Частка державних видатків у загальних витратах на охорону здоров'я

1960-1992рр. "

Країна
Австралія	47,1	73,0	62,5	74,0	70,1
Великобританія	84,6	90,9	89,5	91,2	85,3
Канада	43,6	76,7	74,3	76,2	74,7
Франція	58,1	77,9	80,0	79,1	74,2
Німеччина	68,1	80,8	79,7	78,0	72,5
Японія	60,0	73,2	69,7	72,7	73,8
Нідерланди	33,3	76,6	79,3	78,3	72,2
Нова Зеландія	81,8	82,8	83,3	80,0	81,9
Норвегія	78,8	95,5	98,5	96,9	94,6
Швеція	72,3	90,0	92,6	90,4	89,8
Швейцарія	60,6	66,2	65,3	68,4	68,0
США	25,0	42,9	42,4	41,1	44,1
Середнє по ОЕСР	60,0	75,4	77,5	76,7	75,1

* Джерело: Heidenheimer, Heclo, Adams, 1990. P. 63; дані за 1992 р. підраховані по: Reddy, 1996. Р. 38, 326, 349, 470, 665, 671, 694, 763, 888, 894, 973, 979.

 

Розгорнутий опис утримання публічної політики застосовано до порівняльного дослідження запропонував Дональд Хенкок (Hancock, 1983). В основі його таксономії категорій порівняльної публічної політики лежить широке уявлення про компонентах політичного процесу (policy process), що включає метатеореті-етичні передумови про суспільство, опис детермінант політики (як і чому проводиться політика) і оцінку результатів публічної політики. Це систематичний опис Хенкок звів в таблицю (див. табл. 3).

Описуючи цю схему, автор проводить відмінності між групами дослідників на підставі відмінностей їх методологічних підходів. Перш за все виділяються різні трактування суспільства, на яке впливає публічна політика. Більшість дослідників грунтується на ліберальній концепції раціонального індивідуального інтересу і соціального плюралізму. Відповідно до їх в пошуку економічних і поведінкових чинників, які б п зволяют описувати і пояснювати вироблення політичних рішень. До цього напрямку належить більшість вчених. Меншість дослідників використовує структурно-функціональний підхід впе ремінцю з інституціоналізму. Відповідно до цього природа державної політики, включаючи інституційні умови і діяльність еліт за політичним вибором, грають центральну роль у детермінації результатів політики. Розрізняються дослідники і по концептуалізації самої публічної політики. Природно, що ці відмінності виникають з відмінностей у трактуванні суспільства. Більшінство компаративістів інтерпретують результати політики як продукт апріорних економічних, соціальних чи політичних чинників. Тут політика є залежною змінною і описує проється в термінах «виходу» політичної системи. У противопо хибність подібного погляду частина дослідників розглядає політики як незалежну змінну. Відповідно до цього результати політики значною мірою визначаються самим процесом вироблення рішень, визначення політичної стратегії. Цей же процес служить пояснювальній змінної і для конфігурації по літичних систем. Як завжди є і компромісна методологічна орієнтація, коли політика розглядається і як залежна, і як незалежна змінна, що визначається контекстом дослідження.

Виявляючи детермінанти політичного вибору, компаратівісти роблять акцент або на залежності політики від економіки, або на самостійної ролі політичних факторів, типу політичних ідей, національних політичних еліт, політичних партій і груп інтересів, інститутів державної влади (Hancock, 1983, р. 287 - 292).

Публічна політика як ключова фаза сучасного політич ного процесу включає регулювання таких областей, як здравоо зберігання, житлове будівництво, податки, соціальне страхування, екологічну безпеку, освіту, зайнятість. Гебріел Ал-Монд і Бінгхем Пауелл визначають галузі порівняльного вивчення публічної політики за результатами урядової актив ності та видами урядової діяльності по досягненню по-ставлених цілей. Вони класифікують ці дії і результати по чотирьох групах. По-перше, публічна політика різних го сударство може бути представлена у вигляді виділення ресурсів з нальних і міжнародних джерел, тобто грошей, товарів, людей і послуг, для забезпечення потреб населення. Чисто кількісна оцінка публічної політики дозволяє говорити про масштабу бах публічного сектора і про його структуру. По-друге, публічна по-літики характеризується розподільній і перераспределительной активністю урядів. При порівнянні держав важливо відповісти на запитання, які блага і чому перерозподіляються в даному загально чення. По-третє, публічна політика регулює людську пове мання, тобто використовує примус і стимулювання для здійснення згоди щодо виділення ресурсів та їх розподілуня. У різних системах використовуються різні способи регулю-вання поведінки і включення населення до процесів виробництва і розподілу суспільних благ. Значною мірою це визна-виділяється типом політичної системи, характером публічної адмі-ністрації. По-четверте, публічна політика може бути охаракте-ризовались символічним дією, політичними промовами, публічними заходами, використовуваними лідерами для соціалізації молоді та ідентифікації населення з режимом, тобто для залучення населення в бажані форми поведінки (Almond, Powell, 1988, p. 120-121).

