Проблеми та моделі консолідації демократії 3 страница

Важливість цієї теми для Росії та інших країн, що здійснюють перехід до демократії, очевидна. З одного боку, ефективна держава необхідно для максимізації загальних умов добробуту (в утилітаристської сенсі), з іншого боку, утилітаристської держава байдуже до проблеми справедливого розподілу і перерозподілу, а тому має бути демократичним у сенсі держави загального добробуту.

Без першої умови друге неможливо, але дійсна сістуація формування соціальної держави та соціально-ринкової економіки передбачає складне поєднання принципів ефективності та справедливості. У цьому сенсі консолідована демократія є не тільки процедурну справедливість в умовах свободи і ринку, але і справедливість розподілу, пов'язану з вирішенням проблеми поглиблюється нерівності в умовах чисто ринкового регулювання.

Організаційна ефективність державного управління також є важливим параметром концепції ефективної держави. Відзначимо тут, що досягнення організаційної ефективності визначається або в рамках традиційної моделі адміністративного управління, коли проблема вирішується шляхом вдосконалення організаційних умов - розмір організації, централізація і децентралізація, організаційна та економічна дисфункціональність бюрократичного адміністрування і т.д., або в рамках нових моделей державного управління, як правило, включають фактор менеджеризму, ринкових критеріїв оцінки управлінської діяльності. Основні характеристики переходу до нових моделей знаходять вираження в орієнтації сучасного державного управління на активність і інноваційність, прихильність дії і зміни; в принципі субсидіарності ™ сучасної організації управління, яка повинна бути ближче до клієнта, характеризуватися децентралізацією та відносної свободою всіх його ланок; в активному виборі управлінцем сфери діяльності, яка б була громадським інтересам та інтересам конкретної людини; в нові критерії ефективності діяльності системи державного управління, орієнтованого на якість послуг і рентабельність і т.д. В аспекті консолідації демократії організаційна ефективність досягається поширенням принципу виборності на посадових осіб виконавчої влади, розвитком системи місцевого самоврядування, підвищенням легітимності органів державного управління, демократичним характером прийняття управлінських рішень, розвитком зв'язків органів управління з громадськістю та іншими умовами та процесами. Зміна моделі державного управління, пошук нових інституційних умов спрямований також проти корупції, що знижує ефективність держави і підриває його демократичні основи.

Становлення консолідованої демократії передбачає ефективне держава, що поєднує у своїй діяльності економічну ефективність, соціальну справедливість та організаційну активність і продуктивність. Ринкові відносини сприяють демократії, але ставлення між ринком, демократією і ефективним державою не є однозначним.

 

ВИМІР ДЕМОКРАТІЇ

 

У порівняльній політології поняття «індекс» має щонайменше два значення. Перше значення (традиційне) пов'язане з агрегацією ряду взаємопов'язаних індикаторів у новий комплексний індикатор. Друге значення (розширювальне) вказує на хоча й внутрішньо взаємопов'язаний комплекс індикаторів, але не має якого-небудь єдиного квантифікованій вираження. Зазвичай це розширювальне поняття використовується для характеристики особливостей індивідуальних досліджень, наприклад, «індекс політичного розвитку Катрайт», «індекс загального рівня по-літичної демократії Сміта», «індекс демократичного розвитку Джекмана» і т.д. Ми будемо використовувати поняття «індекс» і в першому, і в другому його значенні. Специфіка використання буде ясна з контексту.

 

11.1. Логіка розвитку індексів демократії

До теперішнього часу в порівняльної політології накопичено значний обсяг емпіричних досліджень рівнів демократичного розвитку, що дозволяють здійснювати класифікацію країн і ранжувати політичні системи за критерієм їх демократичності. При всій неоднозначності інтерпретацій отриманих результатів, спеціальний аналіз використовуваних емпіричних індикаторів показує прогрес у цій галузі як з точки зору все більшої близькості використовуваних методик, так і з точки зору більшої їх точності та обгрунтованості. Як вказують Ж.-Е.Лейн і С. Ерссон, «навіть якщо між індексами є відмінності, то поняття демократичного режиму емпірично не є двозначним» (Lane, Ersson, 1989, p. 63).

