Особливості адміністративних реформ у західних країнах

Вище вже зазначалося, що угруповання країн на основі деяких загальних характеристик культур та історичних особливостей може бути використана при вивченні рис проводяться адміністративно реформ. Незважаючи на внутригрупповую дифференцію реформи в групі країни мають деяким єдністю відносно часу виникнення, інтенсивності та спрямованості. У цілому можна проводити відмінності між цими групами країн за такими показниками: ступеня приватизації громадських послуг і функцій; рівнем впровадження ринкових елементів у державного управління; особливостям реорганізації структури державного венного управління; рівнем децентралізації і деконцентрації владних повноважень і функцій; змін у становищі дарських службовців.

Англосаксонські країни. Адміністративні реформи в анг лосаксонскіх країнах проводяться консервативними - принаймні в перший період (Великобританія, США; в Сполучених Штатах - найбільш активно з 1993 р. реформи проводяться демократами) - або Лейбористська (Австралія, Нова Зеландія) урядами з початку 80-х років.

У Великобританії «менеджеріального революція» починається з 1979 р. серйозними змінами в громадському секторі, спрямовани ми прийшли до влади консервативним урядом на економію та підвищення ефективності. Дослідницька програма (1979), керована сером Дереком Райнером, була спрямована на формування моделі ефективного державного управління. Був прийнятий ряд програм, які визначають основні напрямки ре- форми: «Дієвість і ефективність цивільної служби» (1982), «Ініціатива наступних кроків» (1988), «Громадянська характериска» (1993). Адміністративна реформа проходить тут три етапи (Pollitt, 1996, р. 82-84) і включає в себе такі основні направління: приватизація, впровадження менеджеріального елементів (чисельності державних службовців, перевірка ефективності, відмінність між покупцем і провайдером при постачанні послуг державою, делегування функцій, фінансове делегірован ня), конкуренція, відкритість державної служби (Butler, 1993, р. 398-403). На першому етапі реформи (1979-1982) акцент ставиться на економії державних витрат, скорочення дер-дарських службовців і державних програм. Проте вже до кінця цього етапу стало ясно, що не стільки економія, скільки ефективності є головним завданням реформи. Другий етап реформи (1983 - 1986) проходить під гаслом «трьох«Е»» (economy, efficiency, effectiveness - економія, продуктивність, ефективність). На цьому етапі політична програма уряду включає в себе широку приватизацію підприємств державного сектора, розвиток фінансового менеджменту в державному уп равлении, вдосконалення оціночної функції центральних Міністерства та вищого управлінського персоналу. На третьому етапі реформи (1987 - 1993) основні зміни стосуються культурних та структурних компонентів державного управління. Ставляться задачі широкого розвитку ринково орієнтованих механізмів, поглиблення організаційної та просторової децентралізації управління і виробництва послуг (але не обов'язково їх фінансування і вироблення політики), підвищення якості послуг, орієнтації при наданні послуг на потреби споживача. В даний час з формуванням уряду Тоні Блера адміністративні реформи тривають, але вони набувають нових барв і направлення. Якщо раніше основна увага приділялася економічному підходу до державного управління, то зараз не тільки ринок, але й демократія розглядаються в якості пересічних факторів адміністративних реформ; враховуються не тільки економічні, але і політичні витрати. Тут одними з центральних питань ставляться відродження та розвиток місцевого управління і парламентська модернізація (Gray, Jenkins, 1998).

У Сполучених Штатах реформа державного управління проводиться спочатку республіканським урядом Рональда Рейгана, а потім урядом демократів на чолі з Білом Клінтном. Консервативне уряд бере курс на скорочення державних витрат і проводить широку приватизацію державних підприємств та послуг. У цілому, однак, зміни в дер-жавному управлінні визначаються в першій половині 80-х років за коном про реформу державної служби 1978 р. і йдуть під знамельньому «нового державного управління». У 1986 р. створюється комісія Пола Уолкера для аналізу стану справ у державній службі, результати діяльності якої свідчать про падіння її авторитету. Радикальні зміни в державному управління відбуваються на початку 90-х років, коли під керівництвом віцепрезидента Альберта Гора визначається стратегія реформування державного управління на менеджериальной основі, використовуючи ідеї книги Д. Осборна і Т. Геблера «Оновлене управління» (Re-inventing Government) (Osborne, Gaebler, 1992). Адміністративна реформа базується на таких теоретичних традиціях, як теорія публічного вибору, концепція приватизації, ідеї реінженерінга, теорія загального управління якістю. В цілому програма адміні-стративно реформи була викладена в доповіді А. Гора «Національний огляд ефективності виконання» (National Performance Review) 1993 р. Як підкреслює Джеймс Томпсон, серед важливих відмінностей цієї реформи від попередніх змін у державному управлінні потрібно відзначити те, що, по-перше, вона націлена швидше не на «реорганізацію», а на зміни в методах надання послуг, по-друге, головною «мішенню» змін є не політичні призначенці чи високопоставлені члени кар'єрних служби, а рядові федеральні наймані працівники, по-третє, впровадження реформістських рекомендацій не залежить в цілому і навіть щодо вдосконалення законодавства з підтримання від схвалення конгресом; багато зміни здійснюються під контролем чиновників виконавчої гілки влади (Thompson, 1999, р. 283 - 284). Деякі дослідники підкреслюють, що нова реформа спрямована проти державного управ лення, заснованого на публічному праві, і продовжує тенденцію зниження ролі адміністрації президента, яка проявилася в останні десятиліття (Моє, 1994, р. 117). Вже до середини 90-х років більшість штатів провели реформи, які можна було б позначити як «оновлення» особливо тих компонентів, які пов'язані з загальним управлінням якістю, приватизацією, налагодженню ефек-ням партнерства між громадським та приватним секторами. Правда, як свідчать спеціальні дослідження, реформи під прапором «оновлення» пройшли з різним ступенем глибини і торкнусяли не всі сфери управління в штатах. Так, при оцінці 44, яка характеризує весь обсяг програми «оновлення», спеціальне слідування показало, що вища оцінка для штатів була 28,3 бала, а нижча оцінка - 17,8 (Brudney [et al.], 1999, p. 28). Модель державного менеджменту в Новій Зеландії відрізняється явним радикалізмом при впровадженні ринкових елементів в управління громадськими справами. Разом з тим, як підкреслюють автори книги «Державний менеджмент: новозеландська модель», було б помилкою розглядати новозеландську модель як просто радикальну, несопоставимую або крайню версію менедже-туризму. Адже, з одного боку, менеджеріального доктрина була застосована шляхом щодо нових способів. З іншого боку, реформи грунтувалися на ряді теоретичних традицій, політичних імперативів або прагматичних суджень міністрів. Менеджеризм був, отже, тільки одним з інтелектуальних інгредієнти (Boston [et al.], 1996, p. 3). Поряд з менеджеризм на реформу державного управління в Новій Зеландії вплинули теорія раціонального вибору, теорія угоди (agency theory), економіка трансакційних витрат. Законодавчо адміністра-тивная реформа була оформлена такими законами, як: Акт про перед-ємствах державної власності 1986 р., Акт про державному секторі 1988 р., Акт про громадські фінанси 1989 р., Акт про фіскальну відповідальність 1994 Ці закони внесли істотний ні зміни в структуру і методи здійснення державного управління та державної служби (Boston [et al.], 1996; Maor, 1999). До основних напрямів політики адміністративної реформи і особливостям новозеландської моделі державного менеджменту можна віднести наступні елементи (Boston [et al.], 1996, p. 5-6):

- Залишення за центральним урядовим рівнем ключевих повноважень і обов'язків з обмеженою їх передачею державним рівням, незважаючи на значну риторику з питання делегування повноважень в 80-і роки;

