повелительницы гигантской страны, размеры которой продолжали увеличиваться. В царствование Екатерины II разнообразные rech ■ политические факторы, связанные с расширением империи, начинают оказывать все более серьезное влияние на внутреннюю по-4 литику, устройство государства. Если при Петре I, когда Россия получила название Империи, для политики все еще были характерны типично средневековые представления о статусе многих завоеванных и добровольно присоединившихся к России территорий как о вотчинах, «царствах» русского царя, то в екатерининское время все изменилось. По мере расширения экспансии на Запад (разделы Польши) и Юг (завоевание Причерноморья и Крыма) эта политика становится имперской, т. е. отражает устойчивый комплекс специфических имперских идей властвования над другими народами. Речь идет не об имперской политике, «повернутой» во внешний мир, основанной на праве силы и схожей в этом смысле по многим своим проявлениям с политикой других империй, а о политике внутри многонациональной империи. Сутью ее в аннексированных, лежащих за пределами первоначального расселения великорусской народности землях, становятся три принципа: русификация, централизация и унификация, а также насильственное распространение православия.
Русификация проявлялась не только в естественных процессах усвоения многих ценностей европейской цивилизации через русскую культуру и русский язык или в расширении естественного для континентальной империи переселенческого движения рус-: ских на окраины империи, но и в сознательном стремлении власти подчеркнуть русские культурные и политические приоритеты. Во многом это объясняется особым патриотизмом самой императрицы. Нетрудно понять, откуда это пришло. Здесь и трезвый политический расчет — Екатерина II не забыла, что пренебрежение Петра III ко всему русскому стало одной из причин его падения. Здесь и искренняя любовь Екатерины II к стране, которая сделала ее великой императрицей, принесла ей бессмертную славу. Здесь и восхищение русским народом, за спиной которого, при всех ^сложностях, можно чувствовать себя, как за каменной стеной («Русский народ есть особенный в целом свете, Бог дал отличные от других свойства»). Нельзя сбрасывать со счета и психологические особенности патриотизма вчерашней иностранки, страстно хотевшей, чтобы русские признали ее своей.
Имперское сознание Екатерины II имело своим истоком непоколебимое убеждение в изначальном превосходстве русских над другими народами. В отношении нерусских частей империи Екатерина II осторожно, но последовательно проводила политику усиления русского элемента, при ней осуществлялась продуманная стратегия постепенного выравнивания статуса этих территорий, которые исторически отличались от России. Делалось это преимущественно путем административных изменений, на основе унификации и централизации.
С петровской эпохи, с проведения губернских реформ, утвердился универсальный унификационный принцип, согласно которому все области России, вне зависимости от национальных, со-
циальных, исторических особенностей и географического положения, получали единую систему местного управления, построенную на основах строгого централизма и бюрократизации. В послепетровские годы система местного управления, заимствованная из Швеции, утратила многие черты своего оригинала. Начала каме-рализма, разделение функций различных ветвей власти — все это было забыто: слишком громоздким, дорогим и неудобным казался весь созданный Петром I аппарат. В целом в системе местного управления при ближайших преемниках Петра Великого произошел серьезный откат от петровских принципов регулярного государственного устройства, началось возвращение к примитивной допетровской воеводской системе управления.
Такое наследие не удовлетворяло императрицу в силу нескольких причин. Характер власти воеводы, воплощавшего в одном лице судью, главного финансиста и администратора, принципиально не соответствовал просветительским концепциям Екатерины II в области права. Существующая система местного управления казалась императрице архаичной, порождавшей извечные пороки русской бюрократии, была слабо управляема из центра, поражала дикостью нравов. А. Б. Каменский писал, что реформирования всей системы местного управления требовала и «сама логика развития самодержавного государства, причем по мере расширения границ империи задача эта становилась все актуальнее. Эта логика диктовала создание строго централизованной и унифицированной системы местного управления, при которой каждая клеточка обширной территории и каждый ее обитатель находились бы под неусыпным и бдительным контролем правительственного чиновника».18 Естественно, нельзя не усмотреть в постановке Екатериной II подобной задачи возвращения, уже в новой обстановке, к петровским принципам «регулярности», стремления императрицы продолжить неоконченное петровское строительство регулярного полицейского государства со всеми его атрибутами.
Но только этим дело не ограничивалось. Каменский показал, что одновременно с чисто полицейскими задачами в ходе реформы местного управления Екатерина II намеревалась решить и социальные проблемы, точнее — проблемы социальной политики и «социального конструирования». Так три группы причин (правовые, полицейские и социальные) сделали реформу местной системы чрезвычайно важной в общей структуре екатерининских реформ.
«Учреждения для управления губерниями», изданные в 1775 г. и дополненные в 1780 г., были написаны в основном самой императрицей, которая при работе над текстом прибегала к помощи знатоков западноевропейской и прибалтийской местной администрации. По своему значению «Учреждения» стали крупнейшим после Наказа произведением Екатерины II как государственного деятеля. Если Наказ был во многом публицистическим сочинением, то «Учреждения» явились полноценным законодательным ак-
18 Каменский. А. Б. «Под сению Екатерины...». СПб., 1992. С. 296.
том, реализацией тех начал, которые Екатерина II выражала/в Наказе, стали воплощением тех принципов, на которых она мыслила перестроить всю систему государственной власти в Росси/и. В этом документе Екатерина II продемонстрировала все свое искусство соединения самодержавной формы правления с законностью.