Таблиця 3

Таксономія порівняльного аналізу політики *

Основні теоретичні тенденції	Детермінанти політики	Результати політики та оцінка
Основний предмет Протилежні концепти суспільства Протилежні визначення політики Протилежні методи та одиниці аналізу	Рівні економічного розвитку Еліти Бюрократія Держава Типи політичних режимів Політичні партії Групи інтересів	Сфери політики: охорона здоров'я, пенсійне забезпечення, політика доходів, освіта, житлова політика, податки, зайнятість і т.д. Протилежні оцінки: (1) Короткострокові: вплив політики, ефективність. (2) Довготривалі: система-тичні обставини, тобто криза демократії, державної ство загального благосост яния та / або капіталізм: появи різних варіантів корпоратізма (3) Аналітичні: релевантність емпіричних даних і концептуальних удосконалень для побудови теорії; пояснення історії, міжсистемних відмінностей і тд. (4) прескриптивний

* Джерело: Hancock, 1983. Р. 286.

Сфери політики: здравоохрвання, пенсійне забезпечення, політика доходів, звертання, житлова політика, податки, зайнятість і т.д. Протилежні оцінки:

(1) Короткострокові: вплив політики, ефективність.

(2) Довготривалі: система-тичні обставини, тобто криза демократії, державної ство загального благосост яния та / або капіталізм: появи різних варіантів корпоратізма

(3) Аналітичні: релевантність емпіричних даних і концептуальних удосконалень для побудови теорії; пояснення історії, міжсистемних відмінностей і тд.

(4) прескриптивний

* Джерело: Hancock, 1983. Р. 286.

Сфера порівняльного аналізу публічної політики має межі-ці, порівнянні зі сферою демократичної теорії. По всій види-мості публічна політика є особливий рід активністю ти держави та інших публічних організацій, націленої на задоволення потреб населення, що особливо характерно для демократичних держав і політичних систем. Хоча й інші деталі держави проводять публічну політику, але демократична публічна політика більш різноманітна, широка за охопленням предметів регулювання, чітко пов'язана з демократичними характетиками політичної системи (партії, виборчі системи, відповідальність держави, громадянські ініціативи, місцеве самоуправління і т.д.). У зв'язку з цим Річард Хофферберт і Девід Чін-гранеллі пишуть, що «в центрі проблем, поставлених порівнявши аналізом політики (policy), лежать теми, ключові для демо писарчуківського теорії. Чи є систематична зв'язок між результатом урядових дій і відмінностями у таких формах демократичної практики, як види репрезентації (наприклад, рівність виборчих округів, пропорційна чи мажортарна система виборів), структура політичних партій та їх наслідком, відмінності в конституційних деталях, результати виборів? Чи можуть інституційні удосконалення змінити результати політики? Або релевантність політичних диференціацій в політичному дії або урядових інститутах визначається непереборним тиском з боку економічних ресурсів і соціальних обставин? Чи є сучасна держава загального добробуту досвідом «регулювання бідності» або логічних наслідком демократичного політичного устрою?»(Hofferbert, Cingranelli, 1996, p. 594). Порівняльний аналіз пубособистої політики у зіставленні з порівняльним аналізом демократичних систем показує значний рівень взаимодейст вия між ними. У цьому сенсі порівняльна публічна політика в демократичних державах логічно завершує тему демокра тії, так як остання характеризується не тільки інститутами, прону процедуру, але і істотою проведеної публічної політики. Демократичних інститути та процедури доповнюються тут демократи політичними стратегіями, зміст яких спирається на принцип пріоритету прав людини, свободи і справедливості. Розглянемо ряд підходів у порівняльному аналізі публічної полі тики, які виражають її взаємозв'язок з демократичною теорією.

В якомусь наборі, чи пучку урядових рішень із спірних питань. Диференціація політичних курсів будується на підставі вання порівняння акторів, які представляють законодавчу і іс навчої влади, та процесів прийняття рішень. У результаті виділяються чотири основних типи публічної політики: (1) розподільнаа політика, (2) секторально фрагментована політи ка, (3) емоційна політика і (4) перерозподільна полі тика. При цьому той чи інший тип публічної політики використовується в різних країнах при вирішенні конкретних проблем і не складкляєт стійкої характеристики тієї чи іншої демократичної сис-теми. Фактично представлені типи публічної політики - якимись моделями, однаково пристосованими для всіх демо кратія при вирішенні конкретних проблем. Так, у ФРН розподілкові політика використовувалася при вирішенні проблем, виникаю щих з приводу субсидій для сільського господарства, і перерозподіливши в ході конфлікту з питання співучасті у рішеннях.

Інша спроба типології публічної політики була запропонована Гаєм Пітерсом, Джоном Дуті і Кетлін Маккуллох (Peters, Doughtie, McCulloch, 1977, p. 327 - 355). Своє дослідження вони побудували на основі порівняння різних демократичних країн, різного за типами демократій Орендою Лейпхарта. Типи демо кратія зіставляються з двома змінними: поведінкою на «вході» політичної системи та характером системи прийняття ре шений. При цьому дві змінні включають два значення: інтегрувати ванне та фрагментоване поведінку і інтегрована і фраг-ментірованная системи прийняття рішень. У результаті виходять чотири типи демократій, зіставлених з чотирма типами публічних ної політики (див. схему 1).

 

 

Схема 1

Об'єднана типологія політичних систем та публічної політики *

Поведінка на «Вході»

Інтегроване фрагментоване

інтегрована Система принятия решений фрагментована     фрагме

Деполітизована демократія: перераспределітель ва політика (Швеція)     Доцентрова демократія: саме регулятивна політика (Великобританія)

Сообщественная демократія: регулятивна політика (Нідерланди)     Відцентрова демократія розподільна політика (Франція)

* Джерело: Peters, Doughtie, McCulloch, 1977. P. 335.