- Сильний акцент на використання установок підвищення ефекності виконання як на інституційному, так і на індивідуальної рівнях (короткочасні контракти найму на роботу, системи оцінок на основі ефективності виконання, системи підвищення по службі і т.д.);

- Широке використання ясних, в цілому писаних «контрактів» різного роду з визначенням сутності необхідних дій і відповідних обов'язків агентів і керівників (тобто, угоді про виконання між міністрами та головами виконавчих відділів, угоди про покупки між міністрами та відділами, контракти між власниками фондів і покупцями і між пошуком покупців і постачальниками); на додачу до акценту на визначення переважно ефективності виконання вводиться більш точний моніторинг і системи оглядів;

- Розвиток інтегрованого і щодо витонченого стратегічній планування та систем управління ефективністю виконання у всьому громадському секторі. Ключовими елементами - визначення міністрами стратегічних і головних результатів і включення їх в угоду про виконання з головами відділів та угод про покупки;

- Усунення, де це можливо, подвійний або множинної звітності в державному секторі і скасування об'єднання центрального і місцевого демократичного контролю над державною службою;

- Інституційне розмежування комерційних і некомерційних функцій; поділ консультативних, постачальницьких і регуляторних функцій; пов'язане з цим поділ ролей власника фондів, покупця і постачальника;

13 Сморгунов Л.В.

Максимальна децентралізація виробництва і управління прийняттям рішення особливо у відношенні до вибору та купівлі ресурсів та управління людськими ресурсами;

- Запровадження системи фінансового менеджменту, заснованої на обліку доходів і витрат в кінці діяльності та амортизаційних відрахувань, різниці між власністю корони і інтересами покупця, між результатом і продуктивністю, на системі асигнувань з урахуванням доходів і витрат, а також на законодавець, що вимагає економічної політики, яка вважається «вертикально відповідальною»;

- Сильна підтримка і розширене використання конкурентного тендеру та контрактної системи при слабкому обов'язковому розвивання ринкового випробування.

В Австралії реформа державного управління та державної служби також ведеться під прапором менеджеризму і ефективності. Разом з тим, як підкреслює Джон Хелліген, Австролія слідувала більш прагматичному змішання принципів і практики в процесі проведення реформи в протилежність теоретико спрямовується реформу в Новій Зеландії (Halligan, 1996, р. 79). У 1984 р. лейбористський уряд провів реформу за-давства, розраховану на розвиток фінансового контролю, рухливості державної служби та її відкритості конкурентній боротьбі. Велика увага приділяється тут взаємин центру і складових австралійську федерацію штатів. При тому, що більшість таких соціальних галузей, як освіта, зберігання, перебуває у віданні штатів, тим не менш відзначається зростання втручання центру в управління ними (Managing, 1997, р. 27). Реформа державної служби включала в себе три стратегії: (1) підвищити ступінь змінюваності, полегшити пересування керівників відділів і всіх вищих чиновників, зробити їх положення менш захищеним, (2) збільшити ступінь залежності чиновників від уряду, полегшити призначення прихильників уряду в міністерські відділи, (3) передати функції Ради державної служби Міністерству фінансів (Lucy, 1993). У 1995 р. вперше був опублікований щорічну доповідь Керівного комітету з про верке надання послуг в співтоваристві і штатах з безліччю даних про продуктивність та ефективності для основних соціальних послуг.

- Наполеонівські * країни. У цій групі країн адміні-стративно перетворення не характеризувалися тим ступенем інтенсівності впровадження ринкових технологій у державну де вить, як це було в англосаксонських країнах. Тим не менше і вони були порушені загальним рухом за якість і ефективність у державному управлінні. Мабуть, центром проводяться тут реформ було централізовану державу і ієрархічно побудована державна служба. Слід відзначити також, що на реформи тут, як втім і в інших європейських країнах, вплинула європейська інтеграція.

У Франції адміністративні реформи починаються у 80-ті роки під впливом низки чинників: консервативної критики держави, ідеології перемогли на виборах соціалістів, фінансової кризи, невдоволення населення французької бюрократією та ін Ніколь Монтріше виділяє три основні етапи реформ, які свідчать про поєднанні двох основних тенденцій у цьому процесі: прагнення демократизувати державне управління та підвищити його ефективність (Montricher, 1996). У 1981 р., коли ліві прийшли до влади, їх прагнення до реформ визначалося, по-перше, переконанням, що державний сектор здатний служити суспільству, зростання числа найманих працівників у ньому і націоналізація повинні лягти в основу модернізації, по-друге, потребою розвитку місцевого управління, що вилилося в програму децентралізації управління 1982 р. У відповідності з цією програмою підвищується роль регіональних і комунальних управлінських структур і реформувалася система префектів як представників центру. Другий етап починається в 1986 р. з формуванням системи роздільного правління, коли президентська влада належала соціалістам, а уряд був сформований правими партіями. Офіційно ідеологія реформ стала базуватися на судженні - «назад від державного». Приватизація підприємств державного сектора і зниження числа працівників у ньому стали відмінною рисою цього періоду. У 1988 р. (початок третього етапу) ліві знову стали прави урядового партією, і адміністративна реформа стала будуватися на необхідності об'єднання установок громадського та приватного секторів, управління та суспільства, систематичної модернізації державної служби та управління, постійного зв'язку з ринком. Децентралізація управління була доповнена темами деконцентрації повноважень і обов'язків, підвищення продуктивності, солення планування, конкуренції і т.д. У 1992 р. «Характеру деконцентрації» ставила завдання підвищити роль відділів так, щоб вони могли представляти національні інтереси перед місцевою владою, а також удосконалити роботу з підвищення ефективності суспільного сектора шляхом передачі менеджеріального обов'язків на місцевий рівень і закріплення за центром функції формування політики, оцінки і контролю. Поряд з такими традиційними оціночними і контрольними інститут, як Міністерство економіки і фінансів, були створені міжміністерські оціночні комітети (1990 р.). Удосконалюється система планування, узгодження (формальна процедура консультація, використовувана адміністраторами для координації активності приватного та публічного сектору економіки, особливо у ставлення му інвестицій); здійснюється реорганізація центральних ве-домств і розвиваються нові види державних і полугосударстпотреби радикальної реформи в досліджуваних країнах. Тоді як деякі уряди прийняли ідею всебічної реформи, відстоювали статус-кво або тільки невеликі модифікації існуючого порядку. Там, де загальні ідеї і реформістські установки розвинулися, вони з'явилися в різних країнах в різний час»(Olsen, 1996, р. 394). Слід, напевно, погодитися з відсутністю деякої загальної та одночасної хвилі в проведенні адміністративних реформ, разом з тим певний спільний знаменник може бути знайдений, і про це говорять дослідницькі результати багатьох учених з різних країн. Уже той факт, що практично всі уряди пішли на часткову або більш радикальну перебудову системи управління публічним сектором, говорить про те, що адміністративні реформи з'явилися загальною потребою, хоча і вчас і з різною інтенсивністю. Вони здійснювалися урядом, що формуються політичними силами різної наспрямованості: консерваторами, лібералами, соціалістами. Скрізь вони знаходилися під впливом двох основних факторів - ринку і демократії. Адміністративні реформи ще не завершилися в жодній країні, хоча вже закінчується другий десяток років з тих пір, як про них заговорили, що свідчить про їх обгрунтованості. Більше того, є переконливі доводи, що адміністративні реформи перетворюються в постійний елемент державного управння в умовах нестабільного постіндустріального суспільства.