На сьогодні вироблено більше десятка різних індексів демократії (див. табл. 1), які охоплюють різні аспекти демократичного устрою та розвитку політичних систем. Звернемо тут увагу лише на деякі, найбільш значимі (з різних міркувань) з них.

 

Таблиця 1

Емпіричні дослідження демократії *

Автор (рік)	Індекс	Аналізований період	Число аналізованих країн	Метод аналізу
Катрайт (1963)	політичного розвитку	1940-1960		кореляція
Нейбауер (1967)	демократичного дії	1940-1960		кореляції і регресії
Джекман (1973)	демократичного розвитку			множинна регресія
Боллэн (1979, 1983)	політичної демократії	1960, 1975	ИЗ	факторний аналіз
«Дім свободи» (щорічно)	політичної волі	2000/2001		класифікація
Ванханен (1979, 1988)	демократизації	1850-1979 1980-1988	119 147	кореляції і регресії
Джаггерс-Гарр (1995)	Polity III	1946-1994		кореляція
Арат (1991)	демократії	1948-1982		кореляція
Коппідж-Райніке (1990)	поліархії			кореляції і регресії

«Складено за: Outright, 1963; Neubauer, 1967; Jackman, 1973; Bollen, 1979, 1993; Kaplan, 1996; Vanhanen, 1979, 1988; Jaggers, Gurr, 1995; Arat, 1991; Coppedge, Reinicke, 1988, 1990; Karatnycky, 2001.

 

Історія вимірювання демократії починається в 60-ті роки минулого сторіччя і розвивається шляхом вдосконалення вимірювальної техніки, пошуку такої шкали, яка дозволяла б зібрати найбільш багатий матеріал і відобразити найбільш суттєві сторони демократії. Логіка розвитку індексу демократії полягає в тому, що від етапу до етапу індекси стають більш насиченими, включають те, що можна позначити мірою сутності демократії. У цілому можна говорити про три основних логічних періодах у розвитку демократичних індексів. При уважному прочитанні наступного матеріалу, де дається опис конкретних показників демократії, читач зможе сам перевірити чи уточнити цю логіку. На початку шляху дослідники (Катрайт, наприклад) швидше звертали увагу на формальну сторону демократії, намагаючись у вимірниках відобразити інституційні її боку. Проте скоро з'ясувалося, що наявність інститутів демократії недостатньо для того, щоб в цілісності описати даний політичний режим. Більш того, за наявності однакових демократичних інститутів країни складно було диференціювати за рівнем демократії. Цей перший етап можна визначити як інституційне вимір демократії. Не заперечуючи значення демократичних інститутів, дослідники-компаративісти в подальшому звернули увагу на те, як інститути діють і як можна охарактеризувати процесуальну бік демократичного режиму. Звідси увага зверталася на виборчий процес і його умови. Процесуальне вимір демократії знайшов вираження в таких індексах, як індекс демократичної дії Нейбауер, індекс демократизації Ванханена, індекс політичної демократії Бол льону, індекс поліархічної демократії Даля. Ці індекси дозволяли виміряти демократичний процес участі та визначити більш точно рівень демократичного розвитку тієї чи іншої країни. Разом з тим, коли на перший план оцінок демократії стали виходити права людини, дослідники спробували сформувати індекси, які дозволяли б виміряти рівень не тільки проголошення прав, а й особливості їх реалізації. Це субстанціальное вимір демократії стало найбільш популярним в останні десятиліття. Слід сказати, що вимірювання демократії з використанням концепції прав людини (індекс свободи «Дому свободи», індекс прав людини Хьюман) аж ніяк не відкидали попередні вимірювачі, а намагалися їх органічно включити в нову систему, підкреслюючи значення інститутів і процесів для реалізації політичних прав і громадянських свобод.

