасли уголовного права. Однако есть и большая группа отраслей законодательства, нормы которого относятся к нормам различных отраслей права. Например, зако­нодательство об образовании включает в себя нормы админист­ративного права (государственное управление в области обра­зования), гражданского права (коммерческая деятельность образовательных учреждений), права социального обеспечения (выплата стипендий студентам). Соответственно этому, посколь­ку в предмет данной отрасли входят различные общественные отношения, она использует и различные методы правового регу­лирования отношений в области образования.

Система законодательства отличается от системы права так­же своими источниками. Даже если толковать законодательство как совокупность всех нормативных актов, а не только законов, то и в этом случае источник у законодательства будет только

один — нормативно-правовой акт с присущими ему признаками и формами выражения права. Система права же имеет различ­ные источники: наряду с нормативно-правовыми актами, являю­щимися, конечно, основными, к источникам системы права в РФ относятся также некоторые договоры, декларации, обычаи.

Системность собственно законодательства в РФ предопреде­лена Конституцией и состоит в следующем.

ь Федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, чем прочие федеральные законы. Феде­ральные законы не могут противоречить федеральным конститу­ционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции). В случае противоре­чия между этими законами должен действовать федеральный конституционный закон.

ь Федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленным ст. 72 Конституции, обладают большей юридической силой, чем законы субъектов РФ, принятые по этим же предметам ведения. В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции в случае противоречия между федераль­ным законом и законом субъекта РФ должен действовать феде­ральный закон. Например, если одной из областей в составе РФ принят закон, регулирующий жилищные отношения (жилищное законодательство — один из предметов совместного ведения РФ ее субъектов), а позднее принят федеральный закон, устанавли­вающий иное регулирование таких отношений, то закон области подлежит приведению в соответствие с федеральным законом либо отмене.

В то же время и законы субъектов РФ могут обладать большей юридической силой, чем федеральные законы, если они регулиру­ют отношения, находящиеся вне пределов ведения РФ и ее со­вместного ведения с субъектами РФ (ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции). Проблема состоит в том, как истолковать содержание ст. 71 и 72 Конституции, устанавливающих такие предметы ведения.

Например, явное несоответствие обнаруживается между пун­ктом «а» ст. 71 Конституции, согласно которому ее «измене­ние» — предмет только федерального ведения, и ст. 136 Консти­туции, которая для вступления в силу поправок к Конституции требует их одобрения органами законодательной власти субъек­тов РФ. Защита прав национальных меньшинств отнесена Кон­ституцией к предметам ведения как отдельно РФ, так и к ее совместному ведению с субъектами РФ. Неясно содержание тер­минов «общие вопросы» и «общие принципы» (п. «е», «и», «н»

ч. 1 ст. 72 Конституции), в рамках которых могут приниматься законы как РФ, так и ее субъектов. Отнесение Конституцией ус­тановления «общих принципов налогообложения и сборов» (п. «и» ч. 1 ст. 72) к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, допускающее принятие по нему субъектами РФ сво­их законов, не согласуется с ч. 3 ст. 75 Конституции, согласно которой «общие принципы налогообложения и сборов в Россий­ской Федерации устанавливаются федеральным законом»: толь­ко федеральным законом! Для разрешения этих и других проти­воречий в системе права и законодательства требуется высокая юридическая квалификация.

Системные связи имеются и между законами, принятыми в рамках как ст. 71, так и ст. 72 Конституции (например, между гражданским законодательством, составляющим предмет ведения РФ и содержащим положения о земле как недвижимом имуще­стве, и земельным законодательством, составляющим предмет со­вместного ведения РФ и ее субъектов и содержащим положения о земле как природном ресурсе). Как было сказано выше, действу­ющие отрасли законодательства в РФ не замыкаются на перечне, установленном п. «о» ст. 71 и п. «к» ч. 1 статьи 72 Конституции. Имеются и другие отрасли законодательства, причем нередко бо­лее сложные, чем обозначенные в Конституции (бюджетное зако­нодательство, законодательство о связи и др.). В рамках отдель­ных отраслей законодательства есть подотрасли, например в гражданском законодательстве - законодательство о защите прав потребителей. Системные связи имеются также между конститу­ционным и другими отраслями законодательства, между матери­альными и процессуальными отраслями.

©Вопросы для самопроверки

1. Почему право представляет собой систему?

2. Каковы критерии обособления норм права в правовые инсти­туты?

3. Что представляет собой отрасль права?

4. Какие общественные отношения могут быть предметом правово­го регулирования?

5. Каковы достоинства и недостатки деления права на публичное и частное?

6. Какая отрасль права является главной и почему?

7. Чем отличается система права от системы законодательства?