Легализация неправомерных доходов являются одной из главных финансовых основ коррупции, организованной преступности и терроризма в современном мире. Понятие легализации, или «отмывания», преступных доходов подразумевает, что добытые незаконным путем денежные средства внедряются в открытый экономический оборот, прежде всего путем проведения их через счета кредитно-банковских учреждений. С помощью очищенных таким образом средств приобретается движимое и недвижимое имущество, скупаются валюта и ценные бумаги, заключаются различного рода сделки и т.д. [2, с.17]. В результате происходит интеграция преступно нажитых состояний в общественную систему.
Цель этого процесса сводится к маскировке самого факта существования, незаконного происхождения или использования нелегальных доходов. В конечном итоге прибыль, полученная подобным способом, возвращается к своему адресату в ином, трансформированном виде, который призван скрыть как ее подлинные источники, так и лиц ими пользующихся.
Безусловно, легализация занимает чрезвычайно важное место в криминальном экономическом цикле, связывая воедино генерирование преступного дохода с его потреблением, инвестированием и инфильтрацией в легальный бизнес, благотворительность, образование, спорт и другие сферы общественной жизни. При этом легализация преступных капиталов не только искажает нормальное социально-экономическое развитие общества, но и подрывает его политическую стабильность. Последнее связано с тем, что потребность в осуществлении и постоянном возобновлении теневых денежных отношений зачастую инициирует сращивание преступных группировок с официальными структурами – в ущерб интересам большинства рядового населения.
Как показывает исторический опыт, долгое время правительства большинства стран осуществляли борьбу с легализацией преступных доходов в основном силами традиционных правоохранительных органов. Однако, как правило, их территориальные подразделения получали информацию о финансовых нарушениях посредством определенной выборки, проводимой в ходе оперативно-розыскной деятельности. Данный метод не позволял отследить все подозрительные финансовые операции и сделки.
Серьезной проблемой обеспечения законности в области финансов является создание такого контрольного механизма, который мог бы совмещать стремление государства к прозрачности финансовых потоков с вполне оправданным желанием сохранить коммерческую и банковскую тайну, которая является гарантией его стабильности в условиях острой рыночной конкуренции.
В результате многие страны с рыночной экономикой начали развивать структуры, основной задачей которых стала закрытая аналитическая работа в области финансовой разведки, или мониторинг финансовых потоков, а главной целью – противодействие отмыванию «грязных» денег и ориентирование правоохранительных органов на пресечение преступной экономической деятельности конкретных лиц. При этом «финансовую разведку» следует трактовать как сетевую информационную систему, способную проводить широкий поиск, обработку и использование полученных данных в интересах общей безопасности страны. Она необходима для комплексного анализа все возрастающих денежных потоков, что особенно важно при выявлении средств, на которые финансируется терроризм и другие виды общественно опасной деятельности.
В сложившейся мировой практике структуры, уполномоченные осуществлять вышеуказанные функции, тесно связаны с финансовыми институтами государства. К старейшим подразделениям такого рода, например, относится секретная служба Министерства финансов США, которая контролирует активы государства, отслеживает финансовые потоки, выполняя заодно и несвойственную для финансовой разведки функцию охраны президента. Ее история насчитывает уже 142 года, а официальное наименование звучит как «Сеть по правоприменению в области финансовых преступлений» (FinCEN, Financial Crimes Enforcement Network). Аналогичные службы существуют при финансовых ведомствах Франции (La direction des douanes; Trakfin), Германии (Financial Intelligence Unit) и некоторых других стран.
В минувшее десятилетие схожая по задачам и организации служба была создана в рамках Минфина России (ФСФМ, Федеральная служба по финансовому мониторингу). В настоящее время она является активным членом так называемой «Группы Эгмонт», объединяющей усилия национальных специализированных органов по борьбе с отмыванием денег. Данная международная ассоциация получила свое название по месту учредительной встречи во Дворце Egmont-Arenberg в Брюсселе в 1995 году.