 

11.2. Індекс політичного розвитку Катрайт

Дослідження Філіпа Катрайт було, мабуть, першим досвідом компаративного емпіричного аналізу власне політичного розвитку (Cutright, 1963). Воно було спочатку опубліковано в «American Sociological Review» в 1963 р. як реакція на дослідження умов демократії, розпочате Сеймуром Ліпсета, в якому розбиття країн на демократичні і авторитарні не супроводжувалося емпіричним аналізом рівня політичного розвитку за допомогою будь-яких індексів (Lipset, 1959). Ліпсет розподілив країни Європи, Північної і Латинської Америки на групи демократичних і диктаторських, стабільних і нестабільних систем, використовуючи такі критерії: (1) «політична формула», тобто система вірувань, легітимізує демократичні системи та особливі інститути - партії, вільну пресу і т.д., яка визнається всіма, (2) один набір політичних лідерів, які формують уряд, (3) один або більше наборів лідерів, які не формують уряд, діють як легітимну опозиції, намагаючись завоювати урядові пости (Lipset / 1959 /, 1969, р. 153). Своїм завданням він ставив показати, як різні умови (добробут, індустріалізація, освіта і урбаніза ція) впливають на характер політичного режиму і на його стабільність. Але він не намагався вимірювати характеристики самих політичних режимів. У цьому відношенні Катрайт пішов далі і спробував визначити змінні та індикатори політичного розвитку, які б дозволили здійснити ранжування досліджуваних країн. Він виходив з переконання, що «ступінь політичного розвитку може бути виміряна, і кожна нація може бути розміщена на континуумі розвитку, що дозволить порівнювати її з будь-якою іншою нацією у світі» (Outright, / 1963 / 1969, р. 195).

Індекс політичного розвитку будувався Катрайт з акцентом на демократичному процесі формування державних інститутів (законодавчої і виконавчої гілок влади). При цьому він стверджував, що концепція, якої автор керується при конструюванні індексу, є досить простий - «політично розвинена нація має більш складні і спеціалізовані національні політичні інститути, ніж менш політично розвинена». Операціональної, підкреслював Катрайт, акцент ставиться на тій ролі, яку відіграють політичні партії в державному житті (ibid). Оцінна шкала від 0 до 3 балів використовується ним для аналізу формування законодавчих і виконавчих органів державної влади в 77 країнах (виключаючи африканські) за період 1940 - 1960 років.

Кожна держава оцінювалося за кожен окремий рік шляхом приписування балів (0 - 2) за формування законодавчої влади і - (0-1) за формування виконавчої влади. Таким чином за весь період (21 рік) кожна держава могла отримати максимально 63 бали. Бали розподілялися в за-лежно від наступних критеріїв:

 

Бали Законодавча влада:
	Нижня палата парламенту або весь парламент складається з представників двох або більше політичних партій, партійне меншість займає щонайменше 30% всіх місць.
	Парламент існує, його члени представляють більше однієї політичної партії, але «правило 30%» порушено.
	Парламент не існує або був скасований; парламент представляє одну партію; діяльність парламенту підпорядкована військовим чи іншій політичній силі (пародійні парламенти колоніальних країн).
Виконавча влада:
	Державою керує глава виконавчої влади, який був призначений на основі багатопартійної конкуренції; при цьому зберігалися умови отримання 2 балів законодавчої владою.
0,5	Глава виконавчої влади був обраний, але не дотримувалися умови для отримання 1 бала.
	Парламент припинив існування; держава управляється традиційним правителем.

 

Даний індекс політичного розвитку використовувався Катрайт не тільки для ранжирування держав, але і для кореляційного аналізу взаємозв'язку політичного та соціально-економічного розвитку (освіта, економічний розвиток, системи комунікацій, урбанізація і розподіл робочої сили). Індекс Катрайт використовувався при вивченні впливу соціально-економічних умов на демократію А. Смітом (Smith, 1969), при вивченні державної розвитку М. Олсен (Olsen, 1968). Однак індекс політичного розвитку Катрайт піддався і справедливій критиці за вузькість і дуже великий акцент на державних інститутах. Втім заслуга Катрайт у постановці та першому рішенні проблеми вимірювання демократії ніким не зменшується.

