Процесс независимо от конкретной специальной сферы, в которой он осуществляется, отличают имманентно-присущие ему свойства — непрерывность, цикличность и последовательность.
Непрерывность обусловлена самой природой управления, связанной с необходимостью постоянного воздействия на соответствующие объекты. В процессе управления, как известно, оценивается состояние объекта воздействия, выявляются проблемные ситуации, формулируются цели и задачи, ведется поиск путей их решения, организуется выполнение намеченного; затем оцениваются достигнутые результаты, выявляются новые проблемы. Непрерывность этих действий свидетельствует о цикличности процесса управления, которая проявляется в строго закономерном повторении указанных основных операций. Их единичный, одноразовый оборот — от возникновения проблемы до ее разрешения — получил название управленческого цикла. Пока существуют заданные управленческие отношения, такие циклы непрерывно повторяются.
В каждом цикле наблюдается обязательная последовательность управленческих действий (операций). Соблюдение их очередности имеет важное значение для обеспечения высокого качества управления. Например, выработке конкретного управленческого решения должен предшествовать анализ исходной информации, а его осуществление требуется предварять созданием условий для деятельности ис полнителей. Пренебрежение этими правилами снижает научную обоснованность управления, приводит к ошибкам в принятии или реализации решений либо предопределяет невозможность их практического руполнения.
Таким образом, процесс управления есть комплекс непрерывных, взаимосвязанных и в последовательном порядке осуществляемых действий, направленных на решение практических задач управления.
Операции (действия), осуществляемые в процессе управления, предусматривают создание организационных, методических, технических и других условий, необходимых для выработки и реализации решений. Количество операций, их длительность, трудоемкость зависят от сложности выполняемых с их помощью задач. Однако в любом случае технология управления (греч. 1есппе — искусство, ремесло, наука.+ + 1о$ю5 — понятие, учение) — совокупность знаний о способах и средствах проведения управленческого процесса — предполагает необходимость выделить обязательные управленческие процедуры.
Родовое понятие «процедура» означает порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения, задачи.
Культура каждого народа сохраняет традиции процедуры религиозного, бытового характера, требующие совершения и чисто ритуальных действий для придания процессу особой торжественности. Управленческие процедуры — порядок совершения управленческих действий, предусмотренных нормами административного права и организационно-управленческой практикой, т. е. порядок управленческой деятельности.
Применительно к государственным (муниципальным) органам процедуры своей последовательностью образуют управленческий процесс, определяют стадии управленческой деятельности, их цели, временные рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения действий, их взаимосвязь, способы их оформления и фиксации.
Если процедуры закреплены и установлены правовыми нормами, они становятся юридическим явлением и превращаются в элемент административно-правового процесса.
Если процедуры деятельности органов управления не закреплены правом и существуют как сложившаяся практика, как организационный обычай, они образуют просто административно-управленческий процесс, управленческую деятельность, неправовую форму осуществления исполнительной власти.
Любое, как уже указывалось, социальное, в том числе и государственное, и муниципальное управление циклично. На каждой стадии Цикла субъект управления и другие его участники совершают ряд определенных, последовательно сменяющих друг друга действий.
Обычно выделяются следующие общие стадии управленческого цикла применительно к одной проблеме:
— выявление проблемы, нуждающейся в разрешении;
— анализ этой проблемы и выработка проекта решения;
— рассмотрение проекта, в том числе согласование, обсуждение, экспертная оценка;
— утверждение проекта, т. е. принятие решения;
— доведение его до исполнителей;
— организация исполнения принятого решения, в том числе контроль за его исполнением;
— пересмотр в случае необходимости ранее принятого решения, его корректировка, отмена или приостановление действия решения.
Конечно, не любой управленческий цикл в деятельности государственного (муниципального) органа включает все упомянутые стадии. Не всегда есть основание выявлять проблемы, подлежащие рассмотрению (сами граждане ставят вопросы в своих заявлениях, жалобах, которые аппарату управления нужно решать), не всегда требуются экспертные оценки. В сфере административного управления многие процедуры весьма просты. Каждая стадия обладает относительной самостоятельностью и имеет свое специфическое целевое назначение, а нередко и установленные временные рамки, На любой стадии процесса его участники, выполняя специфические процессуальные роли и обладая определенными процессуальными правами и обязанностями, совершают определенные взаимозависимые процессуальные действия, фиксируемые установленным способом, и вступают друг с другом в различные процессуальные отношения.
Классификация управленческих процедур возможна по различным основаниям.
• По отношению к праву, как уже отмечалось, выделяются процедуры правовые и неправовые (административно-правовые, административно-управленческие).
Правовая процедура — это урегулированный законодательством порядок совершения определенного действия, направленного на достижение конкретного правового результата. Совокупность последовательно совершаемых однопорядковых процедур представляет собой процесс.
Здесь уместно заметить, что некоторые правовые процедуры в деятельности органов управления предусмотрены нормами не административного права, а муниципального и (или) конституционного (порядок выборов и созыва собраний районных уполномоченных, порядок выборов глав местной администрации, порядок работы органов власти с наказами избирателей, жалобами граждан, процедура решений вопросов о награждении орденами и медалями и т. д.).