Потреба в проведенні адміністративних реформ становилася все більш нагальною в кінці 70-80-ті роки у зв'язку з низкою економічних, соціальних і політичних обставин. Найбільш очевидно вона виявилася в англосаксонських країнах, звідки в далечінь подальшому були запозичені багато теоретичні ідеї та практичний досвід. Перш за все потреба адміністративних змін що визначає економічними і соціальними причинами, які були зрозумілі консервативними урядами, які прийшли до влади в цей час у ряді західних країн. Мабуть основною причиною виступало зростаючий тиск на державні витрати комбінації факторів соціального порядку, викликаних збільшенням числа пенсіонерів при катастрофічному зниження економічно активного населення, зростанням безробіття і постійним зростанням споживчів очікування населення не тільки щодо загальних стандартів життя, але й щодо стандартів суспільних послуг, що надаються державою (Butler, 1993, р. 398). Хоча ці судження стосуються передусім Великобританії, але і в інших країнах питання економічні і соціальні, пов'язані з потребами населення і фінансовими, організаційними можливостями держави щодо їх задоволення були висунуті на перший план. Зростаючий дефіцит державного бюджету в цих умовах змушував уряду йти на рішучі заходи щодо реформування державного управління з метою більш раціонального витрачання ресурсів і підвищення ефективності їх використання. Економічний підхід до державного управління і державної службі став домінантою політики їх реформування. У центр реформ була поставлена проблема ефективності у всіх її формах - економічної, соціальної, організаційної.

Економічний підхід до адміністративних реформ висловився в понятті переходу від державного адміністрування до державного менеджменту, що спричинило за собою серйозні вимірювнання в теорії та практиці державного управління. Хоча реформи по шляху державного менеджменту не всіма приймаються і за оцінками деяких дослідників, наприклад Джеймса Томпсону, «не працюють» у США (Thompson, 1999, р. 283), тим не менше в цілому в західних країнах менеджеріального риторика і менеджери-ний засоби управління в публічній сфері явно домінують.

Які ж основні цілі та напрямки адміністративних реформ в західних країнах? В цілому слід зазначити, що вони концентруються навколо наступних основних тем, або «вічних справах» (Boston, Martin, Pallet, Walsh, 1996, p. 7-8):

- Де мають бути остаточні кордони між громадським та приватним секторами?

- Де знаходяться межі між політикою і управлінням?

- Які власне обмеження на адміністративну свободу?

- Як мають бути спроектовані громадські інститути, щоб вони могли відповідати на особливі потреби та інтереси культурних меншин?

- Який по суті баланс між централізацією і децентралізацією?

- Чи є найкращою організація, коли один виконавець служить одному начальнику?

- Як можна ефективно скоординувати роботу безлічі формально автономних і функціонально незалежних організацій, які становлять громадський сектор?

- Як можна вимірювати ефективність діяльності виконавчих органів влади?

- В чому полягає обов'язок і відповідальність державних службовців?

Ці «вічні проблеми» теорії і практики державного управління дійсно знову виступили на перший план і породи-, чи серйозну дискусію серед фахівців. Було висунуто багато конкуруючих концептуальних схем, але в центрі все ж менеджеріального підхід: глобальне тиск ефективності і продуктивності в громадському секторі є, мож можна, найбільш вираженим у літературі з державного управління, кажуть Ерік Вельш і Вільсон Вонг (Welsh, Wong, 1998, p. 45). Цей підхід отримав назву нового державного менеджменту (new public management), в основі якого лежать передумови теорії раціонального вибору та ринкових установок в цілому (Сморгунов, 1998; Морозова, 1998). Хоча є різні менеджеріального підходи: кількісно-аналітичний, політичній, лібератівний, ринково-направляється менеджмент (Terry, 1998, р. 196-197), але кожен із них перебуває під впливом «менеджерістской ідеології», або «менеджеризму», заснованого на економічній науці. Як стверджує Гаррі Маршалл, державного-венний менеджмент пов'язаний з процесом прийняття виконавчих рішень і зі здійсненням політики. Замість фокусу на практичне кой мудрості, він зосереджується на виробленні «найкращої прак-тики». У результаті, теорія раціонального вибору і інші теорії, засновані на інституціональної економічної теорії, стали майже синонімом теорії державного менеджменту (Marshall, 1998, р. 274).

Якщо охарактеризувати напрямки спільних змін у дер-венном управлінні, які знайшли вираження у менеджериальной його реформі в різних країнах, то всі вони можуть бути зведені до по-тортурам введення ринкових механізмів, інститутів і установок у ор-нізацію і діяльність сучасної держави. Криза адміні-стративно держави, що вилився у втраті керованості загально-чими справами, неефективному використанні грошей платників податків, зниження якості надаваних населенню послуг, зростанні бюрократизму та неповороткість при прийнятті рішень, рез-ком падінням довіри з боку населення до органів дер-ної влади і державну службу, посилення дісфункціональнос-ти в управлінні, корупції тощо, привів до перегляду ідеології державного управління та концепції держави. Концепція пекло міністратівного держави стала заміщатися концепцією ефективного держави. Загальні менеджеріального установки на державні дарське управління призвели до зміни ряду традиційних постулатів, що лежать в основі цієї сфери діяльності та організації.

По-перше, різко зросла увага до фінансового менеджменту в державній сфері. Адміністративні реформи були направ-лени на підвищення цінності суспільних грошей, економію дер-жавних фінансів і підвищення зацікавленості державних валют-ських службовців і структур у їх зароблянні, а не просто витраті. Те положення, коли кожна бюрократична організація прагне отримати якомога більше грошей при формуванні державного-венного бюджету, повинно було бути замінено, за змістом нового державного менеджменту, на прагнення до економії державних них ресурсів та їх росту за рахунок підвищення ефективності і продуктивності діяльності державних організацій і органів.

По-друге, реформа була спрямована на підвищення значимості оцінки діяльності державних службовців, організацій і органів за результатами, а не за активністю або кількості дій. Результативність, продуктивність управлінської діяльності направляться проти порожньої витрати часу, формальної активності, милування програмами. При цьому результат включає в себе не тільки економію засобів досягнення цілей, але і якість надаючи-ваних населенню послуг.

По-третє, реформа намагається змінити відношення між державні службовці і людиною, що звертаються за чимось до го-державу і хто користується його послугами. Перш за все відзначається прагнення підвищити службову роль держави, його виконавець-них структур. Надання послуг населенню, розвиток системи послуг, підвищення їх якості стає метою адміністративних реформ. Слід зазначити, що економічний підхід до цієї проблеми ставить питання про рівень ефективності надання послуг державою в порівнянні з приватним сектором і про необхідність визначення гра-ниць експансії держави в сферу послуг. Далі, через орієнтацію на послуги та їх якість важливе значення надається відношенню до по-живачу цих послуг як до клієнта, інтереси якого повинні стояти на першому місці.

По-четверте, серйозній критиці піддається традиційний принцип монополії в організації та діяльності державних органів і організацій з надання низки послуг та виконання ряду функцій. Ця критика супроводжується переглядом відносини як приватного та публічного секторів, так і самої структури державного-ських органів і організацій. Адміністративна реформа направ-ляется на впровадження в систему державного управління принци па конкуренції. Цей принцип використовується і при формуванні державної служби. Поряд з цим в державне управління вводяться та інші ринкові елементи, такі як контрактна систе ма, тендер, маркетинг, реклама та ін

По-п'яте, ринковий підхід до державного управління був спрямований проти бюрократичної ієрархічності в його організа-ції. Тому реформування державної організації управ-ління включало в себе тенденції децентралізації і деконцентрації структур і функцій. Плюралізації входить складовим елементом у адміністративні реформи і передбачає створення багато нових агентств з відносно більшою свободою, ніж попередні структурні елементи державної організації. У зв'язку з цим змінюється відношення між різними рівнями управління: національним, середнім і місцевим. Значна увага приділяється розвитку місцевого самоврядування.