11.3. Індекс демократичної дії Нейбауер

 

Дін Нейбауер запропонував свій індекс демократичної дії, грунтуючись на економічній моделі демократії Даунса та концепції демократії Даля (Neubauer, 1967). Він критично поставився до індексу політичного розвитку Катрайт, так як вважав, що, по-перше, неправомірно ототожнювати складність і спеціалізацію політичних інститутів з демократичним політичним розвитком, по-друге, індекс Катрайт «не працює» на диференціацію країн з високим рівнем політичного розвитку. Використовуючи концепції умов демократії Даунса і Даля, Нейбауер вибирає дві основні змінні - електоральне рівність і електоральну конкуренцію - як основи вимірювання демократії. Найбільш характерною ознакою демократичних режимів, писав він, є вибори осіб на ключові пости в державі. Вибори є механізмом, за допомогою якого громадяни показують ті переваги, якими повинні були б керуватися які приймають політичні рішення. Однак форма виборів не може бути єдиним гарантом демократичності. Демократичними можна вважати вибори, коли опозиційним групам надається деяка можливість боротися з правлячими групами за посади в державі. А це можливо лише за електоральному рівності, яке забезпечується безліччю джерел інформації, і при електоральної конкуренції.

Нейбауер вважав, що наступні індикатори є найбільш переважними для формування індексу демократичного розвитку:

(А) Відсоток дорослого населення, що має право голосу. Цей індикатор є базовим для поняття «демократичності». Різниця між націями за цим виміром показує, який відсоток населення виключений з голосування через різних цензів (стать, раса, проживання, грамотність і т.д.). Держави потрапляють на високі місця за даною шкалою вимірювання, якщо вони забезпечують максимальну участь дорослого населення у виборах.

(Б) Рівність представництва. Принцип «одна людина - один голос» є так само базовим для сучасної концепції демократії. Цей принцип вимагає, щоб голоси мали рівну вагу при виборі кандидатів. Нейбауер використовував тут показник «амплітуди спотворення» при порівнянні часткою отриманих партіями голосів і часткою місць, розподілених у парламенті. Даний показник дозволяв зробити висновок про сверхпредставленності або недопредставлених партій в парламенті.

(В) Інформаційне рівність. Нейбауер підкреслював, що це умова відсутня в концепції Даунса, але є у Даля: «Всі індивіди мають однаковою інформацією про альтернативи». Проте вимір цього індикатора прямим способом виявилося важкою справою. Нейбауер виходить тут з двох передумов. По-перше, вимір має враховувати плюралізм засобів масової інформації (переважно газет), тобто якщо існує плюралізм у сфері розповсюдження газет, то можна припустити його і в сферах інших засобів масової інформації. По-друге, плюралізм забезпечується різної власністю на газети; ці дані існують для великих міст, отже, як індикатор можна взяти столичні міста. Загальна формула має вигляд:

 

 

кількість газет різних власників Х ^{середній тираж}

населення столиці

 

(г) Конкуренція. Електоральна конкуренція між політичними партіями вважається значущою, якщо заняття опозицією урядових постів характеризується реальною можливістю. Міра, як вважав Нейбауер, повинна сприяти тим країнам, які забезпечують реальність подібної альтернативи.

 

Для конкуренції він запропонував два виміри:

1) Відсоток часу правління домінуючої партії у період обстеження. Конкуренція може бути сильною, але якщо немає зміни партій при владі тривалий період, то альтернатива, яка відчувається електоратом, істотно відрізняється від тієї ситуації, коли альтернатива дійсно має місце.

2) Середній відсоток голосів, отриманих перемагаючої партією (партіями). Цей індикатор, згідно Нейбауер, дійсно вимірює силу конкуренції. У тих країнах, де альтернатива по суті не має місця, цей показник сильно відрізняється. Відсутність альтернативи при розподілі голосів 51-49 відрізняється від ситуації, коли розподіл становить 90-10.

За допомогою цих індикаторів Нейбауер було проведено емпі-ричної обстеження двадцяти трьох країн. Оцінки потім були об'єднані в єдиний індекс демократичної дії, а результати використовувалися для множинного регресійного аналізу взаємозв'язку демократії і соціально-економічних умов. Результати ранжирування країн за рівнем демократії представлені в табл. 2.

