Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов

 

Очищение российского законодательства от коррупциогенных факторов на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Возможность успешного ее выполнения обеспечена политической и правовой поддержкой со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.[7,8]

Одним из важнейших факторов противодействия коррупции является антикоррупционная экспертиза.

Коррупционные факторы можно условно поделить на группы, объединяющие различные аспекты проводимого анализа коррупциогенности. Эти группы позволяют оценить соблюдение правил юридической техники в интересах оптимального определения компетенции, обеспечения прозрачности действий должностных лиц, а также соотнести эти действия с имеющейся практикой применения законодательства в анализируемой сфере.

Связь анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами.

1. Наличие отсылочных норм.

Коррупциогенность данного фактора состоит в том, что, оставляя более конкретное регулирование тех или иных отношений (как правило, порядка и сроков осуществления конкретных полномочий) органу исполнительной власти, законодатель провоцирует ведомства (чиновников) на создание условий, удобных им, зачастую в ущерб удобству граждан. Этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупционных факторов «прямого действия» (таких, например, как широта дискреционных полномочий, «игра» со сроками предоставления услуг, завышенные требования к физическим и юридическим лицам).

Необходимо оценить характер отсылок - к законодательству вообще, к другим федеральным законам, к законодательству в определенной сфере (гражданскому, лесному и т.д.), к законодательству субъектов РФ, к подзаконному регулированию. Последний вид отсылки наиболее тесно связан с потенциальными возможностями коррупционных проявлений.

Выявить данный фактор довольно легко. В законах обычно употребляются нормы типа: «порядок и сроки (чего-то) определяются Правительством РФ (уполномоченным органом исполнительной власти)».[7,8]

2. Широкие возможности нормотворчества.

Этот фактор связан с предыдущим - обилием отсылочных норм, так как дает возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами (ведомственными). Нормотворчество может быть ведомственным и локальным, то есть речь идет не только о детализации норм закона, но и принятии государственным органом собственных правовых актов локального уровня (о порядке работы с обращениями граждан и юридических лиц, о проведении конкурса и пр.). Зачастую они серьезно противоречат законам Российской Федерации и субъектов РФ, но должностные лица обязаны их применять в своей деятельности в соответствии со своими трудовыми контрактами и должностными инструкциями (возможность неприменения со ссылкой на незаконность обычно не используется). В этой связи в процессе контроля деятельности государственных органов следует обращать внимание на законность положений локальных актов.

3. Наличие коллизионных норм.

Коллизии анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами препятствуют правильному применению закона, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае. Коллизии могут быть между равноправными правовыми актами (двумя федеральными законами), между актами разных уровней (например, федеральным и региональным по вопросу совместного ведения, национальным и международным), между кодексом и законом (как правило, кодекс провозглашает принцип своего верховенства). Для выявления коллизии необходимо тщательно анализировать нормативные правовые акты, регулирующие смежные отношения, или наиболее общие вопросы (например, порядок проведения аукциона в ГК РФ). Поскольку полностью избавиться от коллизий невозможно, важно оставить право толкования коллизионных норм по приоритету их действия суду, а не должностным лицам.

Реализация полномочий государственного органа (должностного лица)

4. Широта дискреционных полномочий.

Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без некоторого пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения чиновника. Это относится к любым видам полномочий - разрешительным, контрольным, регистрационным и юрисдикционным.

5. Сроки принятия решения. Поскольку почти невозможно точно определить срок, в который должностное лицо обязано принять решение в отношении физического или юридического лица либо срок совершения той или иной административной процедуры, постольку обычно применяется формула «в течение» или «не позднее». Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона.

6. Условия (основания) принятия решения. У должностного лица всегда есть право выбора, как минимум, из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). Но, во-первых, существуют нормативно-правовые акты, которые предоставляют и большее число вариантов (например, в некоторых статьях КоАП РФ). Во-вторых, есть акты, предоставляющие несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения.

7. Порядок принятия решения. Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок (для чиновника) принятия решения (административные процедуры). Отсутствие в законодательном акте процедуры повышает коррупциогенность.

8. Учет параллельных полномочий. Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько государственных органов (совместные решения, согласование решений). Понизить коррупциогенность и «торговлю визами» способно закрепление принципа «одного окна» - когда получать необходимые согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный государственный орган, а не заявитель. Повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия разных должностных лиц в рамках одного государственного органа, или различных государственных органов (например, федерального и регионального уровня), а также ответственность нескольких должностных лиц за одно и то же решение.

9. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Другими словами, данный фактор, в отличие от иных прямо способствует коррупции. В то же время выявление данного фактора с формальной точки зрения — одна из наиболее трудных экспертных задач. Здесь - прямая зависимость успешности ее решения от квалификации эксперта.

Единственный совет эксперту, который можно дать в этом случае: не стоит опасаться, что в качестве коррупциогенной будет представлена норма, которая при последующей оценке не окажется таковой. В данном случае излишняя придирчивость не повредит.

