Комитеты политических действий и финансирование кампаний

 

Эдвард Закерман

 

В электоральный сезон 1997—1998 гг. кандидаты в палату пред­ставителей и сенат Соединенных Штатов потратили в общей слож­ности 650 млн дол. Только около 100 млн из этой суммы было пре­доставлено, или занято самими кандидатами, или собрано в ходе кампании. Остальные деньги поступили как пожертвования поли­тических партий и пугающего числа — всего более 400 — зарегист­рированных на федеральном уровне комитетов политических дей­ствий (КПД), преследующих такие разные законодательные и иде­ологические цели, какие только можно себе вообразить.

Такая система достаточно нова: до недавнего времени деньги на политические кампании поступали исключительно от небольшого числа преуспевающих покровителей, чьи тайные вложения исполь­зовались политическими партиями так, чтобы в день выборов иметь

возможность потратиться на обеспечение явки избирателей. Сегод­ня круг спонсоров значительно расширился (даже чернорабочие, бармены и моряки торгового флота используют силу своих коллек­тивов, вкладывая в кампании суммы, сравнимые с вкладами круп­ных промышленников), и право заниматься фонд-райзингом рас­пространяется на каждый поддерживающий кандидата комитет.

Вероятно, средний избиратель сильно удивится, узнав, что сбор и передача денег кандидату на политический пост — защищенный Конституцией процесс. Когда в 1976 г., вынося решение по делу Бакли против Валео, Верховный суд Соединенных Штатов указал, что Первая поправка не согласуется с ограничением сумм, кото­рые индивид или группа могут потратить для оказания воздействия на ход выборов, он также отметил следующее: «Ограничение де­нежных сумм, которые человек или группа могут потратить на по­литическую коммуникацию во время избирательной кампании, не­избежно сокращает масштаб дискуссии, ибо уменьшает количество поднимаемых вопросов, делает более легковесным их обсуждение, сужает размеры затронутой дискуссией аудитории. Это происходит потому, что каждое средство передачи и получения информации в современном массовом обществе требует денег. Распространение самых простых рекламных листков или брошюр связано с затрата­ми на печатную технику, бумагу и транспорт. Для организации вы­ступлений и митингов обычно требуется арендовать зал и оповес­тить о событии. Растущая зависимость электората от телевидения, радио и других масс-медиа, поставляющих новости и иную инфор­мацию, сделала эти дорогостоящие средства коммуникации необ­ходимыми инструментами эффективного политического общения».

Для полноты суждения суд добавил к вышесказанному еще одну часто цитируемую фразу: «Полная свобода выражения политических взглядов, ограниченная всего лишь предельными цифрами затрат, сравнима с полной свободой езды на автомобиле как угодно далеко и как угодно часто, но при наличии всего лишь одного бака бензина».

Тем не менее, большинство американцев соглашаются с тем, что существующая система несправедлива и несбалансированна. На вопросы «Нужна ли нам реформа финансирования политических кампаний?» и «Не тратится ли на политику слишком много денег людьми, преследующими какие-то особые интересы?» американ­цы ответят громким «Да». Результаты такого исследования нужда­ются, однако, в осторожной интерпретации. «Особые интересы» оказываются чьими угодно, только не интересами тех отраслей промышленности, профсоюзов или какой-то организации, членом которой является респондент или на которую он жертвует деньги. К тому же опросы часто выявляют наличие того большинства, ко­торое поддерживает «общественные фонды», но противится «фондам налогоплательщиков» для финансирования предвыборных кам­паний. Часто те, кто поддерживает общественные фонды, меняют мнение, когда узнают, что это эвфемизм, за которым скрываются «фонды налогоплательщиков». Наиболее явное свидетельство недо­статка общественной поддержки выборов, для финансирования которых используются «фонды налогоплательщиков», — это умень­шающееся число налогоплательщиков, желающих отдать 3 дол. из своих налогов для финансирования выборов. Подобные данные от­ражают расслоение взглядов по данному вопросу. Понимание ре­альной, а не мистической природы финансирования политических кампаний и комитетов политических действий становится ключе­вым для любого рационального обсуждения достоинств и недостат­ков настоящей — или любой другой — системы политики и финан­сов в Соединенных Штатах Америки.