Таблиця 2

 

 

Порядок країн на основі індексу демократичного дії *

1. Великобританія	236,3
2. Франція	231,4
3. Фінляндія	229,2
4. Швеція	225,8
5. Нідерланди	220,9
6. Бельгія	214,9
7. Японія	212,7
8. Люксембург	210,1
9. Норвегія	209,7
10. Нова Зеландія	209,4
11. Данія	205,7
12.Ізраїль	203,2
13. З. Німеччина	199,4
14. Італия	198,6
15. Канада	196,8
16. Сполучені Штати	190,9
17. Венесуела	188,3
18. Австрія	186,9
19. Чилі	184,6
20. Ірландія	181,4
21. Індія	172,7
22. Швейцарія	169,3
23. Мексика	121,9

 

* Джерело: Neubauer / 1 967 / 1969. Р. 232.

 

Як видно з таблиці, дійсно індекс демократичної дії Нейбауер дозволяв проводити більш точне ранжування країн за рівнем їх демократичності, до того ж він був більш змістовним, ніж індекс Катрайт. Дослідження Нейбауер показало, що при вимірюванні демократії можна використовувати не тільки приписування балів політичним системам, але і використовувати більш об'єктивний набір показників, що базуються на статистичних даних щодо електорального участі та конкуренції.

 

11.4. Індекс демократизації Ванханена

До тієї ж групи індексів, що вимірюють якість політичних систем за критеріями політичної участі і конкуренції, відноситься показник демократизації Тату Ванханена (Vanhanen, 1984, 1989). Ванханен розробив його для дослідження виникнення демократії та залежності цього процесу від розподілу в суспільстві владних ресурсів. Він виходить з припущення, що в сучасних демократичних суспільствах політична влада залежна від народу, джерела влади широко розподілені між різними групами населення, а сама «демократія означає, що народ і групи людей вільні змагатися за владу і що носії влади обрані народом і відповідальні перед ним»(Vanhanen, 1984, р. 33).

Владні ресурси - зайнятість в індустріальному секторі економіки, освіта і власність на землю - забезпечують вплив на демократичний процес і розподілені так, що сприяють підриву політичного монополізму в суспільстві.

Для аналізу рівня демократичності Ванханен, грунтуючись на концепції Даля, вибирає дві змінні - політична участь і політичну конкуренцію, і на їх основі будує свій індекс демократизації. Операціоналізація цих змінних досить проста, але обгрунтована. Слід враховувати той факт, що Ванханен досліджує становлення демократії за тривалий період історичного розвитку - спочатку 1850-1979 рр.., Потім - 1980 - 1988 рр.. При цьому в першому дослідженні аналізується 119, у другому - 147 країн. Ці обставини потрібно було враховувати при виборі індикаторів так, щоб не було проблем з пошуком статистичних даних і щоб можна було забезпечити релевантність індексів до різних культурних і історичних умов.

Ванханен використовує два кількісних індикатора для вимірювання демократії:

Перший - рівень конкурентності (К) - визначається їм за часткою голосів, отриманих маленькими (опозиційними) партіями на парламентських чи президентських виборах (або на обох). Ця частка підраховується вирахуванням відсотка голосів, отриманих урядовою партією (блоком партій), зі ста. Якщо беруться і парламентські, і президентські вибори, то підраховується їх арифметична середнє.

Другий індикатор - рівень електоральної участі (У) - визначається як частка населення, дійсно брала участь у голосуванні. Відсоткова частка підраховується від усього населення, а не дорослого або має право голосу. Це так само пов'язано з особливостями дослідження.

На підставі двох індикаторів Ванханен будує індекс демократизації (ВД), вважаючи що значущість конкуренції та електорального участі однакова для оцінки демократії.

Загальна формула індексу демократизації наступна:

 

ИД = КхУ/100

 

Ванханен бачив важлива перевага його індикаторів та індексу демократизації в простоті і можливості досягти кількісної точності. Він писав: «Мої індикатори демократизації відрізняються... по двох важливих пунктах: (1) я використовую тільки два індикатори і (2) обидва індикатори засновані на кількісних електоральних даних. Більшість інших заходів демократії включають в себе більше число індикаторів, і більшість з них засновані на більш-менш якісних даних. Я вважаю, що краще використовувати прості кількісні змінні з деякими недоліками, чим більш складні заходи з вагами і оцінками, заснованими на суб'єктивних судженнях»(Vanhanen, 1989, р. 23).

