Місце «всеосяжність партій»у відносинах між громадянським суспільством і державою 5 страница

15. ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ ПУБЛІЧНОЇ

ПОЛІТИКИ

Публічна політика (public policy), або як у нас часто називають.- державна політика (що не зовсім відповідає результатному поняттю, так як окрім діяльності держави сюди вхо дить і діяльність органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів незалежно проектів, відповідальних за публічні блага) давно була предметом вивчення в політичній науці. Але в якості самостійної її галузі у США вона була виділена Американською асоціацією полі-тичної науки тільки в 1951 р. серед сімнадцяти пріоритетних на правлінь. Як предмет порівняльного аналізу публічна політика оформляється тільки до початку 70-х років. Жан-Ерік Лейн і Сванте Еррсон не випадково описують розвиток порівняльної політології як рух від політичної соціології до порівняльної публічної політики в якості логічного завершення тематики порівняльних досліджень в політології. Використовуючи схему політичної системи Д. Істона, вони говорять про три основних тематичних блоках у порівняльній політології: дослідження умов, визна-ляющих конфігурацію політичних систем - порівняльна політичні соціологія; вивчення власне політичних систем - інституціональний аналіз політики; вивчення того, як політика впливає на суспільство - порівняльна публічна політика (Лейн, Еррсон, 1997). Велике значення для розвитку цієї галузі порівняй вельних досліджень мала опублікована в 1975 р. книга колек тиву авторів під назвою «Порівняльна публічна політика: Політика соціального вибору в Європі та Америці», в якій була зроблена вдала спроба порівняльного аналізу політики в галузі податків, освіти, охорони здоров'я і т.д. (Heidenhe-imer, Heclo, Adams, 1975). У третьому виданні книги (1990) аналі зіруется також Японія. У 70-90-ті роки з'являється безліч робіт з порівняльної публічній політиці, що свідчить про сталий інтерес до даної проблематики (Ashford, 1978; Wilensky et al., 1985; Dierkes, Weiler, Antal, 1987; Immergut, 1992; Hantrais, 1994; King, 1999; Nagel, Robb, 2000; Notermans, 2000).

15.1. Сфера порівняльного аналізу публічної політики

Що ж розуміється під публічною політикою, і яка сфера її регулювання? Ті чи інші дослідники звертають увагу на різні аспекти теми, а тому так багато тут підходів і кла-фікаційними схем. Звернемо увагу на визначення публічної політики та особливості її порівняльного вивчення, які дають автори вже згаданої великої роботи Арнольд Хайденхаймер, Хьюдж Хекла і Керолін Адамі.

«Порівняльна публічна політи ка, - пишуть вони, - є вивченням того, як, чому і з яким результатом різні уряди проводять спеціальні курси дійй або бездіяльності» (Heidenheimer, Heclo, Adams, 1990, p. 3). Відповідно до цього виділяються як би декілька взаємопов'язаних тем. (1) Для відповіді на питання як уряди обирають свої дей-наслідком необхідно зосередити увагу на структурах і процесесах, за допомогою яких виробляються урядові. У загальному сенсі, наприклад, ми можемо сказати, що деякі країни є федеративними державами (США, Німеччина), інші більш централізовані унітарні держави (Великобри танія, Швеція, Японія і Франція). Звідси, ми можемо зробити висновок, що процес вироблення політики буде відрізнятися в цих двох групах країн. (2) При відповіді на питання чому вибирається той чи інший курс необхідне вивчення безлічі умов: історічес дещо розвиток, який впливає на приймаючих рішення; політична культура нації і політичні субкультури окремих ви груп населення; змінюється громадська думка; рівень розвитку і наявність ресурсів; поточні політичні проблеми і т.д. Багато чого у цій темі залежить від вивчення взаємодії політиків, бюрократії, різних груп інтересів; багато що залежить від того, ка-кими ідеями керуються ті, хто рішення приймають. (3) Одним з головних інтересів дослідження публічної політики є порів-ня того, до яких результатів призводить діяльність правитель-ства, тобто мова йде про ефективність урядової стратегії і тактики. Очевидним результатом тут буде відповідь про задоволений-ності або незадоволеності народу діяльністю уряду. Однак проблема ефективності набагато більш складна. До того ж на початковому етапі вироблення політики важко буває визначити її майбутню ефективність. (4) При порівняльному вивченні особистої політики мова йде насамперед про діяльність різних урядів, але не виключно. Дослідники-компаративісти часто порівнюють не країни та уряду, а окремі регіони або локальні одиниці управління всередині країн. Слід також сказати і про роль приватного сектору, який бере участь у здійсненні публічної політики. Таким чином агенти публічної політики сьогодні є більш різноманітними, ніж просто столичні політики. (5) Останнім елементом у визначенні є курс дії або бездіяльності, який власне і являє собою політики. Проте недостатньо визначати курс через політичні та управлінські рішення або їх відсутність. Потрібно мати на увазі весь комплекс практичних дій з реалізації рішення. Якщо ж говорити про бездіяльність уряду в будь-якому питанні, то не завжди воно виражає який-небудь особливий курс.

