Організація і впровадження ефективного стимулювання, кредитування та страхування заходів по охороні навколишнього природного середовища на підприємствах

Існуючий в Україні механізм екологічного управління пере­важно оперує групою таких регуляторів екологічної поведінки товаровиробників, які змушують їх обмежувати свою природо-руйнівну діяльність відповідно до вимог нормативних актів, постанов і законів. Ці методи стимулювання природоохоронної діяльності можна охарактеризувати як доповнення до адмініст­ративно-законодавчих важелів екологічного управління [88]. Проте вітчизняна політика за методом «батога» стосовно до природокористувачів забруднювачів, які працюють у нинішніх складних економічних і соціальних умовах, аж ніяк не стимулює дотримання екологічних норм і зменшення техногенних наван­тажень на природу. Розглянемо у цьому зв’язку економічні аспекти, неефективні стимулятори природоохорони і раціональ­ного природокористування в Україні. Зазначимо, насамперед, що: розмір платежів за забруднення встановлюється дещо піль­говій через побоювання покласти непосильний фінансовий тягар на підприємства, які й так перебувають у скрутному еконо­мічному становищі. Практика показала, що товаровиробникам вигідніше здійснювати різні фіскальні екологічні платежі, ніж витрачатися на природоохоронні заходи, вартість яких набагато – іноді в сотні разів – перевищує обов’язкові платежі. Оскільки ці кошти відносяться до собівартості продукції та включаються до її ціни, то екологічні платежі фактично повертаються на підприємство від споживачів його продукції. Крім того місцеві органи влади можуть повністю або частково звільнити від платежів збиткові, але необхідні в районі підприємства.

Суми штрафів за природоохоронні порушення залишаються надто низькими порівняно з вартістю діяльності, спрямованої на ліквідацію екологічних наслідків цих порушень. Не можна не брати до уваги й тієї обставини, що недосконалість існуючих економічних регуляторів природокористування в сукупності з нерозвинутою системою бухгалтерського обліку та статистичної звітності щодо природоохоронної діяльності на підприємствах створюють можливість фінансових лазівок для ухилення від штрафної плати. Наприклад, згідно з даними Міністерства ста­тистики України, в 1995 р. платежі за забруднення природного середовища в межах лімітів були погашені підприємствами лише на 31 %, а за викиди забруднених стічних вод і розміщен­ня токсичних відходів ще менше: відповідно на 24 % і 21 % [88].

За період розбудови нашої держави, починаючи з 1991 р., Верховною Радою України було прийнято ряд законів з охорони навколишнього природного середовища та раціонального вико­ристання природних ресурсів, а ще за часів Радянського Союзу були встановлені жорсткі санітарні норми і нормативи (наприк­лад СН–245–71) допустимого рівня забруднення повітряного і водного басейнів для різного роду виробництв. Також було прийнято ряд обов’язкових постанов і указів Президента України по використанню токсичних хімікатів.

Оскільки Україна намагається створити розвинуту ринкову економіку, то, на наш погляд, при розгляді економіки природо­користування необхідно ввести поняття екстерналій зовнішного ефекту. Екстерналії – це зовнішні фактори виробництва та споживання, що не мають безпесереднього впливу на ринок суспільних благ – благ, що приносять користь усім споживачам, але ринкова пропозиція яких недостатня або й взагалі відсутня. Виникнення екстерналій є одним з недосконалих явищ ринку. Екстерналія породжує труднощі на ринку, тому що ціни на ринку не передають точної інформації про рівень забруднення довкілля і споживання ресурсів суспільної власності.

Екстерналії [218, с. 205] можуть виникати між виробниками, між споживачами та виробниками, можуть бути негативними, коли діяльність однієї сторони спричиняє витрати іншої, або позитивними, коли діяльність однієї сторони дає прибуток для іншої.

Реалії вітчизняного управління свідчать про відсутність сти­мулюючої дії нинішньої системи економічних регуляторів, про їх неспроможність спонукати природокористувачів до впрова­дження екологічно безпечних способів ведення господарства. Фактично економічні інструменти виконують роль фіскальних платежів, а функціонування існуючих еколого-економічних регуляторів виступає засобом нагромадження фінансових ресур­сів у владних структурах.