Показники електоральної конкуренції, участі та індекс демократизації використовуються Ванганеном для класифікації політичних систем на демократичні, напівдемократичних та недемократичні. Так, рівень електоральної конкуренції 30% і більше, електорального участі 15% і більше, індекс демократизації 5 (трохи вище, ніж нижня межа при обліку електоральної конкуренції і участі) і більш характерні для демократичних політичних систем. Для полудемократій електоральна конкуренція повинна становити 20 - 30%, електоральне участь - 10 - 15%, а індекс де мократізаціі - 2 - 5. Оцінки нижче цього рівня говорять про недемократичні політичних системах. У розділі 9 ми вже наводили дані Ванханена щодо розподілу політичних систем за даними групами за 80-і роки (див. табл. 2). Тут же покажемо, як змінювався індекс демократизації в групі з двадцяти демократичних держав (див. табл. 3).

Дані таблиці свідчать про відносну стабільність демократичних політичних систем, хоча такі країни, як Данія, Ісландія, Нова Зеландія, Франція, Австрія показували в 80-ті роки значні перепади (більше 5 пунктів) у показниках індексу демократизації. Цікаво, що в ці ж роки 16 країн переступили поріг демократизації (5,0 значення ІД). Різкий стрибок спостерігався в таких країнах, як Аргентина (0 у 1980 р., 24,1 в 1983 р.), Болівія (відповідно 0 і 16,8), Ель Сальвадор (0 і 13,6 у 1984 р.), Гондурас (0 і 14,2 у 1981 р.), Туреччина (0 і 11,6 у 1983 р.) та ін (ibid, p. 27-28).

 

Таблиця 3

Країни, які ранжуються за рівнем демократизації в 1980 р. з оцінками індексу демократизації в 1980-1988 рр..*

Країна	ИД-80	ИД-81	ИД-82	ИД-83	ИД-84	ИД-85	ИД-86	ИД-87	ИД-88
Італія	40,1	40,1	40,1	43,7	43,7	43,7	43,7	44,1	44,1
Нідерланди	39,7	42,2	40,1	40,1	40,1	40,1	40,0	40,0	40,1
Данія	38,2	40,9	40,9	40,9	41,7	41,7	41,7	46,4	45,7
Швеція	37,3	37,3	36,3	36,3	36,3	36,9	36,9	36,9	36,4
Бельгія	35,9	44,2	44,2	44,2	44,2	43,3	43,3	44,7	44,7
З. Німеччина	35,2	35,2	39,2	39,2	39,2	39,2	39,2	39,1	39,1
Ісландія	35,0	35,0	35,0	33,7	33,7	33,7	33,7	46,2	46,2
Норвегія	32,8	38,5	38,5	38,5	38,5	37,1	37,1	37,1	37,1
Нов. Зеландия	32,7	35,1	35,1	35,1	34,0	34,0	34,0	29,3	29,3
Франція	32,5	28,3	28,3	28,3	41,3	41,3	41,3	41,2	27,6
Ізраїль	32,2	30,8	30,8	30,8	32,4	32,4	32,4	32,4	35,8
Греція	32,2	30,3	30,3	30,3	30,3	34,7	34,7	34,7	34,7
Люксембург	31,7	31,7	31,7	31,7	31,5	31,5	31,5	31,5	31,5
Великобританія ия	31,4	31,4	31,4	31,3	31,3	31,3	31,3	33,2	33,2
Іспанія	31,3	31,3	28,1	28,1	28,1	28,1	28,9	28,9	28,9
Австрія	31,2	31,2	31,2	33,5	33,5	33,5	36,5	36,5	36,5
Австралія	31,0	31,9	31,0	28,5	33,0	33,0	33,0	30,9	30,9
Мальта	30,2	31,4	31,4	31,4	31,4	31,4	31,4	30,0	30,0
Португалія	28,7	28,7	28,7	30,2	30,2	32,0	33,4	27,1	27,1
Японія	28,0	28,0	28,0	25,8	25,8	25,8	25,1	25,1	25,1