Обязательным условием эффективности и самой финансовой системы, и институтов обеспечивающих ее безопасность выступает адекватная их объективным потребностям нормативно-правовая база. Однако вплоть до конца 90-х годов минувшего века в российском законодательстве имелись лишь отдельные положения, содержавшие юридическую оценку деятельности по отмыванию преступных доходов, включая, безусловно, принципиально важную статью 174 УК РФ. При этом механизм противодействия легализации на практике не был четко регламентирован, а законодательство оставалось не до конца унифицированным.
Большое влияние на формирование законодательной базы, необходимой для развития системы противодействия легализации преступных доходов в России, оказало мировое сообщество и его специализированные организации.
Активизация международного сотрудничества в этой сфере связана, прежде всего, с работой Специальной финансовой комиссии по проблемам отмывания денег (Financial Action Task Force of Money Laundering, сокращенно - FATF). Она была создана в июле 1989 года на парижском совещании «большой семерки» с целью оценки эффективности мер, направленных на борьбу с легализацией преступных доходов [5, С.3]. В настоящее время данная организация объединяет более тридцати государств, а также многочисленных наблюдателей, включая представителей Организации Объединенных Наций, Международного Валютного фонда и Мирового банка.
Основные функции FATF связаны, во-первых, с анализом результатов оперативных мероприятий по предотвращению использования банковской системы и финансовых учреждений в преступных целях, во-вторых, с разработкой модельных законодательных актов и превентивных методик, и, в-третьих, с повышением уровня координации совместных усилий стран-участниц в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
Наиболее важным результатом деятельности FATF стала разработка особых международных стандартов, используемых для проверки степени готовности отдельных стран к борьбе с финансовыми преступлениями. Указанные стандарты объединены в две группы – это «Сорок рекомендаций» по проблеме отмывания денег (1990) и «Восемь Специальных рекомендаций» по борьбе с финансированием терроризма (2001). По сути, схожей цели служит и принятая в конце 1999 года Конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма.
Начиная с 2000 года FATF стала использовать организационно-политические рычаги воздействия на страны недостаточно активно участвующие в международной борьбе с легализацией преступных доходов. Основным инструментом такого воздействия стал ежегодно составляемый этой организацией «черный» список стран, не проводящих целенаправленных мер по предотвращению отмывания преступных капиталов [3, С.79].
Данный список является своеобразной рекомендацией мировому деловому сообществу проявлять особую осторожность в отношениях с физическими и юридическими лицами указанных в нем государств, и сопровождается применением финансовых санкций к последним. В результате многие из получивших «черную метку» стран начали активно реформировать национальные правовые системы в направлении усиления борьбы с отмыванием денег.
В связи с тем, что отечественное законодательство в сфере борьбы с легализацией преступных доходов также существенно отставало от предъявляемых международным правом требований, в 2000 году Российская Федерация была включена в соответствующий список FATF, а в отношении российских финансовых учреждений стали применяться различные дискриминационные меры. В конечном итоге, это обстоятельство подтолкнуло российское руководство к проведению мероприятий по совершенствованию организационно-правовых форм финансовой разведки, направленных на исключение возможности свободно распоряжаться преступно добытыми средствами.
Окончательно дело сдвинулось с «мертвой» точки после принятия 7 августа 2001 года Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (Закон № 115-ФЗ), который стал подтверждением выполнения наших международных обязательств. В соответствии с ним кредитные организации, осуществляющие перевод денежных средств, обязаны направлять сведения об операциях с «грязными» деньгами специально уполномоченному органу исполнительной власти. С 1 февраля 2002 года этот закон вступил в силу [1].
Во исполнение Закона № 115-ФЗ был сформирован «уполномоченный орган» - аналитический центр учета и исследования финансовых операций, который получил статус Комитета по финансовому мониторингу (КФМ). Впоследствии, в связи с административной реформой, Указом Президента РФ № 314 от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» он был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу, которая передавалась в ведение Министерства финансов РФ. В настоящее время исчерпывающий перечень функций ФСФМ содержится в постановлении Правительства РФ «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» № 186 от 7 апреля 2004 года.
Положительная реакция международного сообщества на предпринятые меры стала очевидна после визита в Россию 23-29 сентября 2002 года делегации FATF, по итогам которого была принята резолюция об исключении нашей страны из «черного» списка, реабилитации и снятии всех санкций. Свидетельством соответствия отечественной финансовой разведки основополагающим общепринятым стандартам стало решение FATF о принятии Российской Федерации в июне 2003 года в полноправные члены этой авторитетной международной организации.