Приписи щодо ліквідації збитків. Намагаючись зменшити негативні екстерналії, держава використовувала регламентацію, а не штрафи на забруднення або субсидії на витрати щодо змен­шення забруднення. Були напрацьовані норми вмісту шкідливих речовин у вихлопних газах автомобілів, були розроблені деталь­ні системи щодо користування токсичними хімікатами. Держава зобов’язує авто- і залізничі підприємства не допускати розливу нафтопродуктів та різних отруйних ядохімікатів під час їх збері­гання і перевезення до місць споживання. В Україні існують обмеження рибальства і мисливства, спрямовані на зменшення неефективності внаслідок збиткового використання загальнона­родних ресурсів. Такі приклади ілюструють багаті можливості регулювання.

У випадку забруднення належить відрізняти різні типи регу­лювання: ті міри, за яких рівень забруднення перебуває під контролем, а підприємствам забороняється визначений критич­ний рівень забруднення, і такі, за яких держава регулює вироб­ничі процеси. Наприклад, держава може заборонити викорис­тання визначених сортів вугілля або вимагатиме від підприємств використання пристроїв для газоочистки і засобів щодо змен­шування забруднення або ж будівництва фільтрів заданої потужності.

Коли можна досягти регулювання рівня забруднення безпо­середньо, то такий результат є кращим, ніж ресурсне регулю­вання. Підприємства, безперечно, краще, ніж держава, знають ефективніші способи скорочення обсягу забруднення (як змен­шити його при найменших витратах). І все ж таки держава більше покладала надію на ресурсне регулювання, бо в деяких випадках легше контролювати ресурси, ніж вимірювати рівень забруднення. Але це не дає повного пояснення: вибір методу регулювання, як ми побачимо нижче, знаходиться під впливом політичних міркувань.

Штрафи. Чимало економістів, юристів, екологів висловлю­ється на користь штрафів як засіб боротьби з неефективністю, що виникає у зв’язку з негативними екстерналіями: той, хто забруднює повітря і воду, зобов’язані за це платити [218, с. 212].

Основний принцип, що використовують при стягуванні штрафів (плати), є простий: завжди, коли б не виникали екстерналії, існує різниця між суспільними приватними витра­тами та між суспільними і приватними вигодами. Правильно вирахуваний штраф дає уявлення особі або фірмі про реальні суспільні витрати і вигоди в результаті його дій.

Податки, що можна розуміти як штрафи і субсидії, які покликані до пом’якшення ефекту екстерналій, та ще й різниця між граничними поодинокими витратами і граничними суспіль­ними витратами, – це все податки. Розглянемо приклад стосовно сталеливарної фірми, яка забруднює атмосферне повітря. Буде­мо вважати, що фірма турбується тільки за свої граничні витра­ти, а не суспільні (різниця між якими дорівнює граничним витратам забруднення), випуск сталі був би збитковим. За рахунок того, що фірмі ставляться в обов’язок витрати забруд­нення, то зрівноважуються граничні приватні і граничні суспіль­ні витрати. На рис. 4.8 [218, c. 214] ми виходили з того, що вели­чина забруднення буде пропорційною рівню випуску, а граничні витрати на кожну одиницю забруднення фіксовані. Таким чи­ном, за рахунок введення фіксованої плати на одиницю випуску, рівної суспільним витратам від забруднення, фірма може бути змушена виготовляти суспільно ефективну кількість продукції.

При відсутності податку на забруднення підприємства (фір­ми) встановлюють ціну, що дорівнюватиме граничним приват­ним витратам. Тут виявляється збиткове виробництво (Q_m). При встановленні податку, який дорівнює граничним витратам на забруднення, виникає потенційна ефективність. Штрафи також примушують підприємства чи фірми асигнувати ефективні, з точки зору суспільства, кошти на зменшення забруднення.

Доцільно змінити й абсолютні показники сум штрафів за екопорушення. Вони мають бути настільки значними, щоб вик­лючити можливість одержання підприємствами природокорис­тувачами вигоди від порушення встановлених норм забруднення [88]. У Польщі, наприклад, сума штрафів за викиди забруд­нюючих речовин у повітря в 10 разів перевищує суму плати за забруднення.

Загроза можливого значного штрафу за екопорушення теж посилює його функцію як запобіжного економічного регулятора природокористування.