По-шосте, важливе значення в процесі реформи держав-ного управління надається удосконаленню звітності, а ти і контролю за діяльністю державних структур, організацій та державних службовців. При тому, що реформа направляеться на підвищення свободи в їх діяльності. У широкому сенсі проблема вирішується як формування нових відносин між країнами-вою та громадянським суспільством. Відносини з громадськістю

перетворюються за змістом реформи в постійну функцію держави, його органів, організацій та службовців.

По-сьоме, адміністративна реформа включає в себе також перебудову механізму прийняття управлінських рішень та проведення політики держави шляхом підвищення ступеня рухливості структур і функцій, розвитку їх адаптивної здатності реагування на постійно змінюється середовище, виникнення інноваційної культури та формування орієнтації на розвиваючу стратегію і політику. У цілому реформа спрямована на зміну характер і стилю управлінської діяльності відповідно до проблем нестійкого розвитку, конкурентних відносин, ринкових орієнтирів і оцінок.

 

16.2. Особливості адміністративних реформ у західних країнах

Вище вже зазначалося, що угруповання країн на основі деяких загальних характеристик культур та історичних особливостей може бути використана при вивченні рис проводяться адміністративних реформ. Незважаючи на внутригрупповую дифференцію реформи в групі країни мають деяким єдністю відноин часу виникнення, інтенсивності та спрямованості. У цілому можна проводити відмінності між цими групами країн за такими показниками: ступеня приватизації громадських послуг і функцій; рівнем впровадження ринкових елементів у державному управління; особливостям реорганізації структури державного управління; рівнем децентралізації і деконцентрації владних повноважень і функцій; змін у становищі держ службовців.

Англосаксонські країни. Адміністративні реформи в анг лосаксонскіх країнах проводяться консервативними - принаймні в перший період (Великобританія, США; в Сполучених Шта- тах - найбільш активно з 1993 р. реформи проводяться демократами) - або Лейбористська (Австралія, Нова Зеландія) урядом з початку 80-х років.

У Великобританії «менеджеріального революція» починається з 1979 р. серйозними змінами в громадському секторі, спрямован прийшли до влади консервативним урядом на еконо мию та підвищення ефективності. Дослідницька програма (1979), керована сером Дереком Райнером, була спрямована на формування моделі ефективного державного управління. Був прийнятий ряд програм, які визначають основні напрямки ре- форми: «Дієвість і ефективність цивільної служби» (1982), «Ініціатива наступних кроків» (1988), «Громадянська характеру» (1993). Адміністративна реформа проходить тут три етапи (Pollitt, 1996, р. 82-84) і включає в себе такі основні направління: приватизація, впровадження менеджеріального елементів (чисельності державних службовців, перевірка ефективності, відмінність між покупцем і провайдером при постачанні послуг державою, делегування функцій, фінансове делегіровання), конкуренція, відкритість державної служби (Butler, 1993, р. 398-403). На першому етапі реформи (1979-1982) акцент ставиться на економії державних витрат, скорочення дер-дарських службовців і державних програм. Проте вже до кінця цього етапу стало ясно, що не стільки економія, скільки ефективності є головним завданням реформи. Другий етап реформи (1983 - 1986) проходить під гаслом «трьох«Е»» (economy, efficiency, effectiveness - економія, продуктивність, ефективність). На цьому етапі політична програма уряду включає в себе широку приватизацію підприємств державного сектора, розвиток фінансового менеджменту в державному управління, вдосконалення оціночної функції центральних та Міністерства та вищого управлінського персоналу. На третьому етапі реформи (1987 - 1993) основні зміни стосуються культурних та структурних компонентів державного управління. Ставляться задачі широкого розвитку ринково орієнтованих механізмів, поглиблення організаційної та просторової децентрлізації управління і виробництва послуг (але не обов'язково їх фінансування і вироблення політики), підвищення якості послуг, орієнтації при наданні послуг на потреби споживача. В даний час з формуванням уряду Тоні Блера адміністративні реформи тривають, але вони набувають нових барв і направ лення. Якщо раніше основна увага приділялася економічному під ходу до державного управління, то зараз не тільки ринок, але й демократія розглядаються в якості пересічних факторів адміністративних реформ; враховуються не тільки економічні, але і політичні витрати. Тут одними з центральних питань ставляться відродження та розвиток місцевого управління і парламентська модернізація (Gray, Jenkins, 1998).

У Сполучених Штатах реформа державного управління проводиться спочатку республіканським урядом Рональда Рейгана, а потім урядом демократів на чолі з Білом Клінтоном. Консервативне уряд бере курс на скорочення дер жавних витрат і проводить широку приватизацію державних підприємств та послуг. У цілому, однак, зміни в державному управлінні визначаються в першій половині 80-х років законом про реформу державної служби 1978 р. і йдуть під знаменьому «нового державного управління». У 1986 р. створюється комісія Пола Уолкера для аналізу стану справ у державній службі, результати діяльності якої свідчать про падіння її авторитету. Радикальні зміни в державному управління відбуваються на початку 90-х років, коли під керівництвом віцепрезидента Альберта Гора визначається стратегія реформування державного управління на менеджериальной основі, використовуючи ідеї книги Д. Осборна і Т. Геблера «Оновлене управління» (Re-inventing Government) (Osborne, Gaebler, 1992). Адміністративна реформа базується на таких теоретичних традиціях, як теорія публічного вибору, концепція приватизації, ідеї реінженерінга, теорія загального управління якістю. В цілому програма адміні-стративно реформи була викладена в доповіді А. Гора «Національний огляд ефективності виконання» (National Performance Re view) 1993 р. Як підкреслює Джеймс Томпсон, серед важливих від відмінностей цієї реформи від попередніх змін у державному управлінні потрібно відзначити те, що, по-перше, вона націлена швидше не на «реорганізацію», а на зміни в методах надання послуг, по-друге, головною «мішенню» змін є не політигічні призначенці чи високопоставлені члени кар'єрних служби, а рядові федеральні наймані працівники, по-третє, впровадження ня реформістських рекомендацій не залежить в цілому і навіть щодо вдосконалення законодавства з підтримання від схвалення конгресом; багато зміни здійснюють ся під контролем чиновників виконавчої гілки влади (Thompson, 1999, р. 283 - 284). Деякі дослідники підкреслюють, що нова реформа спрямована проти державного управлення, заснованого на публічному праві, і продовжує тенденцію зниження ролі адміністрації президента, яка проявилася в останні десятиліття (Моє, 1994, р. 117). Вже до середини 90-х років більшість штатів провели реформи, які можна було б позначити як «оновлення» особливо тих компонентів, які пов'язані з загальним управлінням якістю, приватизацією, налагодженню ефек-ням партнерства між громадським та приватним секторами. Правда, як свідчать спеціальні дослідження, реформи під прапором «оновлення» пройшли з різним ступенем глибини і торкнусяли не всі сфери управління в штатах. Так, при оцінці 44, яка характеризує весь обсяг програми «оновлення», спеціальне про слідування показало, що вища оцінка для штатів була 28,3 бала, а нижча оцінка - 17,8 (Brudney [et al.], 1999, p. 28). Модель державного менеджменту в Новій Зеландії відрізняються явним радикалізмом при впровадженні ринкових елементів в управління громадськими справами. Разом з тим, як підкреслюють автори книги «Державний менеджмент: новозеландська мо дель», було б помилкою розглядати новозеландську модель як просто радикальну, несопоставимую або крайню версію менедже-туризму. Адже, з одного боку, менеджеріального доктрина була застосованні шляхом щодо нових способів. З іншого боку, ре форми грунтувалися на ряді теоретичних традицій, політичних імперативів або прагматичних суджень міністрів. Менеджеризм був, отже, тільки одним з інтелектуальних інгредієнтів (Boston [et al.], 1996, p. 3). Поряд з менеджеризм на реформу державного управління в Новій Зеландії вплинули теорія раціонального вибору, теорія угоди (agency theory), економіка трансакційних витрат. Законодавчо адміністративная реформа була оформлена такими законами, як: Акт про перед-ємствах державної власності 1986 р., Акт про державнуному секторі 1988 р., Акт про громадські фінанси 1989 р., Акт про фіскальну відповідальність 1994 Ці закони внесли істотні зміни в структуру і методи здійснення державного управління та державної служби (Boston [et al.], 1996; Maor, 1999). До основних напрямів політики адміністративної реформи і особливостям новозеландської моделі державного менеджменту можна віднести наступні елементи (Boston [et al.], 1996, p. 5-6):