В настоящее время система отечественных органов, связанных с противодействием легализации преступных доходов и финансированием терроризма, включает в себя традиционный правоохранительный блок и специализированный финансовый мониторинг, который, в свою очередь, делится на первичный (внутренний) и централизованный (государственный) контроль.
Существующая в РФ система слежения за движением легализованных доходов имеет сетевой характер и учитывает господствующую в мире доктрину финансовой разведки, согласно которой важнейшее место в разработке подозрительных сделок отводится банковской системе [4, С.2]. Поскольку отмывание преступных доходов осуществляется в основном с использованием организаций, занимающихся операциями с денежными средствами, финансовый мониторинг в первую очередь направлен на получение и анализ информации из данного сектора. По этой причине принцип приоритетного использования банковской структуры считается одним из базовых условий, необходимых для обеспечения интересов финансовой разведки.
Функции уполномоченного органа по борьбе с отмыванием денежных средств выполняет Федеральная служба по финансовому мониторингу, сотрудники которой обобщают и анализируют полученную в результате первичного контроля информацию. При наличии достаточных оснований, свидетельствующих о возможном осуществлении преступной деятельности, соответствующие материалы направляются в правоохранительные органы для привлечения виновных лиц к юридической ответственности.
Литература:
1. Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Рос. Газета. – 2001. - № 151-152. – 9 авг.; Собрание законодательства РФ. – 2001. - № 33. – 13 авг. – Ст. 3418. – (В ред. Федеральных законов от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 30.10.2002 № 131-ФЗ, от 28.07.2004 № 88-ФЗ, от 16.11.2005 № 145-ФЗ, от 27.07.2006 № 147-ФЗ, от 27.07.2006 № 153-ФЗ).
2. Давыдов В.С. Способы легализации преступных доходов // Право и безопасность. - 2004. - № 2 (11).
3. Филимонов М.И. Проблемы, связанные с идентификацией клиента при открытии счета в коммерческом банке//Юридическая работа в кредитной организации. – 2005. - №4.
4. Information Paper on Financial Intelligence Units and the Egmont Group.
5. Financial Action Task Force on Money Laundering Annual Report 2002-2003. - 20 June. – 2003. – FATF Secretariat, France.
Орлов В. А .,
кандидат экономических наук, доцент,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин
Новгородского государственного университета
имени Ярослава Мудрого, г.Великий Новгород, Россия
вопросы совершенствования финансового контроля как эффективный механизм предупреждения и противодействия коррупции
Актуальность темы работы обусловлена тем, что действенная система финансового контроля в условиях рыночного направления развития в экономике страны выступает эффективным механизмом предупреждения и противодействия коррупции в частности и основой качественного преобразования процесса экономики в целом. Функциональное назначение финансового контроля заключается в успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении эффективного использования ресурсов во всех сферах экономики.
Финансовый контроль играет важную роль в выполнении государством своих функций, поэтому изучение финансового контроля представляется весьма актуальным.
Наиболее распространенным является следующее определение финансового контроля: финансовый контроль - это осуществляемая с использованием специфических организационно-правовых форм и методов деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а в ряде случаев и иных организаций и физических лиц (аудиторская деятельность), наделенных законом соответствующими полномочиями в целях обеспечения законности, обоснованности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджеты всех уровней и сохранности государственного и муниципального имущества, механизма обратных связей и иных решаемых прямых и косвенных задач.
Со времен переустройства российского государства на рыночные рельсы развития и по настоящее время в Российской Федерации осуществляют финансово-контрольную деятельность достаточно большое количество органов различных уровней исполнительной и представительной власти, как общей, так и специальной компетенции при отсутствии единого связующего (координирующего) центра. Отдельные принятые в настоящее время законодательные акты, как, например, Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (в ред. от 25.06.2012) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[1] или Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[2] или подзаконные акты, как Приказ Минфина РФ от 25.12.2008 N 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (вместе с «Положением о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля»)[3], а также административные регламенты, например, Приказ Минфина РФ от 21.09.2011 N 115н «Об утверждении Административного регламента по исполнению Министерством финансов Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов»[4] и пр., полностью не решают главную проблему – подчинить единому органу государственного финансового контроля все иные органы исполнительной и представительной финансово-контрольной компетенции. А также систематизировать единые принципы осуществления финансово-контрольных действий на территории всей страны (федерация, субъекты и муниципалитеты), обозначить и расписать легально понятия форм, видов, методов контроля и пр. основополагающих понятий.
