Причины современных различий между британской и американской моделями организации дипломатической службы уходят вглубь истории. С начала XIX в. почти весь аппарат британского МИД обладает статусом «профессиональных слуг Короны». За ним сохраняется значительная доля независимости от политических руководителей, он имеет свое собственное административное управление, свой табель о рангах и т.п. Да и в последующие годы статус профессионального звена Форин офиса (центральный аппарат МИД) постоянно укрепляется. По административной реформе 1906 г. постоянный заместитель министра иностранных дел и, разумеется, все его преемники получили право просматривать все документы, направляемые в адрес министра и правительства из отделов МИД и из загранучреждений. Причем не только просматривать, но и высказывать по ним свои суждения, рекомендации, оценки. Тем самым профессиональные дипломатические сотрудники через своего непосредственного начальника приобрели канал активного влияния на подготовку и формулирование внешнеполитических решений на определяющих стадиях.
Ядром современной кадровой дипломатической службы Великобритании стали не только карьерные чиновники Форин офиса, но также и персонал британских дипломатических представительств. Интересно, что вплоть до окончания Второй мировой войны кадровые службы в центре (Форин офис) и в зарубежных дипломатических представительствах существовали как параллельные, независимые одна от другой административные системы. Формирование сети постоянных представительств за рубежом по времени намного опередило создание центральных дипломатических учреждений.
В период между двумя мировыми войнами XX в. прохождение всех ступеней карьеры для большей части дипломатов становится обязательным условием — служба становится профессиональной в полном смысле слова. В то же время все в большей мере обнаруживается неадекватность организации и кадрового состава британской дипломатии требованиям, вызванным изменениями в характере международных отношений. Преобладание аристократов на службе начинает вызывать протесты в некоторых влиятельных политических кругах.
В ответ на новые «вызовы» времени создается объединенная кадровая дипломатическая служба. Прием вступительных экзаменов передается в ведение независимой Комиссии Гражданской Службы. Был открыт доступ к дипломатической службе для женщин. Эти и другие мероприятия усилили демократические принципы ее функционирования — внепартийность, прием исключительно на конкурсной основе, соревновательный характер карьерного продвижения. В целом демократизм дипломатической службы проявляется в ее открытости, доступности для всех социальных слоев общества, конкурсном отборе кадров, внепартийности, продвижении по службе на основе личных заслуг и достижении.
17 октября 1968 г. — день рождения «нового» Форин офиса — Министерства иностранных дел и по делам Содружества, объединившего в единое ведомство прежний Форин офис, Министерство Содружества и Министерство колоний. Три кадровые дипломатические службы, долгое время существовавшие раздельно (дипломатическая служба, профессиональные кадры Форин офиса и заграничная служба торговых комиссаров) были объединены в единую «Дипломатическую службу Ее Величества» тремя годами ранее — 1 января 1965 г. Созданная в 60-е годы кадровая дипломатическая система продолжает существовать в почти неизменном виде и в наши дни. Попытки (при правительстве М.Тэтчер) создать альтернативные структуры (в частности, аппарат специального советника премьер-министра по внешнеполитическим вопросам) не смогли ослабить традиционно преобладающую роль профессиональной дипломатии в процессе осуществления внешней политики страны.
В Соединенных Штатах Америки первые дипломатические институты создавались непосредственно представительными органами (что радикально отличает модель их создания от Англии и большинства стран Западной Европы). Более того, в течение нескольких лет они даже прямо подчинялись законодательным, а не исполнительным властным структурам. Лишь в 1789 г. в соответствии с принятой Конституцией США департамент по иностранным делам был преобразован в госдепартамент и переподчинен президенту страны. Конституция, подведя общую правовую базу под службу внешних сношений, говорит об ее организации в весьма туманной форме: не определяются пределы компетенции исполнительной и законодательной власти, роль госдепартамента в системе внешнеполитических ведомств. Государственному секретарю предписывается руководить делами департамента так, как будет указывать время от времени президент.
Ряд записанных в тексте Конституции США прерогатив президента впоследствии был истолкован в расширительном плане. В частности, зафиксированное в тексте право президента назначать послов (с совета и согласия Сената), посланников и консулов трансформировалось в право производить любые назначения во внешнеполитических учреждениях, создавать по своему усмотрению новые посты и структуры, а также контролировать работу аппарата. Ничего не говорится в Конституции и о профессиональной дипломатической службе.