 

Реформа и контрреформа

 

Первая попытка конгресса наложить ограничения на финанси­рование выборов — принятый в 1907 г. Акт Тиллмана (Tillman Act), запрещающий корпорациям делать пожертвования или нести рас­ходы в пользу федеральных предвыборных кампаний. Акт был ут­вержден при небольшом сопротивлении оппонентов. Но его приня­тие посредством выкриков с мест после поверхностных дебатов в палате представителей и всеобщим одобрением сената изобличало его происхождение из недр Движения за прогрессивные реформы, о котором один историк писал примерно как о «схватке между грабителями и ограбленными».

Для принятия закона 1907 г. кроме политической атмосферы, которая всегда способствует сочинению огромного числа реформа­торских законов типа законов о детском труде, контроле за каче­ством мясной продукции, антитрестовских законах, имелось несколь­ко причин. Ключевой здесь была серия статей, озаглавленных «Из­мена в сенате» и разоблачающих перед массовым читателем коррупцию и вероломство. Она была опубликована в журнале «Космополитен» (Cosmopolitan), принадлежащем Уильяму Рэндольфу Херсту (William Randolph Hearst), и основывалась на исследованиях, про­веденных в 1906 г., а также в предшествующие годы законодателями Нью-Йорка, которые раскрыли факты выплат страховой кампанией денег в пользу политических партий штата. Акт Тиллмана 1907 г. со­храняет силу до сих пор как часть Акта о федеральных избиратель­ных кампаниях, наряду с другими, принятыми конгрессом закона­ми. Речь идет, в частности, об Акте о военных конфликтах 1943 г. (закон Смита—Коннэлли (Smith-Connally)) и Акте о взаимоотношениях между рабочими и предпринимателями (закон Тафта—Хартли (Taft-Hartley)), которые сначала на срок, а затем бессрочно распро­странили на профессиональные союзы запрет создавать корпорации.

Запрет на пожертвования от профсоюзов означал закрытие ис­точника финансовой поддержки Президента Франклина Д. Рузвель­та, шедшего в 1944 г. на беспрецедентный четвертый срок. Но Джон Л. Льюис (John L.Lewis), бывший тогда президентом и Конгресса промышленных организаций, и Объединения горнорабочих Аме­рики, обошел запрет на использование фондов союзов, основав Национальный комитет политических действий шахтеров-угольщи­ков для сбора добровольных пожертвований на кампанию Рузвель­та. Верховный суд США поддержал сбор добровольно вносимых средств в фонд политической кампании как защищенный Первой поправкой к Конституции.

В 1971 г., после многолетних обсуждений, конгресс принял Акт о федеральных избирательных кампаниях (АФИК), требующий от кандидатов и политических комитетов обнародования сведений о поступлениях и тратах, а также указания имен спонсоров, внесших более 200 дол. Закон вступил в силу 7 апреля 1972 г., спровоциро­вав кандидатов собрать в последнюю минуту как можно больше денег, не ставя об этом в известность общественность.

Реагируя на злоупотребления, которые были раскрыты во время уотергейтского скандала, конгресс внес изменения в закон от 1971 г., установив ограничения на пожертвования и траты. Вскоре после его принятия группа оппонентов во главе с сенатором Джей­мсом Бакли (James Buckley), республиканцем от штата Нью-Йорк, оспорила конституционность закона. Ответчиком по иску стал Фрэн­сис К. Валео (Francis X.Valeo), секретарь сената. В результате было принято решение, суть которого уже излагалась выше.

Однако суд провел различие между тратами кандидата и пожерт­вованиями его сторонников и постановил, что большие пожертво­вания подлежат разумному ограничению с целью уничтожения или предотвращения коррупции, конгресс устранил имевшиеся в законе несоответствия Конституции, убрав ограничения в расходах, и при­урочил вступление этого положения в силу к выборам 1976 г.

