Нельзя не признать, что дипломатическая служба ее Величества и внешнеполитическая система США сохраняют традиционно ключевую роль в разработке и осуществлении основных направлений внешней политики этих стран: в поддержании политических связей с другими государствами; в обеспечении участия в международных организациях и в решении проблем глобального характера; в информировании международного сообщества о событиях в своих странах; в распространении английского языка; в защите за рубежом интересов своих граждан.
Великобритания за рубежом в 182 государствах содержит более трехсот дипломатических и консульских учреждений. Все вакансии оперативно-дипломатического характера как в центральном аппарате (Форин офис), так и в зарубежных дипломатических представительствах (посольствах, консульствах, постоянных миссиях при международных организациях) заполняются сотрудниками карьерной дипломатической службы Ее Величества, за исключением случаев, когда особые обстоятельства вызывают необходимость во временной кооптации в аппарат сотрудников, не состоящих на службе. В основном это делается в случаях, когда на службе отсутствуют специалисты требуемого профиля. Персонал извне используется в подразделениях, обеспечивающих участие Великобритании в Европейском Союзе, в некоторых исследовательских и аналитических департаментах Форин офиса.
Необходимость совместной работы дипломатов и их коллег из других учреждений в представительствах при ЕС обусловлена в первую очередь особым характером деятельности этой организации, в повестке дня которой на регулярной основе находятся специальные вопросы — финансы, промышленность, сельское хозяйство и др. По данной причине примерно половина оперативного персонала представительства — сотрудники так называемых «внутренних» министерств, другая половина — профессиональные дипломатические служащие. Но вот во главе представительства — всегда кадровый дипломат. На более высоком уровне ответственность за политику в отношении ЕС разделена между аппаратом кабинета министров и Форин офисом.
Штатное расписание Форин офиса, дипломатических и консульских представительств за рубежом (по данным 1997 г.) составляло 6 тыс. человек (из них 3,5 тыс. — оперативные сотрудники кадровой дипломатической службы, остальные — административный персонал дипломатической службы, принимаемый на работу без прохождения конкурса). Кроме того, в британских посольствах на вспомогательных должностях по контракту работает примерно 7,5 тыс. иностранных граждан[213].
Число персонала у англичан примерно вдвое меньше, чем в сопоставимых с Великобританией, Германией, Францией, Италией. Кроме того, дипломатическая служба Ее Величества обеспечивает деятельность восемнадцати постоянных представительств Лондона при международных организациях, а также политическое направление работы на зависимых территориях (всего 13 территорий).
В структурном отношении Форин офис состоит из политического руководящего звена (министр, 3—4% государственных и младших министра, один из них — министр по делам Евросоюза), из профессионального руководящего звена (постоянный заместитель министра и одновременно глава дипломатической службы, его личной секретариат и подчиненные постоянному заместителю первые заместители и заместители министра — директоры. Все карьерные дипломаты). Основанием «пирамиды» английского МИД являются департаменты (71 департамент), объединенные в соответствии с кругом решаемых ими проблем, в более крупные подразделения — директораты (их — 13).
В штатное расписание Форин офиса входит значительная часть сотрудников Британского Совета, Международной Службы Би-Би-Си. Их деятельность в основном финансируется из бюджетных ассигнований, выделяемых МИД. Все затраты на деятельность дипломатического аппарата Великобритании (включая информационно-пропагандистскую работу, культурную дипломатию, обеспечение представительства в международных организациях, гранты неправительственным организациям) составляет немногим более 1,1 млрд фунтов стерлингов, или 0,3% расходной части бюджета страны.
Основной принцип работы дипслужащих в Форин офисе и загранучреждениях — решение вопросов на возможно более низком уровне. 80—90% проблем разрешаются на уровне департаментов, не «доходя» до заместителей министров — директоров. Последним докладывают только наиболее сложные и важные дела. Лишь в ситуациях государственной важности затрагивающих интересы безопасности страны, к процессу разработки решения подключаются политические руководители МИД, включая министра. В остальных случаях министр, как кабинет в целом, всецело полагается на мнение и позиции профессионального дипломатического аппарата. Его роль во внешнеполитическом процессе традиционно остается беспрецедентно высокой.
В Соединенных Штатах Америки ситуация принципиальным образом отличается от британской. В отличие от Форин офиса, госдепартамент США, как уже говорилось, разделяет ряд внешнеполитических полномочий с другими учреждениями — с Министерством обороны, Советом Национальной Безопасности, Центральным разведывательным управлением, Конгрессом, аппаратом Белого Дома, с большим числом отраслевых министерств. Все эти органы власти и управления не только способны эффективно влиять на приятие внешнеполитических решений президентом США, но и определять расстановку кадров в самом госдепартаменте и его зарубежных представительствах.
Роль карьерных дипломатов «Заграничной службы США» — несравнимо ниже, чем в Великобритании, сводится, за редкими исключениями, к выполнению исполнительной функций рутинного характера. В Госдепартаменте отсутствует аналог поста британского кадрового дипломата № 1 — постоянного заместителя министра, выполняющего роль связующего звена между политическими руководителями МИД и профессиональными кадрами дипломатической службы. Нередко последним практически невозможно «пробиться» к высшему руководству Госдепартамента. Тем более, что руководящее звено Госдепартамента чрезвычайно разветвлено.
Оно включает госсекретаря, его первого заместителя по общеминистерским вопросам (осуществляет общее руководство Госдепартаментом в отсутствие госсекретаря и контроль за решением административно-кадровых вопросов), пять первых заместителей (курируют важнейшие направления работы, например, глобальные проблемы), шестнадцать заместителей (ответственных за частные участки работы и за отношения с отдельными регионами), более десяти директорских постов. Оперативная работа ведется в управлениях, каждое из которых возглавляется заместителем или директором.
По преимуществу эти должности замещаются профессиональными дипломатическими кадрами. А вот все высокие посты в основном «люди со стороны».
В настоящее время США содержат 260 дипломатических и консульских учреждений в 160 государствах, в которых представлены 28 учреждений США, включая Госдепартамент. Штатное расписание Госдепартамента — около 14 тыс. сотрудников, из них карьерных служащих и собственно дипломатов — около трети. В загранпредставительствах их еще меньше (15—25%)[214]. Другая особенность — многочисленность персонала посольств (100—150 рангированных сотрудников), у других государств — втрое меньше.
Неоправданно большое число сотрудников, назначенных в посольства для поддержания «имиджа» Америки, высокая сменяемость кадров и неуверенность значительной части дипломатических служащих в своем будущем, напряженность в отношениях между представителями различных ведомств, частые реорганизации аппарата и, наконец, рост международного терроризма против посольств США и их сотрудников отрицательно сказываются на эффективности работы Госдепартамента и посольств. Они едва справляются с постоянно растущим объемом текущих дел. Тем более в условиях неуклонного сокращения ассигнований на деятельность дипломатических учреждений, численность которых, наоборот, растет: с 1986 г. было открыто 40 новых посольств и консульств.
Большой интерес для России представляет опыт, накопленный в Великобритании и США в сфере работы с дипломатическими кадрами. Особенно в вопросах отбора, обучения, продвижения по службе и рангирования, отставки и социальной защиты дипслужащих, находящихся на пенсии.