Рис. 4.8. Ринкова рівновага при наявності і при відсутності
штрафів [218, с. 214] (Відстань ЕА означає податок
на забруднення за кожну одиницю випуску сталі,
а область ЕАВС – сумарні податки на забруднення)

Проблеми компенсації. Якщо система штрафів зможе бути ефективною за Парето*, то при ній не всі індивідууми покра­щують свій стан у порівнянні з іншими двома альтернативними системами – субсидій і приписів.

Інформаційні вимоги. Різні системи контролю над екстер­наліями потребують для свого здійснення різного обсягу інфор­мації.

Обсяг інформації, необхідний для досягнення ефективного рівня забруднення, який диктують приписи, буде значно біль­шим, ніж здається. Якщо підприємства будуть нести різні витра­ти внаслідок зменшення забруднення, то його ефективний рі­вень буде варіюватися від підприємства до підприємства, бо щоб посилювати ефективний рівень контролю над забруднен­ням, держава має знати, як змінюються витрати кожного підпри­ємства, зайнятого в економіці. Оскільки державні знання в більшій мірі залежать від інформації, яка подається підпри­ємствами, ясно те, що останні не мають стимулу «розкривати» свої дані.

Зазначимо також, що якщо при системі регулювання держава помиляється в оцінці витрат на контроль за забрудненням, то рівень забруднення буде неефективним. Якщо держава недооці­нює витрати на контроль за забрудненням, але встановлює обов’язкові приписи, підприємства зможуть витратити значні ресурси на виконання таких приписів, а граничні витрати на реалізацію приписів будуть перевищувати граничні суспільні вигоди. У конкурентній економіці ці витрати будуть перекладені на споживачів товарів.

Розподіл ресурсів характеризується тим, що ніхто не зможе покращити своє становище без того, щоб чиєсь становище не погіршилось (ефективність за Парето).

Система штрафів не передбачає подібних інформаційних вимог. Державі необхідно тільки засвідчити граничні суспільні витрати на забруднення. Потім підприємства вже вирішують, чи будуть витрати на засоби контролю за забрудненням переви­щу­вати вигоди від нього, як це виміряно штрафами, що наклада­ються при недотримуванні контролю за забрудненням. Тут вже нема ніякої гри між галуззю промисловості і державою. Хоча, безумовно, якщо держава невірно визначає граничні суспільні витрати від забруднення, то тоді при системі штрафів або при системі приписів виникає неефективність.

Мінливість граничних витрат і вигод від контролю за забрудненням. Витрати (і користь) від контролю за забруд­ненням будуть варіюватись у залежності від місця, часу і особ­ливостей підприємства (фірми). Граничні суспільні вигоди від контролю за забрудненням будуть занадто відрізнятись в Кривому Розі або Маріуполі (перед якими виникла серйозна проблема смогу) і в Криму. Витрати на контроль над забруд­ненням суттєво різняться в залежності від хімічного складу інгредієнта. Незалежно від набору приписів або штрафів, ці відмінності мають бути враховані. Таким чином, мають існувати різні зведення приписів для кожного конкретного ряду обста­вин, а також існувати різні рівні штрафів для кожної общини, підприємства (фірми), певного періоду часу. Зрозуміло, що інформаційні вимоги для реалізації таких детальних підходів занадто великі. Насправді це вилилось у широкий спектр припи­сів, які погано адаптовані до умов, що змінюються. Там, де є переконання, що локальні граничні суспільні витрати найбільш високі, ці загальні приписи доповнюються місцевими. Так, для Маріуполя мають бути суворіші регламентації забруднення при­родного середовища, ніж у інших містах і селах України, оскіль­ки в поєднанні з вологим повітрям Азовського моря викиди в Маріуполі призведуть до формування смогу.*

З тієї ж причини якщо граничні суспільні витрати забруд­нення відрізняються від ситуації до ситуації, то і відповідні штрафи мають варіюватись. Держава рідко володіє необхідною інформацією, щоб відобразити в системі штрафів усю сукуп­ність умов, які змінюються. В результаті штрафи інколи виявлятимуться занадто високими, а інколи – занадто малими.

