Организация дипломатической службы и ее структура

 

Дипломатическая служба ФРГ состоит из Центрального аппа­рата — Министерства иностранных дел и представительств за гра­ницей — посольств, генеральных консульств, консульств и пред­ставительств при международных организациях. Количество загранпредставительств постоянно меняется в зависимости от по­требностей, состояния отношений и положения в отдельных реги­онах, а также выделяемых на содержание дипломатической служ­бы финансовых средств. Проектом бюджета на 2002 г. предусмат­ривается выделение на внешнеполитическую деятельность 2104 млн евро, что составляет 0,85% общих расходов федерального бюджета (247800 млн евро). Из этой суммы 782 млн выделяется на содержание аппарата, 562 млн — на осуществление культурной по­литики за рубежом, 567 млн — взносы на содержание международ­ных организаций.

Ежегодно при составлении бюджета уточняется штатное рас­писание Центрального аппарата и заграничной службы, устанавли­вается количество должностей каждой категории. Контролирую­щие органы строго следят за соблюдением штатных предписаний.

В системе дипломатической службы ФРГ в середине 2001 г. года работали примерно 9450 человек. Около 2700 человек были заняты в Центральном аппарате МИД, около 6750 человек — в загранпредставительствах. ФРГ имеет за границей 142 посольства, 56 генеральных консульств и консульств, двенадцать постоянных представительств при международных организациях и два специ­альных представительства.

Поскольку дипломатическая служба является составной частью государственной службы ФРГ, на нее распространяется установ­ленная сетка должностей и должностных окладов. В Германии су­ществуют две основные группы должностей — категория «А» (имеет 16 разрядов или классов) и категория «В» (имеет 11 разря­дов или классов). Для категории «А» установлены прогрессивные ставки окладов в зависимости от выслуги лет. Для категории «В» — фиксированные ставки окладов.

Структура государственной службы включает в себя так назы­ваемую «простую службу» (категории А1 — А5), «среднюю службу» (категории А5 — А9), «высокую службу» (категории А9 — А13), и «высшую службу» (категории А13 — А16 и ВЗ, В6, В9, В11).

К непосредственно дипломатическим относятся должности «высшей службы». Однако в штатах МИД и его загранпредставительств работают сотрудники всех категорий, причем работники категории «высокой службы» фактически также выполняют функ­ции дипломатов, а за границей имеют и дипломатические паспор­та. Они соответствуют примерно младшим дипломатам россий­ской дипломатической службы — референтам, атташе, третьим секретарям.

Из общего числа сотрудников МИД только 688 человек явля­ются собственно дипломатами и проходят по категории «высшей службы». Это немногим больше 25 % общего состава кадров дип­ломатического ведомства. В загранпредставительствах таких не­сколько больше — 900 человек, но при этом они составляют лишь около 14 % работающих.

Переход сотрудников в порядке повышения по должности их одной категории в другую, например из «высокой» в «высшую» не предусматривается. Дело в том, что для зачисления в «высшую» категорию необходимо иметь законченное университетское обра­зование, пройти трехлетнее обучение в Дипломатической школе МИД и сдать квалификационный экзамен.

Сотрудники «высокой» категории таким требованиям, как правило, не отвечают. Они обладают лишь общим или специаль­ным высшим образованием, а служащие «средней» категории — законченным средним образованием. Этим и объясняется жесткая иерархическая структура дипломатической службы ФРГ.

В современной Германии дипломатическая служба уже не яв­ляется привилегией избранных, которой в прошлые века пользова­лись главным образом представители аристократии, хотя и сегодня среди дипломатов можно встретить выходцев из старых аристокра­тических семей. По мере демократизации общественной жизни и расширения международного общения профессия дипломата поте­ряла свою исключительность и особую привлекательность. Но и сей­час вокруг этой профессии сохраняется атмосфера некой таинст­венности, избранности, что поддерживает достаточно большой ин­терес к поступлению на дипломатическую службу.