В результате решения по делу Бакли и быстрой реакции конг­ресса выборы последней четверти ушедшего века регулировались диспропорциональной системой финансирования кампаний, ко­торая первоначально задумывалась создателями как средство дос­тижения равновесия между пожертвованиями и тратами.

Финансовая статистика предвыборных кампаний, начиная с 1971 г., когда закон вступил в силу, показывает, что большин­ство выборов было выиграно кандидатами, которые потратили на предвыборную кампанию больше, чем их оппоненты. При этом очень многие кандидаты были побеждены соперниками, имевшими меньше средств, но сумевшими собрать достаточно денег для того, чтобы довести до сведения избирателей свои позиции, на­копленный опыт. Нельзя сказать, что большое количество денег гарантирует победу, но можно сказать, что отсутствие денег га­рантирует поражение.

Результаты выборов последних лет неопровержимо свидетель­ствуют о несправедливости существующего порядка вещей. Финан­сирование политических кампаний является системой, которая способствует успеху тех кандидатов, которые могут собрать неболь­шие взносы с максимального количества доноров. За редким ис­ключением эта система служит законодателям, уже имеющим ман­даты и способным обеспечить себе пожертвования от донорской сети общенационального масштаба. И наоборот, система направле­на против молодых кандидатов, которые обычно формируют свой избирательный фонд за счет сгруппированных в одном месте до­норских пулов. Этот институционализированный дисбаланс в фонд-райзинге между держателями мандатов и претендентами на них называется в ряду причин, по которым 95% и более избранных должностных лиц выигрывают при своем переизбрании. Это также является главной темой протеста защитников реформы финанси­рования избирательных кампаний, которые заявляют, что новое законодательство необходимо для «выравнивания игрового поля», предоставления соискателям мандатов возможности выигрывать избирательные кампании.

 

Современные правила

 

Сегодня, независимо от того, брошены ли эти деньги в шляпу, пущенную по кругу на профсоюзном митинге, или они получены от продажи тысячедолларовых билетов, дающих право на участие в организованном корпорацией приеме, — движения всех средств, собранных и потраченных на проведение федеральной избиратель­ной кампании, регламентируются строгими правилами. Эти неумо­лимо действующие правила, которые проводит в жизнь и за соблю­дением которых наблюдает Федеральная избирательная комиссия (ФИК), регулируют все мыслимые аспекты процесса сбора, пере­дачи и траты денег кандидатами, политическими партиями и ко­митетами политических действий. Закон и инструкции ФИК требу­ют, чтобы каждый доллар поступал исключительно от граждан США и сведения обо всех полученных и потраченных суммах были над­лежащим образом обнародованы.

По закону и инструкциям, действующим последние 25 лет, ник­то не может пожертвовать более 1 тыс. дол. в избирательный фонд кандидата на федеральных выборах, более 20 тыс. дол. в течение календарного года — отделению политической партии и более 5 тыс. дол. за один календарный год — в пользу комитета политических действий. Закон также ограничивает размер годового пожертвования от частного лица в избирательные фонды кандидатов, партий и фонды комитетов политических действий суммой в 25 тыс. дол.

Норма максимального пожертвования размером 5 тыс. дол. на одну избирательную кампанию применяется к «официальным» ко­митетам политических действий, т.е. к тем, которые существуют не менее шести месяцев, внесли пожертвования в избирательные фон­ды, как минимум, пяти кандидатов на федеральных выборах, сами получили взносы от не менее чем 50 спонсоров и не нарушали установленных ограничений.

Все это кажется очень простой регулирующей системой. Но по­скольку закон должен быть «сшит по узкой мерке», дабы не откло­няться от цели, что запрещено Первой поправкой, ФИК изобилу­ет исключениями, оговорками и сложностями (некоторые называ­ют их «лазейки»), которые дают возможность деньгам притекать более обильно, чем это предполагает добросовестное следование положениям закона.

Рассмотрим несколько примеров.