Природа варіативності витрат і користі відіграє важливу роль у виборі між системою приписів і штрафами. Якщо витрати на контроль за забрудненням міняються, але користь визначена, то перевага має бути за штрафами. Підприємства (фірми), котрі підлягають штрафам, приводять рівень контролю над забруд­ненням до ефективного. Приписи не дали б такої можливості. Якщо міняється користь, а витрати – ні, то припустимі обидві системи. В результаті і там, і там досягається фіксований рівень забруднення, інколи занадто високий, а інколи занадто низький. Наслідки ж штрафування не відрізняються від результатів застосування системи приписів, при яких держава визначає рівень дозволеного забруднення. Коли міняються і витрати, і користь, справа виявляється складнішою.

Існують обставини, при яких приписи будуть ефективними. Це добре видно в тих випадках, коли більш низькі рівні гранич­них суспільних витрат на забруднення супроводжуються більш низьким рівнем граничних витрат на зменшення забруднення. Якщо вони знижуються на рівну величину, то оптимальний обсяг забруднення буде незмінним для ситуації з високими гра­ничними суспільними витратами від забруднення, як і у випадку при низьких граничних суспільних витратах. Тут ці результати можливо досягти системою приписів. При системі штрафів (коли рівень штрафу фіксований і не змінюється зі зміною граничних суспільних витрат від забруднення) інколи має місце занадто велике забруднення (у випадку, якщо граничні витрати зменшення забруднення є низькими), часом же може виникати зворотна ситуація.

Екологічний податок. Ми вже зазначали вище, що згідно з твердженням відомого італійського економіста Парето розподіл і споживання природних ресурсів характеризується тим, що ніхто не зможе покращити своє становище без того, щоб чиєсь становище не погіршилось. Відповідно до цього частина фізич­них або юридичних осіб суспільства збагачується, погіршуючи становище інших людей. Суспільство не здатне самостійно регулювати витрату і збереження природних ресурсів. В умовах ринкової економіки таким регулятором може бути екологічний податок, який буде виконувати стимулюючу функцію. Тут потрібне втручання держави. Ідея такого втручання належить англійському вченому-економісту А. К. Пігу [93]. Він вніс про­позицію про те, що держава має впливати на поведінку винних у негативних зовнішніх ефектах шляхом податків, а на викли­каний позитивний зовнішній ефект – шляхом дотацій. Сутність підходу Пігу в тому, що винуватець негативного зовнішнього впливу обкладається таким податком, щоб податкова ставка відповідала зовнішнім граничним витратам, що виникають при соціально-оптимальній ситуації.

Податок – еколого-політичний інструмент, тобто політика, яка кожному окремому винуватцю емісії відповідної шкідливої речовини у визначеному регіоні надає припис щодо абсолютної допустимої межі випуску продукції (за одиницю часу) цим винуватцем емісій.

Для розуміння стимулюючої функції податків треба визна­чити сутність самого поняття «стимул» і зміст механізму його дії. Як відомо, слово «стимул» – латинського походження, воно означає стрекало, поганялку (колись стародавні римляни пога­няли стимулом биків і рабів). Для з’ясування механізму діяння стимулу необхідно показати, хто загрожує діями, кого заохо­чують до певної діяльності (будемо називати їх суб’єктами сти­мулювання), заради чого спонукають – припустимо, до певної праці (будемо називати це об’єктом стимулювання), чим заохо­чують до діяльності, праці (форми заохочення). Тільки наявність цих положень свідчить про існування механізму стимулювання [87].

Якщо підходити з позицій такої структури механізму стиму­лювання, то деякі податки, які мають названі ознаки, безпереч­но, виступають стимулами, виконують стимулюючу функцію.

По-перше, об’єктом стимулювання виступають підпри­ємства, організації, фізичні та юридичні особи, які займаються господарською діяльністю.

По-друге, можна чітко визначити об’єкт стимулювання, тобто те, що конкретно заохочується за допомогою податкових пільг. Але зауважимо, що таким об’єктом не можна вважати податкові пільги, які мають характер доброчинності соціального захисту окремих верств населення. Наприклад, припустимо що держава скасувала ПДВ на отримання другої вищої освіти. Ця пільга не є стимулом, а виконує роль соціальної допомоги тим, хто набуває нової кваліфікації стосовно до умов нової структури суспільного виробництва. Об’єктом податкового стимулювання є економічна діяльність, яка спрямована на збільшення вироб­ництва валового внутрішнього продукту з урахуванням змен­шення шкідливого впливу на природне середовище. Як справед­ливо зазначено економістами, податки мають «стимулювати (або стримувати) діяльність» [87].