Іра Шарканскі дуже просто визначає істота публічної по-літики: «Публічної політикою є все те важливе, що робить уряд» (Sharkansky, 1982, р. 7). Щоправда, це визначення є неповним, з нього можна починати обговорення теми, як підкреслює автор. Значимість дій уряду, які підпадають під визначення політики, може бути зафіксована фінансової вартістю дій, числом задіяних людей або інтенсивністю урядової діяльності. Політика також може бути пов'язана з конкретними речами (будівництвом, послугами), але часто з регулюванням активності або символами. Шарканскі вважає, що порівняльне дослідження публічної по-літики, перш за все, має показати відмінності в політичних формах і процесах, що визначаються варіаціями в контекстах, визначати структури, які розрізняють адміністративні фе-номенів та їх діяльність, і структури, які об'єднують адміні -ний феномени в їх діяльності. Центральним тут ви-ступає пошук умов, насамперед економічних, визначають зміст публічної політики (ibid, p. 261).

Публічна політика, на Лейн, фактично являє собою діяльність агентів, залучених у виробництво і виконання ре-шений щодо розміщення суспільних ресурсів, виробниц-ства і розподілу суспільних благ. Дві основних складаю-щих політики повинні бути прийняті до уваги: (1) виробництво політичних рішень після того як відбувся колективний вибір, (2) виконання політики, втіленої в рішеннях. Формування публічної політики визначається особливістю публічного сектора і природою суспільних благ. Публічний сектор - складним визначається поняття. Він може ототожнюватися зі сферою пра-рі активності та її умовами; з виробництвом основ-них державних рішень і його результатами; з урядового-ними витратами, інвестиціями та переїздами; з державним виробництвом. Публічний сектор висловлює сферу публічної політики. Громадські блага стосуються цілей публічної політики; пос-льодовий повинна враховувати їх основні якості: неісключаемость і спільність (Lane, 1993, р. 12 - 22).

Слід сказати, що сфера публічної політики в сучасному суспільстві має тенденцію до розширення. Показником цього процесу може бути частка державних витрат у валовому внутрішньому продукті, яка фіксує масштаб діяльності сучасного держави, а також масштаб публічного сектора (див. табл. 1).

Таблиця 1

Частка сукупних витрат держави у валовому внутрішньому продукті в 1989 р. (%) *

* Джерело: Якобсон, 1996. С. 28-29.

** Дані відносяться до 1988 р.

Якщо розглядати динаміку зростання частки сукупних витрат держав у валовому внутрішньому продукті, то в Японії в 1970 р. ця частка складала 20,0%, в 1989 р. - 32,4%, у Сполучених Штатах Америки - відповідно 32,5 та 36, 0%, у Швеції - 44,7 і 61,5%, у Великобританії - 39,6 і 40,5%, у ФРН - 37,5 і 43,8%, в Індії -12,1 і 17,6%. У деяких галузях державного сектора, наприклад, в охороні здоров'я, зростає частка державних видатків (див. табл. 2).

З таблиці видно, що за двадцять п'ять років публічні видатки на охорону здоров'я зросли у більшості країн. Виняток тут становить Нова Зеландія, але там витрати на охорону здоров'я з публічних джерел все одно становлять значну частку - 80,0%. У деяких країнах зростання був дуже значним. Так, в Австралії частка державних видатків на охорону здоров'я увеличилася за цей період на 26,9 пунктів, в Канаді - на 32,6 пункту, в Нідерландах - на 45 пунктів, у США - на 16,1 пункту. У другій половині 80 - початку 90-х років відбувається зниження витрат публічного сектору на охорону здоров'я практично по всіх країнах (за винятком Нової Зеландії, США і Японії). Частка загальних витрат на охорону здоров'я в 1992 р. (у% від ВВП) коливалася від 12,7% у США до 6,1% у Великобританії. Росія мала 3,0%, з них 2,0% припадав на публічний сектор (66,7% від загальних расходів) (Reddy, 1996). Цікаво, що відсоток витрат на здравоохрвання з бюджету центрального уряду країн, які харак теризують високими загальними витратами на ці цілі, була невешої. Так, у Швеції ці витрати склали 0,3% в 1996 р., в Норвегіі - 3,9% у 1995 р., в Японії - 1,6% у 1993 р. Найбільша частка витрат з бюджету була характерна для Франції - 21,7% у 1993 р., Швейцарії - 19,8% в 1995 р. і США - 19,7% в 1996 р. (Росія, 1998, с. 285-286).

Таблиця 2