- Залишення за центральним урядовим рівнем ключевих повноважень і обов'язків з обмеженою їх передачею субдержавним рівням, незважаючи на значну риторику з питання делегування повноважень в 80-і роки;

-. Сильний акцент на використання установок підвищення ефекності виконання як на інституційному, так і на індивідуальної рівнях (короткочасні контракти найму на роботу, системи оцінок на основі ефективності виконання, системи підвищення по службі і т.д.);

- Широке використання ясних, в цілому писаних «контрактів» різного роду з визначенням сутності необхідних дій і відповідних обов'язків агентів і керівників (тобто, угода про виконання між міністрами та головами виконавчих відділів, угоди про покупки між міністрами та відділами, контракти між власниками фондів і покупцями і між тими хто займаються пошуком покупців і постачальниками); на додачу до акценту на визначення переважно ефективності виконання вводиться більш точний моніторинг і системи оглядів;

- Розвиток інтегрованого і щодо витонченого стратегічними планування та систем управління ефективністю виконання у всьому громадському секторі. Ключовими елементами являють визначення міністрами стратегічних і головних результатів і включення їх в угоду про виконання з головами відділів та угод про покупки;

- Усунення, де це можливо, подвійний або множинної звітності в державному секторі і скасування об'єднання центрального і місцевого демократичного контролю над державною службою;

- Інституційне розмежування комерційних і некоммерційних функцій; поділ консультативних, постачальницьких і регуляторних функцій; пов'язане з цим поділ ролей власника фондів, покупця і постачальника;

13 Сморгунов Л.В.

- Максимальна децентралізація виробництва і управління прийняттям рішення особливо у відношенні до вибору та купівлі ввихідних ресурсів та управління людськими ресурсами;

- Запровадження системи фінансового менеджменту, заснованої на обліку доходів і витрат в кінці діяльності та амортизаційних відрахувань, різниці між власністю корони і інтересами покупця, між результатом і продуктивністю, на системі асигнувань з урахуванням доходів і витрат, а також на законодавчі, що вимагає економічної політики, яка вважається «фисвертикально відповідальною»;

- Сильна підтримка і розширене використання конкурентного тендеру та контрактної системи при слабкому обов'язковому виконанняв ринкового випробування.

В Австралії реформа державного управління та державної служби також ведеться під прапором менеджеризму і ефективнності. Разом з тим, як підкреслює Джон Хелліген, Австролія слідувала більш прагматичному змішання принципів і практики в процесі проведення реформи в протилежність теоретико спрямовується реформу в Новій Зеландії (Halligan, 1996, р. 79). У 1984 р. лейбористський уряд провів реформу задавства, розраховану на розвиток фінансового контролю, рухливості державної служби та її відкритості конкурентній боротьбі. Велика увага приділяється тут взаємин центру і складових австралійську федерацію штатів. При тому, що більшість таких соціальних галузей, як освіта, перебуває у віданні штатів, тим не менш відзначається зростання втручання центру в управління ними (Managing, 1997, р. 27). Реформа державної служби включала в себе три стратегії: (1) підвищити ступінь змінюваності, полегшити пересування керівників ників відділів і всіх вищих чиновників, зробити їх положення менш захищеним, (2) збільшити ступінь залежності чиновників від уряду, полегшити призначення прихильників уряду в міністерські відділи, (3) передати функції Ради державної служби Міністерству фінансів (Lucy, 1993). У 1995 р. вперше був опублікований щорічну доповідь Керівного комітету надання послуг в співтоваристві і штатах з безліччю даних про продуктивність та ефективності для основних соціальних послуг.

- Наполеонівські * країни. У цій групі країн адміні-стративно перетворення не характеризувалися тим ступенем інтенсивності впровадження ринкових технологій у державну девить, як це було в англосаксонських країнах. Тим не менше і вони були порушені загальним рухом за якість і ефективність у державному управлінні. Мабуть, центром проводяться тут реформ було централізовану державу і ієрархічно побудовано єнна державна служба. Слід відзначити також, що на реформи тут, як втім і в інших європейських країнах, вплинула європейська інтеграція.

У Франції адміністративні реформи починаються у 80-ті роки під впливом низки чинників: консервативної критики держави, ідеології перемогли на виборах соціалістів, фінансового кри са, невдоволення населення французької бюрократією та ін Ніколь Монтріше виділяє три основні етапи реформ, які свідочать про поєднанні двох основних тенденцій у цьому процесі: демократизувати державне управління та підвищити його ефективність (Montricher, 1996). У 1981 р., коли ліві прийшли до влади, їх прагнення до реформ визначалося, по-перше, переконаньнням, що державний сектор здатний служити суспільству, а та довно, зростання числа найманих працівників у ньому і націоналізація повинні лягти в основу модернізації, по-друге, потребою розвитку місцевого управління, що вилилося в програму децентралізації управління 1982 р. У відповідності з цією програмою підвищувалась роль регіональних і комунальних управлінських структур і реформувалася система префектів як представників центру. Друрий етап починається в 1986 р. з формуванням системи роздільного правління, коли президентська влада належала соціалістам, а уряд був сформований правими партіями. Офіційно ідеологія реформ стала базуватися на судженні - «назад від держави». Приватизація підприємств державного сектора і зниження числа працівників у ньому стали відмінною рисою цього періоду. У 1988 р. (початок третього етапу) ліві знову стали урядового партією, і адміністративна реформа стала будуватися на необхідності об'єднання установок громадського та приватного секторів, управління та суспільства, систематичної модернізації го-жавної служби та управління, постійного зв'язку з ринком. Децентралізація управління була доповнена темами деконцентрації повноважень і обов'язків, підвищення продуктивності, планування, конкуренції і т.д. У 1992 р. «Характеру деконцентрації» ставила завдання підвищити роль відділів так, щоб вони могли представляти національні інтереси перед місцевою владою, а також удосконалити роботу з підвищення ефективності суспільного сектора шляхом передачі менеджеріального обов'язків на місцевий рівень і закріплення за центром функції формування політики, оцінки і контролю. Поряд з такими традиційними оціночними і контрольними інститутами, як Міністерство економіки і фінансів, були створені міжміністерські оціночні комітети (1990 р.). Удосконалюється система планування, узгодження (формальна процедура консультація, використовувана адміністраторами для координації активності приватного та публічного сектору економіки, особливо у ставленні інвестицій); здійснюється реорганізація центральних відомств і розвиваються нові види державних і полугосударстських структур (Montricher, 1996, p. 244 - 248; Coombes, 1998, p. 29-30; Managing, 1997, p. 20, 31).