Поняття інтегроване та фрагментоване поведінку і відповідність системи прийняття рішень ставляться до рівнів фрагментації вимог, що надходять у політичну систему з екомічного і соціального оточення. Деполітизована демократія характеризується коаліційною поведінкою еліт, включенням у процес прийняття рішень усіх основних груп інтересів, низьким рівнем політизації основних державних проблем. Така де-кратії проводить перераспределительную політику, підвищуючи рівень рівності в суспільстві. Сообщественная демократія характеризується фрагментованою політичною культурою, суміщеної з коаліціонним або узгодженим поведінкою політичних еліт. Регулятівная публічна політика спрямована на підтримку вже установлених рівноваг за рахунок дій елітних груп. Сентро стрімка демократія характеризується відносно однорідною політичною культурою, активною конкуренцією між групами еліт і зацікавленими групами за вплив на публічну полі-тику. Відцентрова демократія включає відсутність згоди і інтеграціі як на рівні еліт, так і на рівні мас, характеризується необмеженим політичним конфліктом і сильним потенціалом для нестабільності і соціальних вибухів. Політика розподілу визначається силовим натиском різних політичних акторів, які перемагають у політичній конкуренції.

Інший ракурс розгляду різних національних типів особистої політики залежно від особливостей політичних систем можна знайти в роботах Рана Премфорса (Premfors, 1981) і вже згадано в роботі Хейденхаймера, Хекла і Адамса (Heidenheimer, Heclo, Adams, 1990). В якості основи порівняння ці дослідники використовують різні політичні стилі, що характеризують прийняття рішень з публічним питань. Політичні стилі описуєтьсуються таким набором змінних: (1) характер політичних змін, оцінюваний як радикальний, зрідка радикальний і не радикальний, (2) централізм: високо централізований стиль, централізований і менш централізований, (3) консультація: екстенсивно консультаційний стиль, спокійний екстенсивно консульційних стиль, обмежена консультація; (4) відкритість: відкритий, щодо закритий, закритий стиль; (5) конфліктний рівень: високий, відносно низький, низький; (6) дорадчий: високий рівень дорадче ™, щодо дорадчий, не дуже дорадчий. Всі ці змінні використовуються при порівняльномуму формування публічної політики (див. табл. 4).

Політичний стиль у Великобританії характеризується тенденцією до проведення широких консультацій, униканням радикальних змін у політиці і прагненням не здійснювати дії, кото риє б приводили до екзальтації добре організованих інтересів. Французький стиль навпаки включає орієнтацію на проведення радикальних змін у політиці, спрямованих на вирішення інтенсивний конфліктів. Політичний стиль у Швеції так само отмече радикальними змінами, але при цьому проводяться широкі консультації і робляться зусилля, щоб утихомирити опозицію. Якщо оцінити всі три країни по шести змінним, то Швеція з чотирьом вимірам знаходиться на першому місці, її політика найбільш відкрита і характеризується широкими консультаціями і високим ступенем дорадчими. Великобританія оцінюється в цілому низькими показниками інтенсивності радикалізму політичних змін, дорадчими та відкритості. Франція оцінюється високо за рівнем радикалізму і централізації і низько за рівнем консультацій. Дана типологія була використана при аналізі політики у сфері вищої освіти в цих країнах.

Таблиця 4

Політичні стилі у Великобританії, Франції та Швеції *

	Великобританія	Франція	Швеція
Зміни в політиці	Нерадикальные (3)	Зрідка радикальні (2)	Радикальні (1)
Централізм	Менш централізований (3)	Високо централізований (1)	Централізований (2)
Консультація	Помірно екстенсивна консультація (2)	Обмежена консультація (3)	Екстенсивна консультація (1)
Відкритість	Закритий (3)	Помірно закритий (2)	Відкритий (1)
Конфліктний рівень	Помірно низький (2)	Високий (1)	Низький (3)
Нарада	Не дуже дорадчий (3)	Помірно дорадчий (2)	Дуже дорадчий (1)

 

Джерело: Heidenheimer, Heclo, Adams, 1990. P. 351.