Сердцевиной областной реформы стало такое реформирование
местного управления, которое усилило значение центра и самой ,
самодержицы в жизни страны. Аналогии действий Екатерины II в t
1775 г. с действиями Петра I в 1708—1711 гг. кажутся вполне!
обоснованными. Тогда Петр I ликвидировал большую часть при-!
казов, создал губернии, во главе которых поставил обладавших or- i
ромной властью «принципалов» — своих наиболее доверенных •
людей. Они, минуя среднее звено (приказы и канцелярии), были \
непосредственно связаны с царем. Эта реформа резко усилила воз-;
действие центральной власти на регионы, позволила установить;
чрезвычайные формы управления на местах, эффективнее выка- '
чивать деньги, припасы, рекрутов — все, что было нужно в уело- )
виях разгоревшейся Северной войны. *
По такому же пути пошла и Екатерина II: ликвидация боль- !
шинства коллегий привела к передаче многих их функций мест- j
ным властям. Было проведено разукрупнение губерний при одно-!
временной ликвидации провинций. Главной фигурой местной ад- |
министрации стал губернатор или наместник, который в наиболее j
важных частях страны получал титул генерал-губернатора, свя- j
занную с этим огромную власть и был прямо подчинен самой им- i
ператрице. \
Таким образом, губернская реформа 1775 г. усиливала систему
управления, построенную, как и в прежние века русского само- \
державия, преимущественно на «личном начале», на традицион-;
ном и проверенном временем принципе поручений разных сфер
управления доверенным людям. Они, облеченные большой и чрез- !
вычайной властью, в конечном счете замыкались в своих дейст^;
виях на самодержице. ',
Восстание Е. И. Пугачева, показавшее полную несостоятель- .t ность администрации на местах, послужило дополнительным сти- | мулом к проведению губернской реформы. Она означала продол- ' жение процесса бюрократизации, привела к росту численности чи- j новников. Количество губерний увеличилось с 25 до 41, а потом до 50. Они формировались из расчета 300—400 тыс. жителей в каждой, и их размеры применительно к России позволяли власти! вполне успешно контролировать положение на местах. Губернии j стали взамен прежних провинций главными территориальными j единицами империи. Степень единообразия их устройства была | так высока, что губернии не отражали национальную, историче- \ скую специфику территорий, в особенности тех, которые оказа-,] лись аннексированы Россией. Так, Литва стала Виленской, а ' Крым — Таврической губернией. Текущими делами только испол-: нительского характера в губернии занимались губернские правле-ния, подчиненные наместнику. Все финансовые дела центральных органов переходили теперь к губернским казенным палатам. Кроме того, в губерниях создавались приказы общественного призре-
ния, ведавшие образованием, медициной* социальным обеспечением. В уездах делами ведали городничий и капитан-исправник.
Новой стала созданная согласно «Учреждениям для управления губерний» разветвленная судебная система. Принципы независимости суда от администрации и отделения уголовного судопроизводства от гражданского составляли ее суть. Создание при этом так называемого Совестного суда знаменовало собой появление в России первого всесословного судебного органа, игравшего роль третейского суда и разбиравшего гражданские тяжбы. Кроме того, он имел функции надзора, занимался рассмотрением жалоб арестованных и заключенных.
Совестный суд нес на русскую почву презумпцию невиновности, идеи гуманности, человеколюбия, которые верховная власть гарантировала законом. В манифесте 1775 г. создание Совестного суда объяснялось необходимостью обеспечить любому из подданных равные права перед законом, утверждалось, что личная безопасность каждого подданного «весьма драгоценна есть человеколюбивому монаршему сердцу».19 В этих словах «Учреждения» можно усмотреть реальное воплощение идей просвещенной монархии Екатериной II. Впрочем, идеи независимости и всесословно-сти суда не были реализованы: наместник мог вмешиваться в судопроизводство на любом уровне, под его началом существовал сословный суд, рассматривавший и уголовные, и гражданские дела.
Созданная новая система местного управления продолжала традиции петровского «регулярства», строилась на регламентации и строгом контроле государства за жизнью по возможности каждого подданного. До губернской реформы Екатерины II петровские принципы — при сохранении их сути — были переосмыслены и модернизированы в духе более гуманного времени, что нашло отражение в проекте специальной Комиссии о благочинии 1768— 1771 гг.20 Материалы Комиссии о благочинии были использованы при разработке в 1782 г. «Устава благочиния, или полицейского», который стал важным актом в местном управлении. Городская управа благочиния во главе с городничим и подчиненными ему квартальными надзирателями занималась не только благоустройством, санитарией, но зорко стояла на страже нравственности, наблюдая за поведением людей, разгоняя всякие «сходбища» и «сборища». При этом чиновники были обязаны «всякую новизну, узаконению противную, пресекать в самом начале».
Наконец, губернская реформа оказалась важной мерой в социальной, точнее — дворянской, политике правительства Екатерины И: согласно «Учреждениям» 1775 г., дворянская сословная корпорация получила возможность влияния на местную администрацию через своих выборных представителей — уездного предводителя и капитанов-исправников. Это было давно ожидаемое политическое решение, подготовленное всей предшествующей ис-
19 ПС31. Т. 20. № 14392.