Реформа державного управління в Нідерландах починалася в 80-і роки в умовах виріс державного сектора і більшої централізації управління. Все це стало результатом розвитку в попередні десятиліття держави загального добробуту і підкріплювалося законами, а також системою планування та бюд житній політикою (Kickert, 1996, р. 89). У 80-90-і роки в дер жавному управлінні починаються зміни, зміст яких, насамперед пов'язаний з децентралізацією управління та прагненням більш раціонально витрачати державні кошти. З 1980 р. прово диться реорганізація державної служби, яка подібна за ідеям з доповіддю Фултона 1968 р. у Великобританії: акцент на підзвітності, цінності грошей і професійний підход до менеджменту. В цей же час починається стрімкий рух за регіоналізацію управління. Воно почалося з формування нових регіональних адміністрацій у великих містах - Амстердам, Роттердам, Гаага, Утрехт і прилеглих до них територіях. Надалі була підвищена компетенція та надано повноважень щодо захищенності приймати рішення з питань місцевого значення місцевим органам управління; вони ж стали брати участь у призначенні представника центру на місцях. Все це отримало назву «самоуправління». Для фінансування муніципалітетів і провінцій був сформований Муніципальний і провінційний фонд, керівник і фінансований центральним урядом частково за рахунок державних податків. Гранти, що надаються їм, стали важливим джерелом місцевих ресурсів. Одночасно з цим реша лася завдання знизити фінансову залежність місцевих органів влади від центру. У 90-і роки в адміністративну реформу увійшла ідея реорганізації урядових відділів на основі розділення між ключовими відділами, відповідальними за вироблення політики, і виконавчими агентствами (Kickert, 1996, р. 89 - 92; Managing, 1997, р. 24 -43).

Німецькі країни. У цій групі країн - Німеччина, Австрія, включаючи частково і Швейцарію, - адміністративні реформи були в цілому більш скромними, ніж у попередніх групах. Ця обставина пояснюється, по-перше, більш укоренненнимі традиціями правової держави та веберовской моделі бюрократії, особливо що стосується центрального управління, по-друге, раз крученим місцевим управлінням, що знімало проблеми децентралізованих ції і дерегуляції, по-третє, щодо більш стабільним розвитком суспільства в 80-90-і роки. Однак не можна сказати, що реформи державного управління цього періоду під знаками ринку і зовсім не торкнулися цієї групи країн. У Німеччині ці реформи найбільше були помітні на рівні місцевого самоврядування, в Австрії - у сфері державної служби, у Швейцарії на рівні кантональної та комунальної адміністрації в не яких галузях управління. Вони значною мірою визначають зовнішніми обставинами (європейською інтеграцією,наприклад), прагматичними умовами (міграція) або появою нових галузей політики (екологія, молодь).

Адміністративні реформи в Німеччині проходять три основних етапи: 1968-1975, 1974-1990 та 90-ті роки (Derlien, 1996, р. 149-165). Перший етап проходить під знаком раціоналізації механізму управління на всіх рівнях - федеральному, земельному та місцевому. Основними складовими тут виступають територіальна реформа, пов'язана з укрупненням самоврядних територіальних одиниць (число муніципалітетів понизилося до 1977 р. з 24 тис. до 8,5 тис.); функціональна реформа - передача частини земельних функцій на місцевий рівень; бюджетна реформа, спрямована на підвищення ролі бюджету, координацію бюджетної політики, розвиток фінансового планування середнього рівня, створення сумісних федерально-земельних програм і централізацію політики оплати державної служби; реформа федерального уряду, пов'язана з підвищенням інновативності управлінської діячності, підвищення кооперації в діяльності канцлера і міністрів, поліпшення внутрішнього планування, введення системи наукових консультантів; реформа державної служби, що включає в себе підвищення вертикальної мобільності державних призначень, розвиток імперативів ефективності та особистих досягнень на службі, подолання розриву між оплатою і вимогами до роботі, розширення системи підготовки та перепідготовки державних. Слід зауважити, що в 70-ті роки проходить приватизація частини суспільного сектора і розвивається фінансова Автономія земель. Це дало право ряду дослідників говорити про те, що деякі питання державного менеджменту 80-90-х років були вирішені в Німеччині раніше (ibid, p. 158; Klages, Loffler, 1998, p. 167). Другий етап реформ за основними напрямками перетинає ся з першим; відмінністю тут виступає те, що проблеми переносяться на рівень земель та місцевого самоврядування. Звичайно, відбуваються і нові зрушення в системі державного управління, і вони пов'язані з переходом від «планування» до «регулювання»; з будовою таких нових управлінських структур, як прогнозування, аналіз співвідношення витрат і результатів, оцінка діяльності, підготовка державних службовців; зі створенням рівних можливостей для жінок та ін Третій етап реформ починається після об 'єднання Німеччини і спрямований на створення нової системи державного управління в східних землях, на підвищення ролі землі в міжнародних справах у зв'язку з європейською інтеграцією, механізму перерозсподільної політики доходів між федерацією і землями по горизонталі й вертикалі. Не будемо тут торкатися оцінки адміністративних реформ у Німеччині.

Сморгунов Л.В.

Відзначимо лише те, що в цілому менеджеріального модернізаційні процеси торкнулися тільки нижні рівні управління і не торкнемося федеральної та земельної адміністрацій. Як свідчать Гельмут Клагес і Ельке Леффлер, «цей розрив у модернізації, що проходить через всю німецьку адміністративну систему, прямо ставить проблему впровадження: адміністративна модернізація в Німеччині була вигодувана«конкуренцією різних нових моделей управління», які, проте, всі отримали свій початок в новій моделі управління Komimmale Gemeinschaftsstelle fur Verwal-tungsvereinfachung (кооперативний місцевий менеджмент). Інші системи менеджменту, як управління якістю та реінженерінг, рідко можна виявити в німецькому громадському секторі»(Klages, Loffler, 1998, p. 166).

В Австрії проект адміністративної реформи 1988 - 1994 рр. з-вест під назвою «Менеджмент державної адміністрації» (Verwaltungsmanagement, 1988 - 1994). Основними завданнями реформи були «зростання продуктивності, реорганізація завдань і структур менеджменту, зниження витрат адміністративних процедур і вдосконалення функцій обслуговування громадян» (Strehl, Hugl, 1996, p. 173). У 1989, 1993 і. 1995 рр. був прийнятий ряд законодавчих актів, що регулюють питання нового державного менеджменту. Закон про публічну конкуренції 1989 створив систему відкритого змагання за посади у виконавчих органах влади і поширив її на особливі посади. Він встановив, що інформація про всі вакансії повинна бути відкритою, і ввів обов'язковий тест перевірки здібностей для всіх кандидатів. Ряд норм закону було направлено на підвищення мобільності чиновників між відділами за їх згодою і за запитом міністра. Однак, перекази могли проводитися і без згоди признаного в разі особливої важливості питання. Слід зауважити, що адміністративна реформа в Австрії проходила під активним парламенту і представлених у ньому партій, які намагалися посилити вплив на бюрократію. Політичні партії схилялися до того, щоб збільшити вплив на адміністрацію не тільки легетивними способами через своїх політичних представників на вищих посадах, але і через інтенсивну діяльність, спрямовану на адміністративну кадрову політику (Маог, 1999, р. 12 - 13). У процесі реформи відбулися деякі зміни у відносинах між рівнями управління - федеральним, земельним і місцевим. Відзначається, що передача частини федеральних повноважень земель обмежену свободу дій місцевої влади. У цілому, Австрія в порівнянні з іншими країнами є менш децентралізованою країною з високим рівнем гомогенності структури управління.