15.3. Публічна політика і партії

Так як в сучасних демократіях партіям належить належить роль у визначенні політичних курсів, при вивченні публічної політики в різних країнах звертається особлива увага на її залежність від ідеологічної орієнтації пануючих партій і від характеру партійних систем. Роберт Ісаак ділить можливо типи публічної політики, виходячи з існуючого в тимчасових товариства розколу на два основних партійних крила: «ліві» і «праві». На його думку, існує три основних рівня, які визначають процес прийняття політичних стратегій в європейській політиці: субструктура псіхокультурного форм, цінностей та ідеологій; інфраструктура соціально-економічного виробництва, транспорт, трудові відносини і технологія; суперструктура відимих соціальних і урядових взаимодії, електоральної поведінки, партійних коаліцій, правітельст-венного виробництва рішень і економічної торгівлі (Isaak, 1992, р. 2 - 3). Суперструктура, що визначає процес вироблення політичних стратегій, включає «ліві» і «праві» партії, відрізняються політико-економічних доктрин. Політико-еконо мічного доктриною «лівих» є політика рівності, фокусуючий навколо вимоги більш рівного розподілу благ, послуг і можливостей в сьогоденні. На мовою мотивацій егалітарна ідеологія доводить, що через минулих відносин нерівності по літичної дія повинна спрямовуватися сьогодні на перерозпоня життєвих шансів заради соціальної справедливості. Політіко-економічна доктрина «правих» - це 'політика продук ти, що підкреслює максимізацію економічного зростання і інду-стріального і технологічного розвитку в майбутньому. Індивідуана свобода стимулює продуктивну працю за допомогою ринку, і це є більш важливим, ніж соціальна справедливість. Ідео логія продуктивності має, таким чином, мотивацію, оріентованої на майбутнє: для створення більшого добробуту і продуктивності в майбутньому політичне дія мала б організувати суспільство таким чином, щоб підвищити виробляй ти, забезпечити індустріальний і технологічний зростання. Якщо ця політика пов'язана із збереженням нерівності життєвих шансів у суспільстві, з багатством і компетентністю, які отримують найбільщі доходи, то так і має бути. Капіталістичний аргумент складають в тому, що кожному, багатому або бідному, буде краще при зростанні продуктивності (ibid, p. 18). Подібна дихотомія з істота політичних орієнтації партій та їх вплив на публічної політики. Ця ситуація підтверджується порівняннями країн з різним ступенем класових конфліктів, об'єднання робітників у профспілки і їх зв'язку з правлячими соціал-демократичними партіями. Щоправда, слід зауважити, що взаємозв'язки між партіями і публічною політикою не завжди однозначно і сильно визначені.

Хейденхаймер, Хекла і Адамі присвячують проблемі взаємозв'язку класової політики, партій та державної політики витрат на соціальне забезпечення спеціальний розділ своєї роботи (Heiden-heimer, Heclo, Adams, 1990, p. 225 - 229). В якості залежної змінної вони використовують такий найбільш часто зустрічається в порівняльних дослідженнях показник, як частка витрат на соціальне забезпечення у валовому національному продукті, або «усі ліє з підвищення добробуту» («welfare effort») як часто цей показник в літературі. Країни розподілені на п'ять груп залежно від того: (1) з яким ступенем інтенсивності політично мобілізується робітничий клас (тобто ступінь об'єднання його в профспілки та середній відсоток голосів, поданих за соціал-демократичних партії або інші «ліві»партії), (2) як часто партії робочого класу здійснювали контроль над урядом (частка портфелів в уряді чи місць в парламенті«лівих»партій і тривалість їх участі в уряді). Також викону вався показник голосування за «праві» партії. Таким чином у дослідженні визначалися країни, де мобілізація робітничого класу була найбільш сильною і контроль «лівих» був досить стабільним (Швеція і Норвегія), і країни, де мобілізація була високою, але контроль спорадичним (Великобританія) або низьким (Австрало). Результати емпіричного порівняння різних груп країн за середнім рівнем витрат на соціальне забезпечення у вигляді відсотка від валового національного продукту або валового внутрішнього продукту були зведені в таблицю (див. табл. 5).

 

Таблиця 5

Домінування «лівих» або «правих» партій і показники соціального забезпечення *

Мобілізація робочого класу і контроль	Середній відсоток голосів за основну партію «правих»	Частка витрат на соціальне забезпечення у ВВП / ВНП (у середньому)
1958-1972	1973-1986	1960-1967	1968-1973	1974-1979	1980 -1986
Висока мобілізація і стабільний контроль
Австрія
Норвегія
Швеція
Висока мобілізація і нестабільний контроль
Бельгія
Великобританія
Данія				И
Середній рівень мобілізації, низький контроль
Австралія						—
Франція						—
ІІталія
Низька мобілізація, часткова контроль
Нідерланди			—
Швейцарія
Зах.Німеччина
Низька мобілізація, «ліві»політично виключені
Канада
Японія
США

 

* Джерело: Heidenheimer, Heclo, Adams, 1990. P. 226.

Дані, що містяться в таблиці, підтверджують взаємний зв'язок між пануючими «лівими» силами і високим рівнем витрат на соціальне забезпечення, хоча цей взаємозв'язок і далека від абсо лютності. Такі країни, як Нідерланди, Західна Німеччина та Франція мають високі показники, але не характеризуються високим рівнем мобілізації і контролю з боку «лівих» над уряди. Деякі дослідники, оцінюючи такі країни, як Нідерланди, Бельгія, Західна Німеччина, Австрія, знаходять пояснення в політичній системі потужних християнських партій, які грають роль подібну соціал-демократії в Скандінавскіх країнах. Політичне домінування «лівих» може не бути необхідною умовою для високого рівня соціальних расходів, підкреслюють Хейденхаймер, Хекла і Адамі, але домінування «правих» партій, мабуть, допомагає поясненню низького рівня витрат на соціальні потреби у багатих країнах (ibid, p. 227).

