Административный процесс как исполнение государственной службы. Виды административного

Процесса

Управленческий процесс всегда предполагает неравновесные управленческие отношения между субъектом и объектом управления. Именно поэтому возникает особая необходимость урегулировать нор­мами права все действия субъекта, и именно поэтому управленческий процесс — административный процесс, точнее, одна из его разновид­ностей. Что же такое «административный процесс»?

Административный процесс понимается как урегулированная ад­министративно-процессуальными нормами деятельность по разреше­нию индивидуальных, конкретных дел с сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административ­но-правовых отношений.

Конечно, это не исчерпывающая научная дефиниция и нельзя признать непререкаемость, однозначность приведенного определения. Важно, что в ней.использован расширительный, не узкоюридический подход. В литературе до сих пор можно встретить узкую трактовку ад­министративного процесса (Н. Г. Салищева, А.А.Демин, М.Я.Мас­ленников) как регламентированную законом деятельность по рассмот­рению административных споров, по применению мер администра­тивного принуждения.

Чтобы административный процесс состоялся, нужны следующие его составляющие:

 

СУБЪЕКТЫ — носители административных право­отношений

НОРМЫ право­отношений

ОСНОВАНИЯ для возникновения право­отношений

АДМИНИСТРАТИВНО!-: ПРАВО И ДЕЕСПО­СОБНОСТЬ субъектов

Субъекты административного права определяются в нормах права общим или родовым понятием как физические лица, государственные органы власти, негосударственные объединения, организации, пред­приятия, учреждения различной формы собственности, другие юриди­ческие лица — все те, кто потенциально может вступить в конкрет­ные правоотношения с органами госадминистративного управления.

Субъекты административных правоотношении — это конкретные участники, стороны правоотношений, наделенные правами и обязан­ностями в сфере исполнительной власти, госадминистративного управления и способные реально осуществлять эти отношения, реали­зовать свои статусные права и обязанности в порядке, определенном законодательством (административно-процессуальным).

Субъекты административного права могут стать субъектами адми­нистративно-правовых отношений, если имеются три условия: а) нор­мы административного и административно-процессуального права, регулирующие права и обязанности сторон, процесс их правоотноше­ний; б) основания для возникновения, изменения и прекращения правоотношения (по сути, совершение юридического факта); в) нали­чие административной правоспособности и административной дееспо­собности субъектов этих отношений.

Под административной правоспособностью понимается реальная и обеспеченная государством возможность, иметь субъективные права и исполнять административно-правовые обязанности. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью.

Под административной дееспособностью понимается способность гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти, другими словами, это возможность гражданина реализовать соответствующую правоспособность. Насту­пает с 16 лет, когда гражданин становится субъектом административ­ной ответственности.

Субъект административного права, субъект административно-пра­вовых отношений — понятия юридические. Однако государствен­но-административное управление как система прямых и обратных связей органов исполнительной власти, их должностных лиц с обще­ственностью, гражданами не сводится к чисто юридическим отноше­ниям, чаще приобретает характер политических, личностных, фор­мальных и неформальных связей, взаимоотношений. Поэтому допусти­мо ввести общий собирательный термин — субъекты административно­го процесса и представить их в виде следующей схемы.

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

Субъекты административного права:

органы исполнительной власти, государственно-административного

управления, должностные лица

Субъекты административного процесса

 

 

Субъекты административно-правовых или неформальных

отношений,

субъекты конституционного и гражданского права

Индивидуальные субъекты:

граждане РФ,

иностранные граждане,

лица без гражданства

Коллективные субъекты:

государственные органы,

организации и предприятия,

негосударственные

предприятия и организации,

общественные объединения,

СМИ и т. д.

Таким образом, субъекты административного процесса можно раз­делить на две категории. '

К первой группе отнесем тех, кто не наделен специальными пол­номочиями в сфере управленческого процесса, юридических и физи­ческих лиц.

Граждане, реализующие установленные Конституцией и право­выми актами права и обязанности, могут воздействовать на админист­ративный процесс (участвовать в нем) двумя способами:, пассивным и активным. Пассивным — значит, исполнять возлагаемые на них обязанности, тем самым соглашаясь с установленным порядком управления, не желая его изменения или доверяя различным общест­венным институтам представлять их интересы, мнение. Активным — с целью корректировать процесс управления, выражая свое мнение или 'несогласие с каким-либо конкретным видом управляющего воз­действия, используя для этого различные средства — институт обра­щений граждан или обжалование в суд какого-либо конкретного управленческого акта, действия. Право граждан участвовать в процес­се управления и эффективность его использования во многом зависят от правовой и политической культуры граждан.

Ко второй категории субъектов административного процесса отне­сем тех, кому предоставлены или делегированы соответствующие пол­номочия в сфере управленческого процесса.

Слабым местом в статусе органов исполнительной власти является неопределенность их ответственности за неблагоприятные последст­вия их деятельности, нарушение конституционных норм, прав граж­дан. Само по себе позитивное правовое регулирование (законодатель­ная регламентация правовых процедур), пусть даже самое оптималь­ное, не сможет полностью обезопасить управляемую сторону от нарушений ее прав и свобод органами власти. Необходим отлажен­ный механизм правового контроля за законностью решений и дейст­вий органов и их должностных лиц. Наряду с правовым позитивным регулированием административно-управленческого процесса в этот механизм входят административный порядок рассмотрения жалоб — особое административное производство. В данном производстве ини­циатива возникновения правоотношений полностью исходит от управляемой стороны, а уполномоченное лицо — управляющая сторо­на — не вправе отказать в рассмотрении предложения, заявления, жа­лобы, а в определенных случаях обязана предпринять соответствую­щие действия.