Долгое время американские политики не считали нужным создавать карьерную дипломатическую службу. Свою позицию они мотивировали тем, что для республиканских Соединенных Штатов неприемлемы монархические дипломатические институты и традиции Старого Света. Другим аргументом стало популярное с 30-х годов суждение президента Э.Джексона о том, что «обязанности государственных служащих столь просты, что выполнять их по силам любому разумному человеку»[211].
Идея нашла свое конкретное воплощение во внедрении системы назначений, в их числе и на дипломатические должности, по принципу «награда — победителям». Выигравший выборы президент назначал на ведущие посты своих союзников и друзей. При этом их профессиональная пригодность могла и не учитываться. В итоге в государственном аппарате, включая его дипломатическое звено, расцвела коррупция и другие негативные явления, резко снизилась эффективность работы. Это не могло не отразиться самым негативным образом на престиже Соединенных Штатов в мире.
Превращение США в мощную индустриальную державу, претензии финансово-монополистических и политических кругов страны на полноправное участие в решении международных проблем на рубеже XIX—XX вв. со всей настоятельностью требовали изменить отношение к дипломатии и к ее главному инструменту — дипломатической службе. Это и было сделано. Политические лидеры страны, активно поддержанные деловыми кругами и университетами, с готовностью отбросили «демократическую риторику» и декларировали свое желание обратиться к дипломатическому опыту Западной Европы. С 1905 г. постепенно вводится конкурсный критерий приема на дипломатическую и консульскую службу, был провозглашен принцип карьерного продвижения на основе знаний, квалификации и выслуги лет. Чуть позже кадры дипломатической и консульской службы были объединены в единую систему. Окончательная интеграция кадров госдепартамента и Заграничной службы произошла в 50-е годы.
В начале «холодной войны» и во многом в силу установок ее американских вдохновителей на более решительные и агрессивные действия в международных делах дипломатическая служба в лице госдепартамента и Заграничной службы начала терять набранный ею в межвоенный период вес и значение. Созданные по Закону о Национальной безопасности Министерство обороны, ЦРУ, Совет национальной безопасности стали серьезными конкурентами традиционных дипломатических учреждений в вопросах осуществления внешней политики. В дела дипломатические начал активно вмешиваться Конгресс. В итоге, как замечают современные исследователи, «госдепартамент становится бюрократическим пигмеем среди гигантов» как с точки зрения своего финансового положения, так и влияния на внешнеполитический процесс и собственно на дипломатию[212]. В посольствах представители военных ведомств и спецслужбы оттеснили кадровых дипломатов на задний план, действуя порой даже в обход послов. Нередко даже практиковалась откровенная травля профессиональных дипломатических кадров.
При Президенте Д.Кеннеди авторитет госдепартамента и американских дипломатических сотрудников за рубежом несколько повысился. Послам США было предоставлено право контроля деятельности всех американских учреждений за рубежом (кроме военных миссий). Госсекретарь Д.Раск призывал оперативных дипломатических сотрудников повысить свою активность и «не бояться принимать решения». В 1980 г. Конгрессом США был принят закон «О Заграничной службе США». Тем самым профессиональная дипломатия и дипломатическая служба страны обрели новую солидную правовую основу.
Тем не менее, главная проблема закрепления за кадровой дипломатической службой стабильного места в аппарате государственного управления полностью решена не была. Закон только рекомендовал президенту производить назначения на высшие дипломатические посты преимущественно из кадровых сотрудников дипломатической службы. Пройдет год и президент Рейган, игнорируя эту рекомендацию, назначит почти половину (44%) послов из числа своих личных приближенных.
Протекционизм исполнительной власти и лично президента при назначении на высшие посольские посты не ушел в прошлое. Б.Клинтон при назначении новых послов тоже превысил обычную квоту для «назначенцев» (30—35%), назначив почти половину послов по протекции.
Одновременно многие опытные дипломатические профессионалы, чье карьерное продвижение оказалось блокированным президентскими «назначенцами», вынуждены уходить со службы. Вскоре многие американские политики вынуждены были признать, что «из-за безответственных назначений по политическим, а не деловым мотивам, «уважение к дипломатии США в мире падает». Хорошо это понимают и сейчас. Тем не менее в целом статус дипломатической службы США остается перманентно неустойчивым.