Пожертвования до начала выборов. Поскольку установленные за­коном ограничения касаются одних выборов (а нормы, установлен­ные ФИК, считают их отдельными событиями), суммы, которые отдельные лица и комитеты политических действий могут пожертво­вать кандидатам, удваиваются соответственно до 2 тыс. и 10 тыс. дол. для всех кандидатов, участвующих в первичных и всеобщих выбо­рах; суммы утраиваются для некоторых кандидатов, которые долж­ны соревноваться в выборах, имеющих решающее значение для исхода гонки (runoff elections). Когда выборы заканчиваются, канди­даты утрачивают право на получение пожертвований, за исключе­нием случаев, когда у них остаются долги. Поэтому кандидаты раз­рабатывают творческие бухгалтерские стратегии для поддержания уровня долгов начиная с первичных выборов, чтобы можно было воспользоваться более поздними пожертвованиями.

Пожертвования служащих и членов профсоюзов. Хотя закон о корпорациях от 1907 г. и закон о профсоюзах от 1943 г. запрещают им использование собственных средств для финансирования лю­бых федеральных выборов — касается ли это пожертвований или оплаты расходов, — определения пожертвований и трат, приве­денные в законе от 1974 г., дают, в частности, право делать любые пожертвования для «основания специально выделенного фонда, управления им и ходатайств о пожертвованиях для него» (специ­ально выделенный фонд (СВФ) в юридической терминологии со­ответствует тому, что в обычной жизни называется комитетом политических действий, или КПД). Другими словами, закон дает воз­можность корпорациям и профессиональным союзам использовать на политические нужды деньги, специально собранные со своих служащих или членов, но запрещает это делать с деньгами, при­надлежащими непосредственно корпорации или профсоюзу.

Расходы политических партий. В соответствии с решением Вер­ховного суда США по делу Бакли федеральное правительство не имеет права ограничивать суммы, которые отдельные граждане или организованные группы могут потратить для избрания или пораже­ния кандидата при условии, что не было консультаций или согла­сований с кандидатом, получающим пользу от таких «независимых денег». Не так давно, в случае с тратами Республиканской партии штата Колорадо, суд первой инстанции вынес постановление, что политические партии имеют право привлекать для оплаты расходов «независимые деньги» в соответствии с теми же правилами, кото­рые применяются к индивидам или группам, хотя очень трудно представить себе, как политическая партия может произвести та­кие траты без предварительного согласования или консультации со своим кандидатом.

«Мягкие деньги» (soft money) и поддержка темы кампании. В реше­нии по делу Беркли от 1976 г. категорически указано, что наложен­ные законом ограничения, запреты и требование обязательного пре­доставления сведений относятся только к публичной коммуника­ции, которая «открыто защищает» избрание конкретного кандидата на федеральную должность. Новая система финансирования полити­ческих кампаний благоприятствует проявлению «изнаночной сторо­ны» решения суда. В этом мире узаконенных противоположностей «мягкими деньгами» называют пожертвования, сделанные с целя­ми, формально отличными от целей финансирования кампаний (та­кое название дано этим пожертвованиям, чтобы отличить их от обыч­ных пожертвований, которые должны получаться и тратиться в со­ответствии со сложными правилами). Выражение «поддержка темы кампании» относится к такой публичной коммуникации, которая не призывает избирателя голосовать или не голосовать за конкретно­го кандидата. Таким образом, обе уловки прячутся от государствен­ного регулирования между строчек судебного постановления по делу Беркли.

 

Проблема реформирования

Бурный рост пожертвований «мягкими деньгами» и затрат на поддержку тем кампаний так встревожил поборников реформы фи­нансирования политических кампаний, что они отказались от своих прежних предложений и сконцентрировались исключительно на вновь возникших проблемах. Прежние варианты законопроектов включали такие меры, как запрет пожертвований от КПД и оплаты ими расхо­дов кандидатов на федеральных выборах, а также введение вознаг­раждений в виде бесплатной или дешевой телевизионной рекламы и почтовой рассылки кандидатам, добровольно соглашающимся огра­ничить свои затраты на проведение кампании, и поддерживались сенаторами Джоном Маккейном и Расселом Фейнгольдом (Russell Feingold), а также членами палаты представителей Кристофером Шейзом (Christopher Shays), республиканцем из Коннектикута, и Мартином Миханом (Martin Meehan), демократом из Массачусетса.