Інтерес до взаємозв'язку партійних програм і проведеної державою публічною політикою стимулювався змінами, які відбувалися в характері партій у зв'язку з кризою традицион-ної партійної системи. Раніше говорилося про те, що новий тип партый - картельні партії - більш вільно поводяться з ідеологогіями, часто невиразні по проголошуваним політичним цілям, часто в процесі передвиборчої боротьби змінюють орієнтири. При всій неоднозначності зв'язку між партіями та публічної політики, тим не менш зберігається деяка адекватність політики партії, що перемогла чи коаліції партій своїм передвиборчим. Про це свідчить дослідження Ханца-Дітера Клин-Гема, Річарда Хофферберта і Яна Баджа «Пратії, політика і демократії», опублікованого в 1994 р. (Klingeman, Hofferbert, Budge, 1994). Вони перевіряли відповідність партійних передвиборних програм публічної політики в десяти країнах. Партійні програми вивчалися на предмет виявлення обіцянок, свя-чених з тією або іншою сферою суспільного життя. Операціоналізація партійних обіцянок знаходила вираз у відсотку обіцянок в загальній сукупності програмних установок. Публічна політика вимірювалася часткою витрат на соціальні потреби відповідно до темами передвиборних обіцянок. Результати дослідження показали, що, по-перше, передвиборні партійні програми є більш значущим провісником майбутньої пуб особистої політики, ніж це вважалося раніше, по-друге, партії, підйшли в уряд, і ті, які не увійшли до нього, розгля ють свої програми як впливають на публічну політику, але по-бедівшіе партійні програми сильніше пов'язані з публічною стратегіей, ніж ті, що програли, по-третє, відносна здатність партій проводити свої програмні проекти, здається, не залежить від інституційних ознак (більшість або коаліція, об'єд нана або розділена влада), які часто розглядалися як впливають на обов'язки партій в тих чи інших демократичних системах.

Існує, однак, у порівняльній політології школа Кат-Райт-Віленського, представники якої на основі кореляційного аналізу зв'язку між публічною політикою та різними економічної, соціальними і політико-ідеологічними чинниками роблять висновок про те, що більш значущими для визначення політичного курсу виступають рівень економічного і соціального розвитку, а не передвиборні програми політичних партій. У цьому сенсі яка б партія не перемогла, вона буде проводити приблизно одну і ту ж публічну політику. Політичні ж фактори впливають скоріше на вибір часу введення нових соціальних програм, а не на їх утримання. Філіп Катрайт пише: «Ступінь охоплення населення державним соціальним забезпеченням найбільш сильно корелює з рівнем економічно розвитку» (Outright, 1965, р. 537). Цей же висновок робить і Гарольд Віленський: «Переважно економічний рівень є кореневої причиною розвитку держави загального благополуччя... Ідеологія не робить впливу»(Wilensky, 1975, р. 45, 47). Дана школа дослідження публічної політики піддається критиці з наступних підстав: (1) Ця школа зводить публічну політику тільки до політики добробуту і не розглядає інші її напрямки. (2) Висновки цієї школи не застосовні до широких історичних періодів; дослідження Катрайт - Віленського опертяються на вузький історичний період 50-х років. (3) Цією школою не досліджується докладно тимчасової момент введення тих чи інших пуб особистих програм. (4) Кореляційний аналіз використовується для широкого кола країн, починаючи від слаборозвинених до високорозвинених в економічному відношенні. Але цей аналіз не дозволяє діфференцарювати фактори вибору політичного курсу стосовно країн одного і того ж рівня розвитку. (5) Більшість країн, залучених в орбіту аналізу в даній школі, не мають або не мали взагалі партійних систем або партійні системи в них знаходяться в зародковому стані. «Фактично, - пише Ентоні Кінг - на противагу широко поширеному переконанню більшість недавніх досліджень публічної політики в де мократіческое державах з використанням кореляційного аналізу не підтримують результати, досягнуті в літературі з Американським штатах і послідовниками Катрайт-Віленського. Навпаки, вони безумовно підтримують те, що дослідження публічної політики можуть добре її описувати через політичні партії або коаліції партій, які перебувають при владі, вони мають справу з тими, хто переміг на останніх виборах»(King, 1981, р. 316).

Дослідження публічної політики та демократії за останні три десятиліття показали, що при всіх можливих детерминантах чи чинниках вибору політичного курсу існує тісний залежність між політичним режимом та орієнтацією держави на задоволення суспільних благ. Незважаючи на критику школи, яка акцентує увагу на економічних і соціальних умовах публічної політики, залишається значимим облік саме цих умов, так як політика не виробляється в вакуумі. Вибір тих, хто формував політичні цілі і приймає-політичні рішення, спирається на можливості суспільства і його матеріальні ресурси. Разом з тим, облік дії політичних партій та їхніх ідеологій дозволяють наповнити загальну детермінаціонние схему живим диханням політики, хоча не все ще ясно в питанні про вплив характеру партійної системи, форм репрезентації, Державна влада Державна на публічну політику. Теорія публічного вибору активно використується для опису публічної політики, дозволяючи створити логну картину поведінки акторів при виборі публічних цілей, коли орієнтація на максимізацію власної вигоди поєднується з інституціональними умовами держави.

 