• По отношению к главному решению рассматриваемой проблемы различаются процедуры ответственные и обеспечительные. Здесь нужно подчеркнуть, что выработка и принятие управленческих решений наиболее ответственные стадии, так же как и процедуры, их образующие. Успех или неуспех управленческой деятельности, ее эффективность зависят прежде всего от качества и своевременности принятия решений. Речь в данном случае идет о главном решении применительно к одной проблеме. Другие процедуры — промежуточные, обеспечительные — также сопровождаются управленческими решениями. Так, на Стадии контроля принимаются решения — какие объекты проверить, какие именно стороны их деятельности охватить контролем, в какие сроки провести проверку, кому ее поручить и т. д. И все же контроль играет подчиненную роль — это обеспечительная процедура именно для осуществления управленческого решения.
• По управленческим функциям процедуры можно различать как: прогнозирования, планирования, организации, регулирования, общего руководства и оперативного управления, стимулирования, контроля, учета.
• По формам управляющего воздействия выделяются:
1) процедуры издания актов управления (нормативных, директивных, плановых и индивидуальных актов). Среди процедур в области решения индивидуальных дел следует особо выделить юрисдикционные процедуры, которые касаются разрешения (внесудебного, административного) споров о праве и дел о правонарушениях и урегулированы нормами таможенного, налогового, дорожно-транспортного и т. п. правил (так называемого «полицейского права»);
2) процедуры заключения административных договоров, соглашений;
3) процедуры совершения иных юридически значимых действий выдача справок, удостоверяющих те или иные факты, снятие и заверение копий и т. д.;
4) процедуры совершения организационных действий (изучение положения дел на том или ином управляемом объекте, проведение проверок, совещаний, обобщение опыта и т. д.);
5) процедуры выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий: работа с информацией, подсчеты, делопроизводство, бухгалтерские операции и т.д.
В сфере государственного (муниципального) управления (в отличие, скажем, от судебно-уголовного) нет единого, по сути дела, процесса, а существует множественность видов процесса: нормотворческий процесс, плановый процесс, процессы по индивидуальным, неюрисдикционным делам разного рода, несколько разновидностей юрисдикционного процесса — по жалобам, по делам об административных правонарушениях и т. д.
На управленческий процесс влияет не только разнообразие управленческой деятельности, но и построение аппарата: несколько уровней (руководство — подчинение), множественность видов органов, различия в их компетенции, тесное взаимодействие. В сфере государственного управления часто один орган проявляет инициативу решения вопроса, другой — составляет проект решения, третий — дает на него заключение, четвертый — принимает решение, причем или самостоятельно, или по согласованию с другим органом, пятый — рассматривает жалобу на решение, если она подана, или пересматривает его в порядке общего контроля. Для сравнения: структура судебной системы значительно проще. К тому же каждый суд «автономен», так как при решении конкретных дел независим и подчиняется только закону.
Управленческие процедуры не менее, а иногда и более важны, чем процедуры судебные. Государственные (муниципальные) органы решают индивидуальные дела, касающиеся прав и обязанностей граждан, причем многие из таких дел не менее существенны, чем дела, рассматриваемые в суде (например, о предоставлении жилой площади, о целевом назначении в вуз, о призыве в армию, о вступлении в наследование, о получении лицензии на открытие частного дела и т. д.). Органы управления решают многие споры о праве, применяют разнообразные меры государственного принуждения. И все это происходит в соответствии с установленными процедурами, т. е. имеет процессуальные формы.
Итак, какова же роль управленческих процедур?
А роль их в том, что они:
• создают устойчивый и четкий порядок управленческой деятельности при условии, конечно, их рациональности и точного соблюдения на практике;
• предполагают совершение органом управления таких действий и включение в процесс таких его участников, которые действительно необходимы и достаточны для правильного и законного разрешения дел;
• могут способствовать научной обоснованности управленческих решений, предусматривая участие научных учреждений в разработке проектов решений, применение ведомственной и вневедомственной экспертизы;
• создают условия для реальной демократизации управления, предусматривая участие в управленческом процессе граждан, различных институтов гражданского общества. Возможная коллизия мнений тоже требует процедур их разрешения;
• обеспечивают реализацию прав, свобод и, обязанностей граждан. Ибо отсутствие процедур создает неопределенность относительно того, что должен предпринять орган управления, а что сам гражданин для реализации своего субъективного права;
• устраняют канцелярско-бюрократические извращения при разрешении экономических, социальных, культурных, бытовых нужд граждан, предприятий, ибо устанавливают единый порядок решения какого-либо индивидуального дела, оформления документов, причем запрещающего требовать от граждан справок и иных документов, содержащих сведения, которые вообще не нужны для решения дела или могут быть удостоверены путем предъявления паспорта, трудовой книжки, военного билета.
Всякая процессуальная форма — не самоцель, а средство достижения эффективности в управлении. Соответственно и управленческие процедуры должны быть рациональными, свободными от педантизма и излишних формальностей. Иное создает тормоз на пути правильного по существу и оперативного управления. К сожалению, процедуры решения многих вопросов в государственном (муниципальном) управлении еще недостаточно отработаны и не снабжены прочными юридическими гарантиями, что затрудняет их реализацию, а значит, препятствует решению экономических и социальных задач.