Пересмотренные предложения Маккейна — Фейнгольда и Шейза — Михана преследуют другую цель, а именно: в течение перио­да, начинающегося за 90 дней до федеральных выборов, запретить пожертвования «мягкими деньгами» и распространить правила фонд-райзинга, установленные Актом о федеральных избирательных кам­паниях, на траты, связанные с поддержкой темы кампании, если при этом упоминается имя кандидата на федеральную должность. Другими словами, основные законодательные предложения по ре­формированию финансирования политических кампаний претер­пели удивительные изменения — от запрета на участие КПД в фе­деральных выборах до утверждения того, что только КПД могут делать заявления, связанные с выборами (наравне с кандидатами и политическими партиями), во время проведения федеральных из­бирательных кампаний.

Подобные предложения заставляют предположить, что их авто­ры не совсем понимают сущность политэкономии. Ответом защит­ников реформы на появление новых способов финансовой поддерж­ки политиков стало стремление ввести новые запреты, призванные сократить количество денег, вращающихся внутри и вокруг феде­ральных избирательных кампаний. Однако подобные стремления иг­норируют тот факт, что ограничения и запрещения являются свиде­тельством того, что деньги в мире политики играют такую же роль, как вода в природе. Деньги, как и вода, совершают круговорот. Как вода может быть пущена по трубе без потери своего объема, так и деньги могут передаваться из одного кармана или банковского счета на другой без потери своей стоимости. Более того, не имеет значе­ния, какие правила разрабатываются для преграждения их потока. Самый тонкий финансовый ручеек, просачивающийся в политичес­кую систему через незаметную трещину, может впоследствии пре­вратиться в бурный, все сметающий на своем пути поток, особенно если отсутствует надежный вентиль, сдерживающий давление.

Предложения по ограничению «твердых денег» и объявлению вне закона «мягких денег», а также распространению имеющегося в законе понятия «выражение поддержки» на поддержку, оказываемую темам кампании, получают все большее содействие со сторо­ны групп, выступающих за «хорошее управление», таких как Об­щее дело {Common Cause), Лига женщин-избирательниц (League of Women Voters), а также со стороны редакторов таких влиятельных изданий, как New York Times и Washington Post.

Авторы всех этих предложений не учитывают, однако, что мно­гообразные траты, которые они стремятся ограничить или запре­тить, — всего лишь симптом давления, усиливающегося за незыб­лемой стеной регламентации. Стена — это ограничения на пожерт­вования, введенные ФИК и остающиеся неизменными с момента их вступления в силу 25 лет назад. Давление создается идущей на протяжении четверти века инфляцией, снизившей ценность по­жертвований приблизительно до четверти от их первоначальной стоимости, в то время как цены на политическом рынке в связи с инфляцией постоянно росли.

Практически это означает, что кандидаты, стремящиеся быть избранными в федеральные органы власти, должны в современ­ной экономической ситуации собрать 4 тыс. дол. на покупку тех же самых товаров и услуг, которые стоили 1 тыс. дол. в то время, когда закон был принят. Это также означает, что молодые кан­дидаты вынуждены собирать деньги с жертвователей, число ко­торых должно вчетверо превосходить прежнее, для достижения тех возможностей, которые имеются у действующих законодате­лей, способных собрать необходимые средства быстрее, чем их соперники. Этими обстоятельствами объясняется и отказ конгресса поднять установленный законом «потолок» пожертвований, что можно рассматривать как протекционистскую меру для конгрес­сменов.

Но, как показывает недавнее появление пожертвований «мяг­кими деньгами» и затрат на поддержку тем кампании, не суще­ствует границ изобретательности для американского народа, жела­ющего пользоваться Первой поправкой, защищающей свободу слова и ассоциаций. Государственное регулирование, предназначенное для ограничения или запрещения его активности, будет в конечном счете сметено решениями Верховного суда, который всегда после­довательно заявлял, что все формы политических ассоциаций, вы­ступлений и выражения политических взглядов заслуживают наи­высшей степени конституционной защиты.