16. СУЧАСНІ АДМІНІСТРАТИВНІ РЕФОРМИ НА ЗАХОДІ І В РОСІЇ

Хоча порівняльні дослідження державного управління в політичній науці проводяться давно, але особливий інтерес до них пов'явився в останні десятиліття, що не в останню чергу пов'язано з інтенсивним пошуком нових моделей адміністративно-державного управління і відповідно реформами, які торкнулися практично всі західні країни. Спільними підставами реформ в 80-90-і роки були криза держави загального добробуту і зростаючий обсяг публічного сектору, нестійкість економічного і соціального розвитку, інтернаціоналізація і глобалізація пропроцесів розвитку, зростання інформаційних потоків і технологій, рездещо падіння довіри з боку населення до державі і бюрократії, перехід до постматеріальні цінності в культурі і способі життя. Разом з практичними кроками з реформування дер-жавної адміністрації зростає розуміння необхідності підфарбуй їх новими теоретичними підходами і аналізом інтернаціональної практики адміністративних перехідних процесів. У цей час виявляється все більшу увагу до зміни ставлення практиків до адміністративної науці і до включення потенціалу науки в реформаторський процес. Змінюється також ставлення до емпіричні дослідженням адміністративного процесу і до використовування порівняльного методу. Особливий вплив на цей процес інтернаціоналізаціі досліджень та практики реформування державного управління надають такі міжнародні організації, як Організація економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Міжнародний валютний фонд, Світовий банк. У рамках ОЕСР створюється спеціальна організаційна структура по ко-ординації міжнародних зусиль у галузі теорії та практики адміністративних реформ - Комітет з публічного менеджменту ОЕСР (OECD's Public Management Committee - PUMA), який проводить роботу з інтерпретації істоти адміністративних реформ і дає поради щодо їх ефективного впровадження. Результатом його діяльності виступає видання Європейського щорічника порівнного управління та публічної адміністрації (The European Yearbook of Comparative Government and Public Administration), ряд семінарів та конференцій.Хоча досвід різних країн у сфері адміністративних реформ відрізняється по ряду ознак, але тим не менш він дає можливість сформулювати деякі загальні (певною мірою, необхідні) характеристики змін, що проводяться, а значить, він дозволяє чіткіше позначити реформаторські принципи і тенденції. Література про адміністративні реформи велика; в процесі викладання змісту цього пункту на неї буде вказано. У цілому, хотілося б звернути увагу читача на такі основні теми: основні напрямки сучасних адміністративних ре форм ', особливості адміністративних реформ в західних країнах; оцінка ефективності проведення адміністративних реформ на Заході і їх проблеми; адміністративні реформи в тимчасової Росії.

 

 

16.1. Основні напрями сучасних адміністративних реформ

Випереджаючи аналіз сучасних адміністративних реформ у західних країнах, розділимо ці країни на.группи, які подібні по ряду критеріїв культурного, правового, історичного та політичного порядку, що стосується пристрою і способу функціонування державного та ширше - публічного управління. До першої групи можна віднести англосаксонські країни (Великобританія, Сполучені Штати, Австралія, Нова Зеландія, Ірландія), в яких домінує культура переговорів і угод, раціоналізм і прагнення до економічної ефективності державного управління, розвинене місцеве самоврядування, велике політичне вплив адміністрації. Друга група - «наполеонівські» країни (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія, Люксембург, Нідерланди, Португалія, Греція). Для цієї групи характерно сильний вплив центру на розвиток країни, детальне правове поділ і регулювання повноважень між різними рівнями державного керування, правової раціоналізм, сильне політичний вплив бюрократії, відносно стабільна державна служба. Хоча французької модель держави присутній у цій групі країн у розособистої ступеня, але основні її ознаки так чи інакше характерні для всіх з них. Зазвичай в літературі виділяють наступні характеристики цієї моделі: (1) громадська автономія, яка виро жається в чіткості контурів держави та її безперебійне функціонання (органічна автономія); у вживанні різних правил його функціонування, що займають особливе місце в загальному праві (легальна автономія); в поданні державою себе як втілення суспільного інтересу, який домінує над особливими інтересами приватної сфери (символічна автономія) (Chevallier, 1996, р. 67); (2) соціальне домінування, виявляючи в вкоріненою французької традиції інтервенціонізма, тобто в регулярному проникненні держави в усі сфери суспільного життя; (3) постійне протиріччя між двома тенденціями в політичній культурі: установок на плебісцитарну і репрезентатів ву моделі демократії. До третьої групи західних країн відносяться так звані «німецькі країни» (Німеччина, Австрія і Швейцарія). Правова культура цих країн визначає багато складових державного управління і положення бюрократії. Тут спостерігається також значне регулюючий вплив центру на розвиток територій, але воно поєднується з кооперативними механізмами організації управління територіями та значної їх свободою в ефективному здійсненні власних обставин. Адміністративне поведінка тут розуміється як комбінація строгості і гнучкості при застосуванні публічного права. На місцевому рівні не заперечується значення ефективності діяльності посред ством використання ринкових механізмів у публічному управлінні. Значний вплив на державне управління надає етика соціальної держави в поєднанні з етикою правової держави. І нарешті, четверту групу країн становлять північні країни (Данія, Фінляндія, Ісландія, Норвегія, Швеція). Тут спостерігаються поєднання «менеджеріал'них", правових і «переговірної» управлінських культур і ознак на всіх рівнях держави. Управлінська влада центру поєднується із значними повноваженнями місцевих органів і активною участю населення в процесі прийняття рішень на місцях. Хоча, звичайно, між цими країнами можна виявити і досить значущі відмінності, пов'язанинні зі ступенем прояву різних управлінських культур. Не випадково стаття Торбен Йоргенсена, що стосується державного управління в Норвегії, Данії і Швеції, називається «Від континен тального права до англосаксонського біхевіоризму: скандинавська публічна адміністрація» (Jorgensen, 1996).