Положение дипломатов хорошо защищено германским законо­дательством. Предусмотрена широкая система разного рода надбавок к должностному окладу в зависимости от сложности и условий работы в различных регионах мира, в результате чего зарплата дипломата может более чем вдвое превышать вознаграждение, по­лучаемое чиновником, работающим в Центре. Установлены также компенсации для членов семей, учитывающие профессиональный ущерб, нанесенный им в связи с необходимостью прерывать свою деловую карьеру при выездах с главой семьи на работу за границу. Действуют также различные социальные гарантии, достойное пен­сионное обеспечение и т.д.

В германской дипломатической службе применяется модель передвижения и ротации, которая предусматривает большую мо­бильность и служебный рост сотрудников, если они, разумеется, обеспечивают необходимое качество работы. После окончания Дипломатической школы молодой сотрудник назначается на должность А13 — «легационный секретарь», что соответствует должности второго секретаря. Он может поработать на одной— двух должностях в Центральном аппарате и на двух—трех долж­ностях в представительствах за границей в различных регионах мира и на разных участках работы, причем перемещения осущест­вляются без заезда в Германию и промежуточной работы в МИД ФРГ.

Поработав на младших дипломатических должностях 10— 12 лет, дослужившись до звания старшего советника, сотрудник обретает реальную возможность получить назначение на долж­ность заместителя заведующего отделом в ЦА МИД. На этой должности он может проработать неопределенное время и либо продвинуться еще на одну ступень в министерстве, либо получить назначение генеральным консулом в среднем по величине пред­ставительстве, либо даже послом в небольшой стране. После этого обычно следует перевод на аналогичную должность в более круп­ную страну. И все это без промежуточной работы в ЦА МИД.

После возвращения на родину сотрудник назначается обычно на должность зав. отделом в МИД ФРГ, а в дальнейшем может от­правиться послом в среднюю по величине страну, либо посланни­ком или генеральным консулом в крупную страну. Для большин­ства сотрудников этим и завершается их дипломатическая карьера.

Наиболее перспективные дипломаты назначаются на долж­ность зам. директора, а затем — директора департамента с пер­спективой назначения послом в крупную страну. Лишь единицы становятся статс-секретарями.

Существующая в МИД ФРГ система ротации дипломатов обес­печивает их профессиональное формирование как «генералистов», универсалов, т.е. специалистов широкого профиля, способных гибко приспосабливаться к выполнению заданий разного характе­ра и в разных регионах. Германский дипломат может, например, поработать пресс-атташе в посольстве в Анкаре, советником по экономическим вопросам в Токио, генеральным консулом в Ново­сибирске, атташе по культуре в Париже. Узкая специализация не поощряется. Хотя и нет правил без исключения.

Для работы по наиболее важным, специальным направлениям внешней политики в соответствующем подразделении складывает­ся ядро специалистов, которые могут длительное время заниматься одной проблемой, например, разоружением, СБСЕ, ООН, либо повторно выезжать в командировки в одну и ту же страну. В МИД ФРГ есть, а частности, специалисты, которые целенаправленно специализировались для работы в СССР, а затем — в России.

В настоящее время в МИД ФРГ развернулась дискуссия вокруг вопроса о том, не следует ли усилить страноведческую и проблем­ную специализацию немецких дипломатов. Причина в том, что «генералисты» далеко не всегда оказываются в состоянии спра­виться с задачами, возникающими на наиболее острых направле­ниях, где требуются глубокие системные знания не только нынеш­него состояния дел в каком-либо вопросе, но и истории его разви­тия.

Исходя из действующей модели ротации, знание языков всех тех стран, в которых приходится работать немецким дипломатам, считается желательным, но не обязательным. Они могут пользо­ваться услугами переводчиков, хотя, конечно, незнание языка страны пребывания является серьезным недостатком и ощутимой помехой в работе дипломата, осложняющей его общение и получе­ние необходимой информации.

Обязательным для поступления на дипломатическую службу ФРГ считается знание двух иностранных языков — английского и французского. За это даже не выплачивается надбавка к зарплате. А вот за знание дополнительных языков надбавка выплачивается, но не более 600 марок за пять языков. Проверочные экзамены сда­ются один раз в четыре года.

Структура министерства иностранных дел ФРГ в основных ее элементах остается неизменной на протяжении многих десятиле­тий, хотя и появляются новые подразделения, увеличивается лич­ный состав. В настоящее время организационная схема МИД ФРГ выглядит следующим образом.