Административно-правовые отношения всегда двусторонние. Одной стороной выступает орган государственной (муниципальной) власти, его должностные лица — это первичные, как бы «свои» субъекты. Другой стороной могут быть: другие органы госвласти, реализующие нормы административного права и вступающие во взаимоотношения с первичными субъектами, органы управления организациями, пред­приятиями и учреждениями, общественные объединения граждан, об­ладающие свойствами административного правового статуса, гражда­не, вступающие во взаимоотношения с субъектами административно­го права, администрацией, — это, так сказать, смежные субъекты 0 первичные, и смежные субъекты не замыкаются в кругу административных правовых норм, административный процесс и управленче­ская деятельность объективно и необходимо осуществляются на основе конституционного, гражданского права, реализуются смежные ста­тусы всех субъектов права.

Обобщая сказанное, можно еще раз обозначить новый подход, широкое толкование административного процесса. Это юридически урегулированная деятельность и порядок реализации органами госу­дарственной власти, государственными (муниципальными) служащи­ми аппарата всех ветвей власти, гражданами, юридическими лица-_ми _ _т. _е. субъектами административных правоотношений своего со­циального статуса в государственно-административной сфере управления, а также при разрешении споров и коллизий по поводу нарушения статуса на основе правовых норм и правил администра­тивной процедуры.

По уровню реализации, масштабам следует различать:

— общеадминистративный процесс: обеспечение госслужбой дос­тижения целей и функций государства в соответствии с законом по ведению и разрешению конкретных дел (назовем его государствен­но-административным в соотношении с местным административным процессом);

— специально-административный процесс: ведение и разрешение дел компетенции соответствующего госоргана уполномоченными должностными лицами;

— местный административный процесс;

— индивидуально-административный процесс: порядок (процеду­ры) действий по исполнению должностных обязанностей.

По предметному содержанию административный процесс право­мерно разделить на три вида:

1) административно-юстиционный;

2) административно-юрисдикционный;

3) административно-управленческий.

Административно-юстиционный — это судебный процесс, а адми­нистративная юстиция — разновидность судебной деятельности и система специальных органов по контролю за соблюдением закон­ности в сфере государственного управления, особый специализиро­ванный процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданами либо организацией, с одной стороны, и органом государственной вла­сти (должностным лицом) — с другой.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать права и свободы человека и гражданина. Суд, установив обоснованность жалобы гражданина в отношении госслужащих, совершивших действия (принявших реше­ния), признанные незаконными, определяет меру ответственности вплоть/ь до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконны­ми, так и на тех, кем представлена информация для незаконных дей­ствии (решений).

Административно-юрисдикционный — несудебный процесс — обес­печивает группу отношений, связанных с административной ответст­венностью, порядком и способом ее применения; это регламентиро­ванная административно-процессуальными нормами деятельность (^несудебная) органов госуправления, иных государственных и общественных органов (должностных лиц) по выявлению и пресечению ад­министративных правонарушений; порядок разбирательства (внесудеб­ного) административных дел и применение к виновным физическим 'или юридическим лицам мер общественного воздействия, а также мер / по исполнению принятых постановлений в целях предупреждения правонарушений. Административно-юрисдикционную деятельность осуще­ствляют компетентные государственные органы (и должностные лица), наделенные соответствующими властными полномочиями (органы МВД, таможенные, налоговые, природо-охранительные и т. п. ин­спекции), а также межведомственные общественные квазисудебные органы, создаваемые в целях выявления и пресечения административ­ных правонарушений: административные комиссии, комиссии по тру­ду (инспекции по труду) и т. д., они реализуют санкции, предусмот­ренные КоАП РФ и другими нормативными актами, в частности За­коном РФ «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в облас­ти строительства»¹[60]. Выполняя свои задачи и функции, субъекты адми-нистративно-юрисдикционного процесса применяют меры государст­венного принуждения (предупредительные, пресекательные, админи­стративно-восстановительные и меры административного взыскания). Эти субъекты реализуют задачи по охране общественного строя, по­рядка, прав, свобод и законных интересов, т. е. защищают право от нарушений. Нормы, регулирующие применение государственно-при­нудительного управляющего воздействия (охранительного, таможен­ного, налогового и т. д.) можно объединить в институт полицейского права [61]. Таким образом, предмет административно-юрисдикционного процесса составляет урегулированные административно-правовыми нормами отношения, складывающиеся в связи с нарушением админи­стративно-правовых предписаний[62].

Административно-управленческий процесс обеспечивает основную группу отношений, регулируемых материальным административным правом; это юридически регламентируемая деятельность, порядок рас­смотрения конкретных индивидуальных дел в сфере управления на основе норм права; это совокупность именно материальных процедур, при которых реализуется диспозиция и гипотеза - без санкций! '

Административно-управленческий процесс осуществляется не только в органах исполнительной власти, но и законодательных, и су­дебных органах по обеспечению их внутреннего управления, в том числе по делам обеспечения законопроизводства, судопроизводства.

Административно-управленческий процесс - это государственная служба по обеспечению, вообще говоря, всякого публично-правового процесса, включающего в себя также политические и правовые согла­сительные процессы и производства. Следовательно, в самом общем виде - это исполнение титульного юридического процесса государст­венного органа, действующего в определенном разделении государст­венной власти.

Таким образом, каждый из указанных видов административного процесса «обслуживает» определенную группу отношений, имеет спе­цифику по характеристике субъектов правоотношений, оснований для правоотношений, предмета урегулирования, методов административ­но-правового воздействия и соответственно — правовых норм.

Таблица 1