У будь-якому стимулі завжди виявляється зв’язок між об’єктом стимулювання і певною винагородою. Якщо ці два полюси відсутні, то фактично стимулу немає.

Стимулювання еколого-економічне – це комплекс заходів, спрямованих на раціональне використання природних ресурсів і охорону навколишнього середовища шляхом надання пільг що­до оподаткування підприємств з різною формою власності і громадян у випадку реалізації ними заходів по раціональному природокористуванню; надання на пільгових умовах коротко­строкових і довгострокових позик для реалізації заходів по забезпеченню раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища; встановлення підвищених норм амортизації основних виробничих природоохоронних фон­дів; звільнення від обкладання податком фондів охорони навколишнього середовища.

Другою формою матеріального заохочення є звільнення дея­ких суб’єктів від сплати податку. Відповідно до Закону України «Про оподаткування прибутку підприємств» (грудень 1994 р.) від сплати податку звільняли прибуток підприємств, одержаний від виробництва сільськогосподарської продукції та результатів її переробки на власних переробних потужностях, рибні госпо­дарства та риболовецькі колгоспи – від сплати податку на прибуток, одержаний від вилову риби та її переробки на власних підприємствах (потужностях).

На жаль, у новому Законі про оподаткування прибутку вже не згадується. Це викликає певний подив, тому що йдеться про збільшення виробництва продукції, яка конче потрібна Україні. Наприклад, у продажу в нас не так вже багато власної риби через погане збереження природних ресурсів, та й ціни на неї досить високі. Чому ж зникли пільги? Чи ця проблема вже вирішена? На прикладі гірської Швейцарії пропонується вирі­шити проблему зсувів на Закарпатті шляхом зупинення суціль­ної вирубки лісу в Карпатах і розорювання схилів гір. Замість цього необхідно розвивати безпечні для гірських ґрунтів ско­тарство, туризм, санаторно-курортний сервіс, збір грибів і ягід (економічний ефект від цього не гірший, ніж при нинішньому господарюванні, і робочих місць не менше), ввести й податкові і митні пільги для екологічно безшкідливих технологій. При цьому вчені-екологи, учасники проведеної в 1999 році в Рахові міжнародної конференції зі стихійних лих у Карпатському регіоні, переконані: ці заходи дадуть змогу суттєво зменшити ймовірність зсувів, селів, повіней.

Нарешті, третьою формою матеріального заохочення плат­ників податку є звуження межі оподаткування. Чим менша ця межа, тим менший податок. У відповідності із Законом України № 25 від 1996 р. такою базою є прибуток підприємств. Але тут, як зазначають у своїй публікації Ю. Палкін і Ю. Медведєв «Про стимулюючу функцію податків» зазначають, що даний прибуток відрізняється від прибутку в політекономічному розумінні. Останній, як відомо, становить різницю між грошовою вируч­кою від реалізації продукції (або послуг) і собівартістю про­дукції або послуг. У процесі оподаткування виникає особлива категорія: прибуток як база оподаткування, який кількісно (і якісно) відрізняється від прибутку в політекономічному розу­мінні. Він визначається шляхом зменшення суми скоригованого валового доходу звітного періоду на суму валових витрат платника податку і суму амортизаційних відрахувань. Чим більші витрати при даному рівні валового доходу, тим менший прибуток, який становить податкову базу. А чим менший прибуток, тим менший податок.

Нами представлено графік (рис. 4.9), на якому розглянуто поведінку джерел викидів відносно податку на викиди. Пред­ставлена на рисунку область ОМХ відображає сумарні витрати на стратегію пригнічення, а область ММ^ІІМ₀Х – область виплати податків, де початкова (до здійснення пригнічення) величина викиду позначена точкою М₀, а кінцева величина викиду – відрізком ХМ₀. Точка М може бути встановлена математичним міркуванням і підбором співвідношення витрат на пригнічення викидів до виплати податку відповідно наміченої стратегії. Представлений на рис. 4.9 графік виходить із геометричного тлумачення диференціала [211]. Розрахунки грошових витрат взято за минулі (1992–1997) роки в період нестабільної націо­нальної валюти, невідпрацьованої податкової системи в Україні і відсутності податку на забруднення природного середовища.