Министерство возглавляет министр. Смена министров и приход к руководству представителей разных партий обычно не ведет к кадровым перетряскам. Профессиональный состав остается неиз­менным, причем в аппарате МИД работают представители разных политических партий. Принадлежность к партии считается их лич­ным делом и не является основанием для каких-либо санкций, при условии, что сотрудники не используют свой пост для работы в пользу той или иной партии и не занимаются партийной дея­тельностью в рабочее время. Принцип внепартийности государст­венной службы в дипломатическом ведомстве соблюдается доволь­но строго.

При министре имеется т.н. «руководящий штаб», включающий 5 отделов: бюро министра, отдел, ведающий вопросами парламен­та и кабинета министров, отдел по работе с общественностью, отдел печати и отдел связи. Кроме того, министру непосредствен­но подчинен штаб планирования, главная задача которого — разработка концептуальных вопросов внешней политики, а также Центр реагирования на кризисные ситуации.

В качестве заместителей министра действуют два статс-секрета­ря, являющиеся профессиональными дипломатами, чиновниками высшей категории В11. Распределение обязанностей между ними периодически меняется. Как правило, один из статс-секретарей курирует все административные службы министерства, весь ком­плекс отношений с европейскими и североамериканскими госу­дарствами, включая деятельность региональных международных организаций, вопросы европейской интеграции, разоружения и контроля над вооружениями. Обычно этот статс-секретарь являет­ся как бы первым заместителем министра.

Второй статс-секретарь ведает глобальными проблемами меж­дународных отношений, включая деятельность ООН, вопросами отношений в сфере экономики, культуры, международно-правовы­ми проблемами, отношениями с государствами, расположенными за пределами Европы и Северной Америки, а также протокольной службой.

Кроме того, в составе министерства имеются два государствен­ных министра. Это политические деятели, а не профессиональные дипломаты. Они входят в состав правительства и меняются со сме­ной кабинета. Государственные министры представляют министра в контактах с парламентом, на заседаниях кабинета в случае его отсутствия, в межминистерских контактах, в сфере внешних сно­шений и на внутренних общественно-политических мероприятиях, когда министр в силу занятости не может в них участвовать.

В составе министерства имеются 10 департаментов и отдельная протокольная служба, которые подразделяются на отделы. Дирек­тора департаментов по существу осуществляют те же функции, что и заместители министра в МИД России.

Первый, т.н. Центральный департамент, имеет в своем составе 22 отдела. Его функции охватывают:

— осуществление кадровой политики;

— подготовку и переподготовку кадров;

— формирование кадров ЦА и загранпредставительств;

— организацию внутренней работы министерства (секретариа­ты, канцелярии);

— финансово-бюджетные вопросы и административно-хозяйственную службу;

— работу политического архива, библиотеки, центра докумен­тации, переводческой службы;

— организацию дипломатической связи, шифровальной и дипкурьерской служб;

— обеспечение безопасности;

— организацию медицинского обслуживания и некоторые дру­гие вопросы.

На правах отдельного подразделения министерства действует служба инспекторов МИД, контролирующая организацию работы в загранучреждениях. Она состоит из 4 отделов. В последние годы функции этой службы заметно расширились.

Второй департамент — Политический, Его директор является Политическим директором министерства, третьим по значению профессиональным дипломатом в МИД после статс-секретарей. В составе департамента 11 отделов, а также группа по общей внеш­ней и оборонной политике ЕС, специальные уполномоченные по вопросам укрепления стабильности в Юго-Восточной Европе, по делам России, Кавказа и Центральной Азии, два посла по особым поручениям.

Департамент ведает вопросами отношений с США и Канадой, общими вопросами оборонной политики и политики безопаснос­ти, всей проблематикой НАТО, включая евро-атлантическое парт­нерство, Совет Россия — НАТО, военно-политические вопросы ЕС и соответствующие вопросы в отношениях с государствами ЕС, проблематикой ОБСЕ, Совета Европы, отношениями с Рос­сией и государствами СНГ, с государствами Восточной Европы, Балтии и др.