Найменший вплив менеджеріального реформа зробила на Швейцарію. Дослідники відзначають, що навіть термін «менеджериалізм» залишався тут в цілому невідомим, і до цих пір немає широко прийнятого німецького або французького перекладу цього поняття, який би використовувався в громадських дебатах (Kloti, 1996, р. 286). Звичайно, громадський сектор та управління ним не залишилися незмінними, але масштаб реформ був значно меншим. У силу конкуренції з приватним сектором ідея підвищення продуктивності та ефективності громадського сектора та державного управління була прийнята, але вона набула форм «раціоналізації» управління на федеральному, кантональному та міському рівнях. Разом з тим, як наголошується, результати «раціоналізації» у 80-і роки були дуже невеликими через опозицію з боку бюрократії (ibid, p. 289).

Північні країни. Важко знайти єдиний загальний відомий, проведених в останні десятиліття адміністративних реформ у цій групі країн, але вони проводилися, і було досить багато різних проектів. Вже говорилося про те, що за країною є істотні відмінності, пов'язані з культурними, історичними і прагматичними факторами прийняття тієї чи іншої моделі адміністративних реформ. Але їх менеджеріального складають може бути виявлена практично у всіх країнах.

У 1981 р. в Норвегії консервативний уряд, який прийшов до влади, стала проводити деякі «кампанії» з підвищення продуктивності та якості служби в громадському секторі. У 1986 р. консервативно-центристський уряд представило всеосяжну програму адміністративної реформи під назвою «Сучасна держава». Ця програма частково була прийнята під впливом реформ в інших країнах. У ній констатувалося, що громадський сектор був дуже великим і дорогим. Піддавався критиці і «корпоративістську» аспект державного управління, занадто великий вплив на процес прийняття політичних рішень зацікавлених груп. Ставилося також завдання підвищення автономії місцевих органів управління, що знайшло вираження у програмі «Експеримент з організації вільної комуни» у 1986 р. У 1989 р. була представлена доповідь з адміністративної реформи «Держава, організоване краще», а в 1992 р. був прийнятий закон про роль експерименту в державному управлінні. Разом з тим, як підкреслює Йохан Олсен, безліч реформістських докладів і проектів реалізувалося в досить скромних результати (Olsen, 1996а, р. 190). У 80-ті роки була підтримана система управління, заснована на критеріях якості послуг і результативності державної служби; в ужиток адміністративних змін входили поняття кращого менеджменту, продуктивності, еконої ефективності, скорочення формалізму, більшої автономії для виконавчої влади, грошової економії. При реформованому державної служби акцент був зроблений на оплаті вищих менеджерів державного управління. Мова йшла в першу чергу про підвищення ролі матеріальних стимулів. Якщо стара система оплати базувалася на принципах солідарності, стандартизації, сильному впливі профспілок і на державній угоді, то нова система оплати - на поняттях ринку, децентралізованих, індивідуальних контрактів, зв'язку з ефективністю виконаних функцій (ibid, р. 192 -193). У 80-і роки менеджеріального проблеми державного управління є об'єктом значиної уваги з боку вчених (Jorgensen, 1996, р. 96). Помітити, що в Норвегії, як і в інших країнах цього регіону, менеджеріального реформа приводила до перетворення урядових агентств у державні підприємства, які діють за ринковими правилами. Це перетворення вважається центральним пунктом модернізації урядів Північних країн в цілому (Managing, 1997, р. 29).

У Швеції адміністративна реформа 80-90-х років зачіпає в основному наступні групи питань: (1) введення ринкових ме-ханізм в діяльність державних підприємств, постачаю-щих послуги населенню; перетворення їх в корпорації за типом корпорацій бізнесу, (2) зміна в системі діяльності державної них агентств, посилення їх самостійності та підвищення ролі показників ефективності; (3) децентралізація в управлінні і вимірюванні функцій організацій, що представляють центральний уряд на місцях (державна регіональна адміністрація): перехід від реактивного і суддівського контролю над місцевими комунами до ролі активного і направляє органу, що захищає інтереси перед урядом; (4) підвищення ролі місцевого управління, розширення їх повноважень і свободи дії. Хоча не всі зміни, що відбуваються в цей період у державному управлінні і ширше у державному секторі трактуються як реформи (крім реформи виділяють «організаційне формуванні» і «функціональну адаптацію») (Lind, 1998, р. 27 - 37), тим не менше, всі вони вписуються в загальну стратегію менеджеріального перетворень.

 

16.3. Оцінка ефективності проведення реформ на Заході

Адміністративні реформи в західних країнах 80-90-х років оцінюються в літературі неоднозначно. Вище уже відзначалися деякі оціночні судження. Підкреслимо, що існує впливових напрямок у західній адміністративної та політичної теорії, прихильники якого критикують покладену в основу цих реформ теорію державного менеджменту за вузько лібералістскую спрямованість основних її положень. Частина дослідників вважають, що ця теорія є обмеженою не лише стосовно її застосування до інших країн, але і для самих західних країн. Так, Леррі Террі говорить про те, що антітрадіціоналістская орієнтація державних підприємців та одержимість орієнтацією на себе, недотриманням правил, владної політикою і радикальними змінами вступає в конфлікт з демократичною теорією (Terry, 1998, р. 197). Заперечення коммунітарістскіх цінностей в даній теорії наголошується Річардом Гріном і Лауренс Хаббел. «Такого економічного метафор, як ринок, монополія і покупець, недостає духовних вимірів сенсу суспільного життя, - пишуть вони. Ніхто не діє в уряді так, як він діє в приватному секторі»(Green, Hubbel, 1996, p. 61). Прийнятий листиками нового державного менеджменту «Блексбургскій мані-фест» (1984) звертає особливу увагу на значимість публічної філософії для державного управління. Як пишуть Гарі і Джеймс Вольф, «суттєвою характеристикою Блексбургського руху є те, що воно щодо державного управління дотримується явно нормативної позиції. Воно дотримуються розуміння державного управління як процесу легитивного співробітництва. У ньому перевизначаються поняття і роль державного управління (агентства, державний чиновник, влада), яке отримало погану репутацію, і вводиться новий сенс у практику громадянства, яка може і повинна заохочуватися державним управлінням. Воно повертає поняттям загального блага, або громадського інтересу та професійної якості супільної служби їх власне місце серед наших демократичних цінностей»(Wamsley, Wolf, 1996, p. 11). Критично налаштованніпроти теорії державного менеджменту і прихильники теорії політичних мереж, загальну оцінку якої читач може знайти в четвертому розділі цієї роботи.

Реформи під прапором державного менеджменту йдуть по всіх країнах зі змінним успіхом і з різним ступенем глибини. З огляду, що був тут по групах країн, ясно, що державний менеджмент є домінуючою тенденцією. Тим не менш, його ідеологія та реформістська практика повинні оцінюється з точки зору реальної проблеми, вирішити яку він намагається. І тут перш за все потрібно згадати дисфункції бюрократичного управління та ієрархізація традиційного адміністративно держави, проти яких і спрямований державний менеджмент. Запропонувавши альтернативу, державний менеджменту аж ніяк не претендує на монополію. Інше питання, що він виявився найбільш технологічним для вирішення проблеми ефективності державного управління і боротьби з недоліками бюрократії. Слід, мабуть, погодитися з Хан-сом ван Мірло, що «досвід реформи під прапором державного менеджменту в державах-членах ОЕСР показує суміш успіхів і невдач. Багато чого з корисного, передбаченого прихильниками реформи, не матеріалізувалося. Досить очевидно, що немає явної причини вважати, що заходи, які не вдалися навіть відносно на Заході, будуть служити краще в Центральній і Східній Європі.