 

Реальная реформа

 

Наилучшей концепцией реформы является та, которая обеспе­чит всем американцам возможность пользоваться гарантированны­ми Первой поправкой правами на политические выступления и

ассоциации с минимальным государственным вмешательством и изменять ограничения и регламентации, в результате которых одна категория кандидатов получает преимущества перед другой.

Одно из решений — вероятно, не лучшее для любой стороны — состоит в том, чтобы совершенно отказаться от ограничения пожертвований. Это гарантирует, что все заслуживающие доверия кандидаты смогут собрать достаточное количество денег для прове­дения соревновательных кампаний, ибо «мягкие деньги» и пожер­твования в поддержку темы кампании являются менее привлека­тельными способами обхода государственных ограничений на фи­нансирование кампаний.

Поскольку провалились попытки полной отмены ограничения пожертвований, следует установить особый лимит в размере не ме­нее 10 тыс. дол. для лиц, делающих пожертвования кандидатам, к выборам которых они имеют право быть причастными. Это должно позволить кандидатам-новичкам, получающим большую часть де­нег на проведение кампании от местных доноров, собрать такое количество денег, которое позволит им быть конкурентоспособны­ми. Это также подвигнет обладателей мандатов переадресовать уси­лия по фонд-райзингу донорам из своих избирательных округов и, возможно, меньше заботиться о сборе средств с помощью комите­тов политических действий.

Кроме того, должна быть восстановлена скидка в размере 100 дол. на налоге пожертвований в пользу политических кампаний. В отли­чие от предыдущей, аннулированной конгрессом, новая скидка должна применяться к пожертвованиям на кампании тех кандида­тов, которые участвуют во всеобщих выборах и за которых налого­плательщики имеют право подать голос. Подобная налоговая скид­ка может предотвратить преждевременный сбор денег на всеобщие выборы, ибо она будет распространяться на пожертвования только тем кандидатам, которые выиграли первичные выборы. Кроме того, в отличие от предыдущей налоговой скидки, которую можно было потребовать без каких-либо доказательств, новая скидка должна быть удостоверена квитанциями с датами, которые доноры обяза­ны прикладывать к своим налоговым декларациям для подтвержде­ния законности своих требований.

В течение последних 90 дней перед федеральными выборами все кандидаты, политические партии и комитеты политических дей­ствий должны в обязательном порядке предоставлять ежедневный электронный отчет о всех поступлениях и расходах в ФИК, которая обязана установить для этих целей соответствующее программное обеспечение. В течение 24 часов после получения информации ФИК Должна представить данные, включая общую сумму, на своем веб­сайте в Интернете. Электронная система представления данных ФИК

должна иметь тот же уровень классификации и анализа расходов, что и современная система учета пожертвований.

Наконец, кандидаты не должны иметь права переводить неист­раченные деньги из фонда последней кампании на фонды после­дующих кампаний. Когда закончились выборы в конгресс в 1998 г., оказалось, что 402 переизбранных конгрессмена перевели более 100 млн дол. для своих перевыборных кампаний 2000 г. Когда был созван 106-й конгресс, 167 его членов уже имели по 200 тыс. дол. и более для своих новых выборов, а еще 102 конгрессмена имели, по крайней мере, по 100 тыс. дол. Каждый избирательный цикл дол­жен начинаться с равного для всех кандидатов старта — с пустой казны!

С принятием таких мер приток денег в политику завершит свою историческую эволюцию становлением системы финансирования без секретов и уловок; и это единственная реформа, которую мы можем осуществить и поддержать.

 

Рекомендуемая литература

Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 // http://supct.law.cornell.edu/ supct/cases/

name.htm.

Thayer G. Who Shakes the Money Tree? N.Y.: Simon and Schuster, 1973. The Muckrakers / Weinberg A., Weinberg L. (eds.). N.Y.: Simon and Schuster,

1961.