Департамент 2 «А», аппарат уполномоченного правительства ФРГ по вопросам разоружения и контроля над вооружениями, ве­дает в полном объеме всей проблематикой разоружения, включая проведение переговоров, разработку новых и осуществление дейст­вующих соглашений. Департамент состоит из 4 отделов.

Департамент «Е» — Европейский департамент. Состоит из 12 отделов. Ведает всей проблематикой западно-европейской ин­теграции и деятельностью Европейского Союза, включая отноше­ния ЕС с третьими странами, кроме военно-политических вопро­сов, а также отношениями со странами — членами ЕС. В составе департамента действуют два специальных уполномоченных — по вопросам расширения ЕС и по координации европейской полити­ки.

Департамент глобальных международных вопросов, ООН, прав человека и гуманитарной помощи. Состоит из 9 отделов и аппарата уполномоченного по вопросам борьбы с международным терро­ризмом. Ведает всеми вопросами деятельности ООН и организа­ций системы ООН, а также вопросами оказания гуманитарной по­мощи, проблематикой прав человека, борьбы с международной преступностью и международным терроризмом.

Третий департамент — Политический. Состоит из 12 отделов и ведает всеми вопросами отношений со странами Азии, Африки, Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока. При департа­менте работают специальные уполномоченные по вопросам поли­тики ФРГ в отношении указанных регионов.

Четвертый департамент — Экономический. Состоит из 12 от­делов и трех специальных уполномоченных. Занимается проблема­тикой внешнеэкономических связей ФРГ с зарубежными страна­ми, международного экономического сотрудничества, деятельнос­тью международных экономических организаций, вопросами науч­но-технического сотрудничества, мирного использования ядерной энергии, контроля над экспортом оружия, сотрудничеством в об­ласти охраны окружающей среды и др. смежными проблемами.

Пятый департамент — Правовой. Состоит из 12 отделов. Веда­ет всем комплексом правовых, международно-правовых, договор­ных, консульских, в том числе визовых, вопросов, правовыми ас­пектами положения иностранцев и вопросами предоставления им убежища.

Шестой департамент — Культурное сотрудничество. Состоит из 10 отделов и ведает вопросами отношений с зарубежными стра­нами в области культуры, многосторонними отношениями в этой сфере, деятельностью институтов Гете и других немецких органи­заций, занимающихся продвижением немецкой культуры и ин­формации о ФРГ за границей. Предметом деятельности департа­мента является сотрудничество в области науки и образования, включая научные обмены, международные молодежные и спортив­ные контакты.

Протокольная служба. Действует на правах департамента, хотя формально таковым не является. Выполняет функции государст­венного протокола, обслуживает не только МИД, но и ведомства федерального президента и федерального канцлера. Организует и осуществляет работу с дипломатическим корпусом в Берлине, обеспечивает протокольную сторону международных конференций и встреч на высшем уровне, проводимых в ФРГ. Состоит из пяти отделов.

В рамках МИД ФРГ действуют также Координаторы сотрудни­чества с США и Францией. Как правило, это не дипломаты, а по­литические и общественные деятели.

Имеется также Уполномоченный по правам человека и гумани­тарной помощи.

В министерстве существует Совет по персоналу, избираемый сотрудниками на срок 4 года в составе 20—25 человек. Часть из них освобождается от основной работы. Совет контролирует со­блюдение установленных принципов кадровой политики и визиру­ет все решения кадровой службы по назначениям и перемещениям вплоть до должностей категории А15 включительно (ст. советники, заместители зав. отделами, послы и генеральные консулы в не­больших странах). Остальные назначения осуществляются руко­водством МИД самостоятельно.

В середине 1998 г. было объявлено о проведении широкой структурной реформы дипломатической службы ФРГ. Цель рефор­мы: повышение эффективности работы центрального аппарата за счет более рационального распределения обязанностей между подраз­делениями министерства, сокращения числа сотрудников, внедрения современных методов организации труда и современной оргтехники. Реформирование затронуло, прежде всего, оба политических, а также экономический и культурный департаменты. Одновременно проводится сокращение заграничной службы. К настоящему вре­мени закрыты 20 представительств ФРГ за границей. Реформиро­вание дипломатической службы ФРГ продолжается.