Тим не менш, замість відхилення реформи державного менеджаменту в цілому було б більш конструктивною вважати, що успіхи і недоліки могли б бути уроками для вивчення»(Mierlo, 1998, р. 394 - 395). Власне, приватизація і ринок дозволили зробити державне управління та суспільний сектор більш чутливими до економічної кон'юнктури, більш конкурентноздатними і ощадливими. Разом з тим, державний менеджмент не вирішив проблеми контролю за відповідністю діяльності державного суспільним потребам і цінностям. У зв'язку з цим все наполегливо звучить ідея поєднання ринкових і демократичних механізмів у державному управлінні. Знову на перший план виходить проблема співвідношення адміністрування і політики, політичного контролю над державним управлінням. Актуальною проблемою залишається відповідальність і підзвітність держави його громадянам, участь останніх в процесі вироблення і здійснення літики. Криза держави загального добробуту, який зокрема стимулював адміністративні реформи під прапором ринку та ефективності, поставив проблему, так і не дозволену державним менеджментом. Мова йде про забезпечення не тільки економічної ефективності, але і справедливості у діяльності держави. Не до кінця вдалося вирішити і проблему відкритості та професіоналізму державної служби. У деяких випадках підкреслюється, що неміцність положення державного призненого при новій системі робить його більш залежним від вищого управлінського персоналу (Маог, 1999). Знову загострюються питання про співвідношення кількісних і якісних критеріїв в оцінці державної діяльності, про вертикальних і горизонтальних зв'язків у державному управлінні, про єдність управління та ін Але все ж таки підкреслимо, що державний менеджмент - це не ідеологія, а спосіб вирішення виниклих в 80 -90 -і роки в державному управлінні на Заході завдань. Що ж стосується еффектівності і виправданості цього способу, то їх потрібно оцінювати виходячи з досвіду проведених реформ і ступеня придатності державного менеджменту до конкретної ситуації та культурі.

 

16.4. Адміністративні реформи в сучасній Росії

Держава і бюрократія грали і продовжують відігравати велику роль у російській історії. Б. М. Чичерін - російський політичний філософ консервативного лібералізму XIX ст. - Писав про бюрократії як про один з основних охоронних елементів російського суспільства. «Головне знаряддя влади в державному управлінні становить бюрократія. Це знову елемент, який дається нам історією і сучасним життям... Як би там не було, бюрократія пред новить дійсну силу, без якої влада обійтися не може, без якої немислиме державне управління. Російська бюрократія показала на ділі якщо не своє моральне гідність, то свою внутрішню самостійність, свою здатність дійства, охороняти порядок, влаштовувати і скріплювати держава. У бідності наших громадських сил таким елементом нехтувати не можна. Нам бюрократія абсолютно необхідна. Її треба за можливості очистити, підняти, стримати в межах законності, оточити гарантіями, поставити під контроль гласності, обмежити самоврядуванням станів, але вона неминуче повинна залишитися однією з суттєвих опор державного порядку і внутрішнього благоустрою»(Чичерін, 1998, с. 454-455). Ці слова звучать і сьогодні переконливо. Дійсно, при всіх негативних характеристиками російської бюрократії вона виконує важливу громадськю функцію, виступаючи сполучною ланкою між громадянською i державою. У 90-ті роки XX ст. державний апарат, змінений в результаті адміністративних реформ, залишався одним з вузлових елементів суспільних дискусій.

Можна виділити чотири основні стадії адміністративної реформи в сучасній Росії: (1) 1990-1993 - конфлікт між радянським принципом державного управління, заснованому на єдність влади, і принципом поділу влади; (2) 1993-1997-конституційна стадія і формування бази для демократичного державного управління; (3) 1997-1999 - включення деяких елементів державного менеджменту в систему російського державного управління; (4) 2000 - по теперішній час - стабілізація державного управління і зміцнення вертикалі державної влади.

Перша стадія адміністративних реформ характеризувалася не якими основними ознаками. Одним з них був перехід від системі державного управління, побудованого на принципі керів вводить ролі комуністичної партії, до формування нейтральної (у політичному та ідеологічному сенсах) державній службі. Департизація і деідеологізація державного управння потребувала значних кадрових змін, проте, як в спеціальній літературі, радянський державний апарат виявився більш ідеологічно нейтральним, ніж уявлялося раніше. Це дозволило в певній мірі зберегти преемстве-ність у частині кадрового складу державної служби. Другий елемент реформи був пов'язаний з десовєтизації управління. У про-Шломо центральним принципом організації радянської влади був принцип єдності, який означав концентрацію законодавчої, виконавчої та контрольної функцій в одному інституті - радах. Хоча деякі елементи функціонального поділу існували і в радянській системі державного управління, проте в цілому принцип поділу влади не зізнавався. Ось чому на цьому етапі основним конфліктом у політично-адміністративної сфері держави був конфлікт між Верховною Радою і Президента. Третьою тенденцією в адміністративній реформі виступив перехід від номенклатурного принципу рекрутування державного службовців до «бюрократичному», заснованому скоріше на знаннях та кваліфікації, ніж на приналежності до номенклатури. Хоча в ході змін меритократичних принцип формування кадрів управління дотримувався непослідовно, проте він отримав загальну легітимацію. Одним з найважливіших результатів цього періоду виступила децентралізація державного управління в результаті формування федеративних відносин. Слід зауважити, що цей процес часто брав неконтрольовані та народжують форми. Разом з тим, як результат на початку 90-х років в регіонах бурхливими темпами розвивався процес формування регіонального системи державного управління та державної служби.

Другий етап адміністративної реформи охоплює середину дев'яностих років і характеризується, з одного боку, правовою закріпленням ряду тенденцій попереднього етапу, з іншого, звернення уваги швидше на політичну сторону побудови державного, а не на підвищення ефективності діяльності системи державного управління та державної служби. Конституція Роскої Федерації, прийнята в грудні 1993 р. загальним голосуванням, закріпила принципи поділу влади і федералізму, значного ного розширивши владні повноваження Президента і змінивши пра вові умови федералістських відносин в порівнянні з Федеральним договором 1992 р. На цьому етапі були прийняті два важливих закону, які стали базовими для адміністративно-політичного реформування держави. Першим був федеральний закон «Про основи державної служби Російській Федерації» (1995 р.). Він визначав основні принципи побудови державного служби та регулював всі основні процеси її прохоня і структуру. На основі цього закону були прийняті законодавчі акти суб'єктів федерації. Другим став федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (1995 р.), який визначив умови формування місцевого самоврядування на території Російської Федерації. Місцеве самоврядування відокремлювалося від державної влади. Хоча, в цілому слід зазначити, що адміністративна реформа на даному етапі не перебувала в центрі політичних реформ і не дала істотного підвищення ефективності діяльності державного управління. Більш того, в цей час в силу в тому числі складних економічних умов розвитку країни різко падає довіра населення до держави та державного управління, простають протиріччя між президентською владою і парламентом, зростає корупція і збільшується небезпека втрати керованості державою.Третя стадія адміністративної реформи була пов'язана більше з удосконаленням управління кадрами державної служби, ніж із загальною структурною перебудовою системи державного управління. У своєму посланні до Федеральних Зборів у 1997 р. Президент Б. М. Єльцин настійно ставив проблему необхідності адміністративної реформи. Була створена спеціальна комісія з державного будівництва, яка повинна була сформулювати концепцію адміністративної реформи. Концепція адміністра-нормативної реформи містила ряд принципів створення дійсної державної служби замість традицій «государевої» служби, які продовжували чинити істотний вплив на діяльність державного апарату. Нова державна служба повинна була будуватися на принципах професіоналізму, в