Дипломатические службы Великобритании и США: общее и особенное

С точки зрения общего и особенного показательны дипломати­ческие службы Великобритании и США. Общими для них являет­ся то, что:

— они выделены в особый вид государственной службы, со своими правилами набора кадров, рангирования, продвижения по служебной лестнице и другими собственными кадровыми характе­ристиками;

— прием на службу производится практически исключительно через открытый конкурс с обязательной сдачей претендентами специальных квалификационных экзаменов;

— несмотря на провозглашение равных возможностей поступ­ления на службу для всех граждан, дипломатические службы Анг­лии и США сохраняют исторически свойственный им корпоратив­ный, элитарный характер;

— работа дипломатических служащих организована на профес­сиональной основе, т.е. на основе заключения пожизненных (в от­дельных случаях долговременных) контрактов с нанимателем (го­сударством), отбора профессионально подготовленных кадров на принципах конкурентного прохождения службы. По данной при­чине дипломатическая служба, в отличие от политических компо­нентов в дипломатических ведомствах, часто называется професси­ональной;

— карьерным дипломатам запрещено участвовать в публичной политической деятельности.

Наряду с вышеперечисленными общими признаками и черта­ми в организации, формах и стиле деятельности, дипломатические службы Великобритании, с одной стороны, и США, с другой, имеют немало существенных различий. Отметим наиболее значи­мые.

Британская дипломатическая служба, или как еще называют «дипломатическая служба Ее Величества», занимает монопольные позиции в осуществлении дипломатического курса, в подготовке внешнеполитических рекомендаций для правительства. Последнее не принимает ни одного важного внешнеполитического решения, не осуществляет ни одной значительной международной акции без учета мнения постоянных, несменяемых дипломатических кадров.

В США ситуация иная: кадры профессиональной дипломатии («Заграничная служба США») — лишь один из многочисленных инструментов осуществления внешнеполитический линии. Прези­дент США может принять во внимание, а может и игнорировать мнение профессиональных дипломатов, в том числе точку зрения руководителя центрального дипломатического ведомства (госде­партамента) и американских послов за рубежом.

Указанные выше принципиальные различия во многом обу­словлены различными ролью и местом профессиональной дипло­матической службы в системе дипломатических учреждений в обеих странах. Так, в Великобритании профессиональные кадры замещают 85—90% вакансий оперативного характера во всех дип­ломатических ведомствах в Лондоне и на зарубежных постах. В США эта цифра не превышает 15—20%.

После формирования нового правительства руководством побе­дившей на парламентских выборах в центральное дипломатичес­кое ведомство Великобритании назначается всего несколько новых политических руководителей. Весь прежний аппарат остается на своих местах. Каковы бы ни были различия во внешнеполитичес­кой программе и в дипломатической линии между ушедшим в от­ставку и новым правительством, вновь избранные политические лидеры не меняют прежний кадровый состав ведомства. Подоб­ный подход к организации дипломатической работы (во многом обеспечивающий преемственность, стабильность, предсказуемость внешней политики и уверенность чиновников в прочном своем положении) по сути дела не имеет аналогов в мировой практике.

По этой причине он порой вызывает удивление и непонимание со стороны дипломатов других государств.

Так, по свидетельству очевидцев, ни советская, ни американ­ская делегации на Потсдамской конференции 1945 г. не могли по­нять, почему лидеры победившей 26 июля 1945 г. на парламент­ских выборах лейбористской партии премьер-министр К.Эттли и министр иностранных дел Э.Бевин прилетели в Потсдам на пре­рванную на время выборов конференцию в сопровождении тех же советников, помощников и экспертов, которые работали с их предшественниками-консерваторами У.Черчиллем и Э.Иденом.

В США вновь избранный президент, как правило, заменяет главу центрального дипломатического ведомства (государственного секретаря), почти всех его заместителей, руководителей ведущих оперативных подразделений, а также не меньше половины всех послов. В целом в США при обычных обстоятельствах только две трети глав дипломатических представительств за рубежом — ка­рьерные дипломаты. Остальные — «политические назначенцы», т. е. лица, близкие к руководству победившей на выборах полити­ческой партии и пользующиеся личным доверием главы государст­ва.

В Великобритании, напротив, назначение на пост посла кого-либо извне карьерной службы — событие исключительное. Необ­ходимость в таком назначении должна быть определенно мотиви­рована ссылкой на соответствующее положение одного из указов монарха в Совете[209]. Например, назначение непрофессионального дипломата Д.Ормсби-Гора послом Великобритании в Вашингтоне в начале 60-х годов обосновывалось личным пожеланием короле­вы Елизаветы II, удовлетворившей просьбу президента США Джона Кеннеди.

В 90-х годах в ряд новых независимых государств, образовав­шихся на территории бывшего СССР, послами были назначены лица из непрофессиональной службы — из университетских, дело­вых, политических кругов. Назначения стали возможными только потому, что в штатном расписании дипломатической службы от­сутствовали специалисты с адекватной квалификацией и подготов­кой для работы во вновь образовавшихся странах. Как только по­требность в кадрах извне отпала, некарьерные послы были замене­ны на карьерных.

Кроме различий во влиянии, роли и месте профессиональной дипломатии во внешнеполитическом процессе, есть и другие осо­бенности, позволяющие рассматривать организационные формы дипломатической деятельности. Великобританию и США в значи­тельной степени можно рассматривать как модели-антиподы. Таков, к примеру, процесс подготовки и принятия внешнеполитических решений, в котором участвует дипломатическая служба. Британский стиль предполагает:

а) тщательное обсуждение проблемы всеми заинтересованными звеньями дипломатического аппарата, а также специалистами дру­гих ведомств;

б) закрытость до определенного времени проблемы от общест­венности и средств массовой информации;

в) стремление решать вопросы путем поиска компромисса, а окончательное мнение формулировать на основе консенсуса.

Американский стиль, напротив не исключает публичного столкновения мнений, привлечения к обсуждению Конгресса, лоббистских групп, деловых кругов, ученых, широкой обществен­ности и СМИ. При этом выбор окончательного варианта реше­ния — исключительная прерогатива Президента страны.

Подобный способ разработки и принятия внешнеполитических решений чреват серьезными просчетами. Вот один лишь пример: в 1978—1979 гг. Президент США Дж. Картер в своем подходе к си­туации в Иране опирался на некомпетентные рекомендации свое­го помощника по национальной безопасности З.Бжезинского, не приняв во внимание обоснованную точку зрения карьерного дип­ломата, посла США в Тегеране У.Салливана. В результате, поли­тика США в Иране потерпела фиаско. А американская диплома­тия лишилась молодого талантливого посла, который предпочел уйти в отставку. С ним ушло немало других подготовленных спе­циалистов.

Тем не менее, несмотря на очевидные недостатки такого мето­да принятия внешнеполитических решений, большая часть амери­канских политиков и специалистов из академической среды счита­ют его неизбежным в условиях США: так было задумано самими «отцами-основателями» Конституции США. Борьба, как они пола­гали, различных ведомств, учреждений и отдельных лиц по внеш­неполитическим вопросам на основе «сдержек и противовесов» не даст ни одному из действующих лиц возможности монопольно контролировать внешнюю политику и дипломатию страны. Такой контроль противоречил бы, как полагает проф. Л.Хенкин, идеалу американской демократии, естественному праву всех групп обще­ства на участие в решении важнейших для него проблем[210].