Как правило, обнаружить дефекты в формулировке требований к заявителю можно при анализе оснований для отказа в совершении действия (регистрации), приема документов. Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: а) открытый, то есть не исчерпывающий, б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера, в) содержит размытые, субъективно-оценочные основания отказа (например, что представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

10. Отсутствие конкурсных процедур. Внедрение специальных конкурсных процедур (аукционов, тендеров) при отборе претендентов (на право аренды государственного имущества, заключение контракта государственной закупки) способно снизить вероятность произвольного или пристрастного подхода должностного лица. К тому же, все вопросы в таком случае решаются коллегиально - конкурсной комиссией, а не должностным лицом в единственном числе.

11. Контроль за действиями должностного лица. Отсутствие специализированных, детализированных запретов и ограничений для государственных служащих в той или иной области деятельности (управление имуществом, налоговые отношения и пр.) и ответственности за их нарушение

Этот фактор «идеологически» близок к фактору, названному здесь, как широта дискреционных полномочий. Такая близость объясняется тем, что в том и другом случаях непозволительно оставлять чиновника «один на один» с клиентом, никак не регулируя эти взаимоотношения. Другими словами, в целях антикоррупционной экспертизы дозволительно исходить из «презумпции подверженности чиновника соблазну». Однако в содержательном смысле эти два фактора различны. В данном случае речь идет не столько о жестко определенной административной процедуре, сколько об установлении ряда ограничений и запретов, являющихся нормами материального права.

Здесь эксперту при анализе нормативно-правового акта необходимо выявить:

• наличествуют ли вообще какие-либо ограничения и запреты, обусловливающие возможность приобретения госслужащим права осуществлять от имени государства деятельность, связанную с финансовыми и имущественными отношениями. Ясно, что без закрепления каких-либо условий весьма рискованно допускать чиновника в эту сферу;

• наличествуют ли какие-либо ограничения и запреты для чиновника при осуществлении возложенных на него функций и полномочий;

• если ограничения и запреты закреплены, насколько, по мнению эксперта, они способны повлиять на мотивацию деятельности чиновника (хотя бы повысить риск для недобросовестного чиновника);

• каким образом нормативно описана подотчетность чиновника, каковы формализованные критерии (и есть ли они вообще) оценки его деятельности;

• наличествуют ли в данном акте или в акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за нарушение предписанных ограничений и запретов. Насколько конкретна формула ответственности (обычно законодатель ограничивается общей формулой «несет ответственность в установленном законом порядке»). Фразе «несет установленную законодательством уголовную и административную ответственность» должны соответствовать статьи УК и КоАП РФ.

12. Отсутствие контроля, в том числе общественного, за органами и должностными лицами. Этот фактор пока считается, скорее, недостатком общеполитическим. К тому же в «технологическом плане» он практически ни в одном законе не присутствует. В этом смысле все наше законодательство можно считать коррупциогенным. Поэтому эксперту стоит для начала хотя бы отмечать в своих заключениях (отчетных документах) наличие или отсутствие этого фактора. Можно предложить в этой связи обратить внимание при анализе нормативно-правовых актов на следующее:

• наличие норм, обеспечивающих информационную открытость органов власти и уровень конкретности таких норм, если они есть;

• использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности государственного органа (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений и заполнения форм документов);

• наличие возможности осуществления тех или иных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;

• наличие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо перед соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов);

• наличие норм о парламентском контроле (постоянном или ситуационном);

• наличие возможностей общественных проверок данного органа, условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатам проверок.

Полномочия по привлечению к административной ответственности. Эти коррупционные факторы имеют специфический характер, так как связаны только с одним видом полномочий должностных лиц — юрисдикционными (привлечением виновных лиц к административной ответственности).

13. Чрезмерная дифференциация административных правонарушений. Данный фактор можно выявлять при анализе лишь Кодекса РФ об административных правонарушениях и соответствующих законов субъектов РФ, устанавливающих административную ответственность. Этот фактор значительно влияет на «низовую» коррупцию.

Приведенный перечень коррупционных факторов является примерным, в ходе анализа эксперт может выявить любые другие факторы, способствующие, на его взгляд, коррупционным нарушениям в данной сфере. Эти факторы и рекомендации по их преодолению также отражаются в заключении.

Литература:

1. Астанин В.В. Проблемы определения коррупционных проявлений в современном российском законодательстве // Российский юридический журнал. 208. № 4.

2. Андреева, Л.А., Науменко, Ф.П. Антикоррупционный анализ нормативного правового акта./ Научно-практический журнал. Ученые записки Санкт-Петербургского им.В.Б.Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2010. - № 3(37). – С.176-186.

3. Баранов А.Н. Лингвистическая экспертиза текста: теория и практика: учебное пособие. М., 2007.

4. Бошно С.В. Институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе правотворчества// Институционализация в праве: Сборник научных статей. М.: Изд-во РАГС. 2010.

5. Кирьянов А.Ю. Экспертиза нормативных правовых актов органов местного самоуправления на коррупциогенность: проблемы и перспективы // Российская юстиция. 2011. № 5.

6. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату// Журнал российского права. 2009. № 4.

7. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ // Российская газета. - 30.12.2008. - №266.

8. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ // Российская газета. - 22.07.2009. - №133.

 

Новицкая А.М .,

студентка Российского государственного

гуманитарного университет,

Филиал в г. Великий Новгород, Россия