Чи є деякі загальні показники адміністративних реформ в західних країнах? Відмінності між чотирма групами країн і внутрішньогрупові диференціації змушують шукати своєрідність у стилі і структурах змін в державному управлінні. Ряд дослідників свідчить про те, що при загальній спрямованості адміністративних реформ між групами країн і між країнами є багато відмінностей у ставленні до реформ, ступеня їх глибини і засоби здійснення. Так, Йохан Олсен пише: «Багато країн рушили в подібному загальному напрямку. Тим не менш, тут не було однаковою тенденції, як припускала нова ортодоксія. Наприклад, вивчення адміністративних реформ 80-х років у восьми країнах ОЕСР - Австралії, Британії, Франції, Німеччини, Японії, Норвегії, Швейцарії та Сполучених Штатах - показує, що нова риторика не була універсально прийнятої і що не було однієї хвилі реформ публічного сектора. Значні відмінності були пов'язані з невдоволенням публічним сектором, з відчуттям отреби радикальної реформи в досліджуваних країнах. Тоді як деякі уряди прийняли ідею всебічної реформи, відстоювали статус-кво або тільки невеликі модифікації порядку. Там, де загальні ідеї і реформістські установки розвинулися, вони з'явилися в різних країнах в різний час»(Olsen, 1996, р. 394). Слід, напевно, погодитися з відсутністю деякої загальної та одночасної хвилі в проведенні адміністративних реформ, разом з тим певний спільний знаменник може бути знайдений, і про це говорять дослідницькі результати багатьох учених з різних країн. Уже той факт, що практично всі уряди пішли на часткову або більш радикальну перебудову системи управління публічним сектором, говорить про те, що адміністративні реформи з'явилися загальною потребою, хоча і в час і з різною інтенсивністю. Вони здійснювалися урядом, що формуються політичними силами різної на спрямованості: консерваторами, лібералами, соціалістами. Скрізь вони знаходилися під впливом двох основних факторів - ринку і демократії. Адміністративні реформи ще не завершилися в жодній країні, хоча вже закінчується другий десяток років з тих пір, як про них заговорили, що свідчить про їх обгрунтованості. Більше того, є переконливі доводи, що адміністративні реформи перетворюються в постійний елемент державного управня в умовах нестабільного постіндустріального суспільства.

Потреба в проведенні адміністративних реформ становилася все більш нагальною в кінці 70-80-ті роки у зв'язку з низкою економічних, соціальних і політичних обставин. Найбільш очевидно вона виявилася в англосаксонських країнах, звідки в далечінь подальшому були запозичені багато теоретичні ідеї та практичний досвід. Перш за все потреба адміністративних змін що визначає економічними і соціальними причинами, які були зрозумілі консервативними урядами, які прийшли до влади в цей час у ряді західних країн. Мабуть основною причиною виступало зростаючий тиск на державні витрати комбінації факторів соціального порядку, викликаних збільшенням числа пенсіонерів при катастрофічному зниження економічно активного населення, зростанням безробіття і постійним зростанням споживчів, очікування населення не тільки щодо загальних стандартів життя, але й щодо стандартів суспільних послуг, що надаються державою (Butler, 1993, р. 398). Хоча ці судження стосуються передусім Великобританії, але і в інших країнах питання економічні і соціальні, пов'язані з потребами населення і фінансовими, організаційними можливостями держави щодо їх задоволення були висунуті на перший план. Зростаючий дефіцит державного бюджету в цих умовах змушував уряду йти на рішучі заходи щодо реформування державного управління з метою більш раціонального витрачання ресурсів і підвищення ефективності їх використання. Економічний підхід до державного управління і державної службі став домінантою політики їх реформування. У центр реформ була поставлена проблема ефективності у всіх її формах - економічної, соціальної, організаційної.

Економічний підхід до адміністративних реформ висловився в понятті переходу від державного адміністрування до державного менеджменту, що спричинило за собою серйозні вимірювання в теорії та практиці державного управління. Хоча реформи по шляху державного менеджменту не всіма приймаються і за оцінками деяких дослідників, наприклад Джеймса Томпсону, «не працюють» у США (Thompson, 1999, р. 283), тим не менше в цілому в західних країнах менеджеріального риторика і менеджера, засоби управління в публічній сфері явно домінують.

Які ж основні цілі та напрямки адміністративних реформ в західних країнах? В цілому слід зазначити, що вони концентруються навколо наступних основних тем» (Boston, Martin, Pallet, Walsh, 1996, p. 7-8):

- Де мають бути остаточні кордони між громадським секторам?

- Де знаходяться межі між політикою і управлінням?

- Які власне обмеження на адміністративну свободу?

- Як мають бути спроектовані громадські інститути, щоб вони могли відповідати на особливі потреби та інтереси культурних меншин?

- Який по суті баланс між централізацією і децентралізованих?

- Чи є найкращою організація, коли один виконавець служить одному начальнику?

- Як можна ефективно скоординувати роботу безлічі формально автономних і функціонально незалежних організацій, які становлять громадський сектор?

- Як можна вимірювати ефективність діяльності виконавчих органів влади?

- В чому полягає обов'язок і відповідальність державних службовців?