Случается, что один и тот же экономический субъект последовательно подвергается проверке со стороны нескольких контрольных органов. В результате как бы имеет место непрерывный контрольный процесс. Однако он не имеет подчас практического смысла и вызывает негативное отношение. До сих пор не разработана и не утверждена официальная концепция становления и развития государственного финансового контроля, долгое время происходят дебаты в представительных органах и научных кругах о целесообразности принятия единого закона о финансовом контроле в стране.
Рассматривая вопрос о современном состоянии координации контрольной деятельности, нельзя не упомянуть, что определенные организационные меры по взаимодействию государственных контрольных мероприятий проводятся. Осуществление взаимодействия предусмотрено в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации»[5], в указе главы государства «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»[6] и др. Но этого недостаточно. Необходима обеспеченная в правовом и организационном аспектах эффективная система координации взаимодействия органов, осуществляющих функции по контролю в области как централизованных, так и децентрализованных финансов. В целях повышения эффективности контроля, предупреждения параллелизма и пересечения функций контрольных органов Правительством РФ при участии Контрольного управления Президента РФ и других субъектов госконтроля возможна разработка проекта концепции государственного контроля, которая бы предусматривала, например, создание Совета по координации контрольной деятельности.
Снятию противоречий между органами государственного финансового контроля будет способствовать четкое, законодательно оформленное разграничение функций внутреннего и внешнего финансового контроля за исполнением, например, централизованных средств бюджета как подсистемы внутри единой системы государственного финансового контроля. Заслуживает внимания в части рассматриваемого вопроса и зарубежный опыт. Так, в «Лимской декларации руководящих принципов контроля» определены общие правила деятельности контрольных органов, их взаимоотношения, взаимодействие между собой, в том числе с президентом, парламентом, правительством.
Таким образом, представляется возможным сделать следующие предложения в области совершенствования финансового контроля:
Во-первых, предлагается разработать и утвердить официальную концепцию становления и развития государственного финансового контроля до 2020 года.
Во-вторых, необходима обеспеченная в правовом и организационном аспектах эффективная система координации взаимодействия органов, осуществляющих функции финансового контроля. В целях повышения эффективности контроля, предупреждения параллелизма и пересечения функций контрольных органов Правительством РФ при участии Контрольного управления Президента РФ и других субъектов контроля и аудита возможно на первоначальном этапе создание Совета по координации органов финансового государственного (муниципального) контроля, основной целью которого может стать выработка научно и практически обоснованных предложений по приоритетным направлениям совершенствования государственной контрольной политики (например, делегирование полномочий координации Счетной Палате Российской Федерации, а на ее базе создание единых иерархичных органов государственного финансового контроля на всех уровнях государственного устройства).
В-третьих, снятию противоречий между органами государственного финансового контроля будет способствовать четкое, законодательно оформленное разграничение функций внутреннего и внешнего финансового контроля. Заслуживает внимания в части рассматриваемого вопроса и зарубежный опыт. Так, в «Лимской декларации руководящих принципов контроля» определены общие правила деятельности контрольных органов, их взаимоотношения, взаимодействие между собой, в том числе с президентом, парламентом, правительством.
В-четвертых, так как, например, реализация функции контроля за исполнением федерального бюджета возложена на разные структурные подразделения Министерства финансов РФ, то соответственно требуется четко определить компетенцию каждого из них, а также установить нормативный порядок их правоотношений. Например, предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета должен быть исключительной прерогативой Казначейства России, поскольку именно на него возложена функция исполнения федерального бюджета, управления счетами федерального бюджета и бюджетными средствами. Последующий контроль за исполнением рекомендуется возложить на Счетную палату Российской Федерации.