Ці «вічні проблеми» теорії і практики державного управління, дійсно знову виступили на перший план і породи-, чи серйозну дискусію серед фахівців. Було висунуто дружність конкуруючих концептуальних схем, але в центрі все ж залишаеться менеджеріальний підхід: глобальне тиск ефективності і продуктивності в громадському секторі є, можна, найбільш вираженим у літературі з державного управління, кажуть Ерік Вельш і Вільсон Вонг (Welsh, Wong, 1998, p. 45). Цей підхід отримав назву нового державного менеджменту (new public management), в основі якого лежать передумови теорії раціонального вибору та ринкових установок в цілому (Сморгунов, 1998; Морозова, 1998). Хоча є різні менеджеріального підходи: кількісно-аналітичний, політичний, лібератівний, ринково-направляється менеджмент (Terry, 1998, р. 196-197), але кожен із них перебуває під впливом «менеджериської ідеології», або «менеджеризму», заснованого на економічній науці. Як стверджує Гаррі Маршалл, державного-венний менеджмент пов'язаний з процесом прийняття виконавчих рішень і зі здійсненням політики. Замість фокусу на практичне кой мудрості, він зосереджується на виробленні «найкращої практики». У результаті, теорія раціонального вибору і інші теорії, засновані на інституціональної економічної теорії, стали майже синонімом теорії державного менеджменту (Marshall, 1998, р. 274).

Якщо охарактеризувати напрямки спільних змін у державному управлінні, які знайшли вираження у менеджериальной його реформі в різних країнах, то всі вони можуть бути зведені до по-тортурам введення ринкових механізмів, інститутів і установок у орнізацію і діяльність сучасної держави. Криза адміністративної держави, що вилився у втраті керованості загально-чими справами, неефективному використанні грошей платників податків, зниження якості надаваних населенню послуг, зростанні бюрократизму та неповороткість при прийнятті рішень, різком падінням довіри з боку населення до органів дерної влади і державну службу, посилення дисфункціональності в управлінні, корупції тощо, привів до перегляду ідеології державного управління та концепції держави. Концепція адміністратівного держави стала заміщатися концепцією ефективного держави. Загальні менеджеріального установки на державне управління призвели до зміни ряду традиційних постулатів, що лежать в основі цієї сфери діяльності та організації.

По-перше, різко зросла увага до фінансового менеджменту в державній сфері. Адміністративні реформи були направ-лени на підвищення цінності суспільних грошей, економію дер-жавних фінансів і підвищення зацікавленості державних валют-ських службовців і структур у їх зароблянні, а не просто витраті. Те положення, коли кожна бюрократична організація прагне отримати якомога більше грошей при формуванні державного-венного бюджету, повинно було бути замінено, за змістом нового державного менеджменту, на прагнення до економії державних ресурсів та їх росту за рахунок підвищення ефективності і продуктивності діяльності державних організацій і органів.

По-друге, реформа була спрямована на підвищення значимості оцінки діяльності державних службовців, організацій і ор-ганів за результатами, а не за активністю або кількості дій. Результативність, продуктивність управлінської діяльності на правляться проти порожньої витрати часу, формальної активності, милування програмами. При цьому результат включає в себе не тільки економію засобів досягнення цілей, але і якість надаючи-ваних населенню послуг.

По-третє, реформа намагається змінити відношення між державні службовці і людиною, що звертаються за чимось до державу і хто користується його послугами. Перш за все відзначається прагнення підвищити службову роль держави, його виконавчих структур. Надання послуг населенню, розвиток системи послуг, підвищення їх якості стає метою адміністративних реформ. Слід зазначити, що економічний підхід до цієї проблеми ставить питання про рівень ефективності надання послуг державою в порівнянні з приватним сектором і про необхідність визначення гра-ниць експансії держави в сферу послуг. Далі, через орієнтацію на послуги та їх якість важливе значення надається відношенню до по-живачу цих послуг як до клієнта, інтереси якого повинні стояти на першому місці.

По-четверте, серйозній критиці піддається традиційний принцип монополії в організації та діяльності державних органів і організацій з надання низки послуг та виконання ряду функцій. Ця критика супроводжується переглядом відносини як приватного та публічного секторів, так і самої структури державного-ських органів і організацій. Адміністративна реформа направляєтся на впровадження в систему державного управління принципа конкуренції. Цей принцип використовується і при формуванні го-жавної служби. Поряд з цим в державне управління вводяться та інші ринкові елементи, такі як контрактна система, тендер, маркетинг, реклама та ін.

По-п'яте, ринковий підхід до державного управління був спрямований проти бюрократичної ієрархічності в його організації. Тому реформування державної організації управ-ління включало в себе тенденції децентралізації і деконцентрації структур і функцій. Плюралізації входить складовим елементом у адміністративні реформи і передбачає створення багато нових агентств з відносно більшою свободою, ніж попередні структурні елементи державної організації. У зв'язку з цим змінюється відношення між різними рівнями управління: на національному, середнім і місцевим. Значна увага приділяється розвитку місцевого самоврядування.

По-шосте, важливе значення в процесі реформи держав-ного управління надається удосконаленню звітності, а ти і контролю за діяльністю державних структур, організацій та державних службовців. При тому, що реформа направ-ляется на підвищення свободи в їх діяльності. У широкому сенсі проблема вирішується як формування нових відносин між країнами-вою та громадянським суспільством. Відносини з громадськістю перетворюються за змістом реформи в постійну функцію державного, його органів, організацій та службовців.

По-сьоме, адміністративна реформа включає в себе також перебудову механізму прийняття управлінських рішень та проведення політики держави шляхом підвищення ступеня рухливості структур і функцій, розвитку їх адаптивної здатності реагувати на постійно змінюється середовище, виникнення інноваційнної культури та формування орієнтації на розвиваючу стратегію і політику. У цілому реформа спрямована на зміну характер і стилю управлінської діяльності відповідно до проблем нестійкого розвитку, конкурентних відносин, ринкових орієнтирів і оцінок.