Тем самым встает вопрос о необходимости и целесообразности, например, функционирования Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзора) при Минфине Российской федерации, то есть, можно сократить данную службу, влив ее трудовые и материальные ресурсы в единую структуру органов Счетной палаты России.
В-пятых, можно констатировать, что слабым звеном в организации системы государственного (муниципального) финансового контроля является недостаточно проработанная нормативно-правовая база (нет общего ФЗ о финансовом контроле, с расшифровкой единых терминов, методов, форм контроля и т.д.) и организационное распределение иерархии контрольных органов субъектов Российской Федерации, органов муниципальных образований, имеющая ряд недочетов, в числе которых:
– отсутствие четкой иерархии контрольных органов (как по уровню полномочий и власти, так и по территориальному признаку);
– неопределенность полномочий органов, наделяемых контрольными функциями;
– пересечение функций контрольных органов и дублирование их контрольно-ревизионной деятельности;
– нечеткость круга объектов контроля;
– неопределенный порядок реагирования объектов контроля на выявленные нарушения;
– частое отсутствие выявления скрытых резервов и предложения их более эффективного использования.
Также здесь, при совершенствовании правовой базы рекомендуется использовать стандарты контрольно-ревизионной деятельности, предлагаемые Международной неправительственной организацией высших контрольных органов (ИНТОСАИ).
Их цель - унификация контрольной деятельности и увеличение доверия к ее результатам. Например, Международные стандарты аудита определяют основополагающие методы финансового контроля, способствуют повышению его качества в соответствии с возрастающими многообразными требованиями в области международной аудиторской деятельности, а также направлены на повышение эффективности в борьбе с коррупцией, финансовым мошенничеством и забюрокрачивания финансовых отношений.
В-шестых, еще одним предложением является проработка вопроса о замене некоторых органов внешнего контроля – независимыми негосударственными аудиторскими организациями, на основе заключения с ними договоров после конкурсного отбора.
Допускаться к проведению финансового контроля государственных средств будут только высоко зарекомендовавшие себя аудиторские организации, имеющие безупречную деловую и финансовую репутацию, положительную оценку саморегулируемых организаций аудиторов.
Аудиторские организации не требуют постоянного финансового содержания, а это всегда актуально с целью сбережения государственных средств.
В-седьмых, результаты рассмотрения проведенных контрольных мероприятий регионального и муниципального уровня позволяют сделать вывод о том, что, происходит снижение контрольно-ревизионных мероприятий, и повышение экспертно-аналитических действий. Следовательно, можно предложить и вариант качественного усиления данных полномочий экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты. Она будет основываться на базе представляемой информации от контрольно-ревизионных мероприятий проводимых специально уполномоченных исполнительных органов, например, Федерального казначейства Российской Федерации, Федеральной налоговой службы и др.
Таким образом, по аспектам совершенствования финансового контроля, как эффективного механизма предупреждения и противодействия коррупции, можно заключить, что организация современного финансового контроля в Российской Федерации еще требует различных совершенствований, как в области правового обеспечения и регулирования такой деятельности, так и организационно по иерархической структуре и координации мероприятий, так и качественной составляющей контрольно-ревизионных, экспертно-аналитических и пр. действий.
Литература:
1. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (в ред. от 25.06.2012) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» – [Электронный ресурс] - режим доступа: http //base.consultant.ru/
2. Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» – [Электронный ресурс] - режим доступа: http //base.consultant.ru/
3. Приказ Минфина РФ от 25.12.2008 N 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» – [Электронный ресурс] - режим доступа: http //base.consultant.ru/
4. Приказ Минфина РФ от 21.09.2011 N 115н «Об утверждении Административного регламента по исполнению Министерством финансов Российской Федерации государственной функции по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов» – [Электронный ресурс] - режим доступа: http //base.consultant.ru/
5. Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», – [Электронный ресурс] - режим доступа: http //base.consultant.ru/
6. Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» – [Электронный ресурс] - режим доступа: http //base.consultant.ru/
Лабутина Я. Ю.
Cудья Пестовского районного суда
Новгородской области,
г.Пестово, Россия
