Категориальный анализ базовых понятий

Овладение понятийным аппаратом — методологически важная задача учебного курса. Каждое понятие (термин, научная категория, дефиниция) несет большую функциональную нагрузку.

• Это есть тот языковой аппарат, посредством которого описывается предметная область теории, сущность изучаемого явления. Понятие — продукт сознания, отражения в нем конкретного предмета (явления) в виде абстракции. Каждое понятие — это квинтэссенция теоретического знания о предмете. Овладеть понятийным аппаратом — значит, овладеть теорией (систематизированным знанием).

• Понятие как отражение в нашем сознании сущности предмета помогает соотнести «должное» и фактическое, «сущее», а проанализировав причину разрыва между тем, что должно быть, и тем, что есть, мы можем выбрать вектор развития изучаемого явления, способы управляющего воздействия на соответствующую динамику.

• Наконец, через понятийный аппарат мы находим общий язык, понимаем друг друга, если вкладываем одинаковый смысл в употребляемые слова. Научные термины и категории обобщают сферу профессиональной деятельности, создают язык общения на уровне абстракций.

Таким образом, искусство мыслить — это умение оперировать научными понятиями, терминами, категориями. Овладеть этим искусством или хотя бы приблизиться к этому — задача каждого обучающегося.

Условно выделим в нашем курсе понятия базовые и ключевые.

Базовые, основополагающие («матричные») — это те, которые отражают объект нашего изучения: администрация, власть, управление, административный процесс и др.

Ключевые — это термины, позволяющие всесторонне осмыслить объект изучения, дающие ключ к теоретическому познанию и обобщению.

Перейдем к анализу базовых понятий.

Администрация (англ.the management, administration) имеет несколько значений: 1) органы исполнительной власти и управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия; 3) распорядители, ответственные устроители, исполнители..

Итак, субъекты исполнительной власти и субъекты управления, управляющего воздействия указаны.

Субъекты исполнительной власти — органы и лица, правомочные принимать публично значимые административные решения (постановления, распоряжения), устанавливающие нормативные предписания, аила.

Субъекты управления — должностные лица государственно-административных (муниципальных) органов, служащие, исполняющие и ответственные за исполнение гражданами административных решений (постановлений, распоряжений) в своей компетенции имеющие полномочия по урегулированию поведения, отношений граждан рамках административных предписаний, решений.

Публичное административное управление (Риbliс Administratiоп) — управляющее воздействие администрации на общественные процессы и отношения, которые проявляются в публичной сфере, т. е. в общественной социальной жизни, публичном секторе экономики;

Если субъект — государственная администрация, органы исполнительной власти и их должностные лица — речь идет о государственно-административном управлении.

Если субъект — администрация муниципальных образований и должностные лица районных управ, муниципалитетов — речь идет о муниципальном административном управлении, или административном управлении на муниципальном уровне.

Если субъект — администрация предприятий и их руководство — речь о менеджменте.

Какое же содержание заключает в себя понятие «административное управление»?

1. Это разновидность социального управления: осуществляется через людей, распространяется на людей с целью урегулирования, организации, упорядочения отношений людей.

2. Нужно различать внутриорганизационное управляющее воздействие администрации данной организации, учреждения, предприятия и внешнее на общество, за рамками данной организации, учреждения — властно-публичное управляющее воздействие, которое,могут оказывать лишь органы (и должностные лица) публичной власти: органы государственной и муниципальной власти (и их должностные лица с публично-властными полномочиями).

3. Это сфера реализации исполнительной (подзаконной) власти, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-территориального устройства: федеральном, федерально-окружном, субъектов Федерации, административных единиц в рамках субъектов Российской Федерации, местном (муниципальном).

4. Эти особый вид общественной деятельности (государственная служба, муниципальная служба) по управлению делами государства.

5. Это не стратегическое руководство, не стратегическое управление и планирование, а повседневное, оперативное управление делами государства, обеспечение государственным аппаратом функций государства, исполнение законов.

6. Это особый вид общественных отношений — неравновесных, управленческих, субъектно-объектных, связанных с осуществлением исполнительной власти.

7. Это процесс (администрирование), реализующий правоотношения, возникающие между гражданами (физическими лицами), организацией (юридическими лицами) и государственным (муниципальным) органом власти.

Соотнесем базовое понятие «административное управление» с близкими, но не совпадающими по содержанию терминами.

Административное управление и государственное управление. Данные категории можно соотнести как часть и целое.

Государственное управление — воздействие государства на общество в целом. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества.

Государственное управление можно представить как целостное, системное воздействие на общество через: а) политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также б) через органы исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т. е. государственную администрацию всех уровней

Государственно-политическое управление — это деятельность институтов политической власти трех уровней: 1) общенационального, федерального; 2) субъектов РФ; 3) местного самоуправления. Субъектами политической власти являются Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации (президенты республик, губернаторы областей) и представительные законодательные органы государственной власти субъектов Федерации; советы уполномоченных муниципальных образований и выборные должностные лица местной администрации. Главными критериями государственно-политического управления является наличие у его субъектов (первичного) мандата, полученного в результате победы на выборах, как делегированное им право на власть непосредственно народом. Таким образом, сущностными признаками государственно-политического управления являются: 1) его субъекты — органы государственной и муниципальной политической (публичной) власти, предусмотренные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; 2) выборные политические должностные лица избираются народом и в силу этого обладают «первичным» мандатом; 3) деятельность субъектов государственно-политического управления (органов власти и выборных должностных лиц) регулируется нормами конституционного права; 4) субъекты государственно-политического управления имеют правомочие учредительства государственных органов, публичных служб, государственных учреждений.

Государственно-административное управление — это практическая реализация исполнительной власти. Сущностная характеристика этого базового понятия может быть представлена в нескольких аспектах.

Государственно-административное управление — это: 1) деятельность государственных органов, институций «вторичного» мандата; 2) государственные органы формируются политическими (выборными) органами и должностными лицами; 3) подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законодательства; 4) государственно-административное управление осуществляется не только на трех уровнях публичной власти, а имеет более сложную иерархическую структуру «этажей» управления на: федеральном, общенациональном уровне; уровне федеральных округов; уровне субъектов Федерации; уровне административно-территориальных округов в субъектах Федерации; уровне местном (города, района).

На уровне муниципального образования осуществляется административное управление как деятельность муниципальных служащих,муниципальной администрации.

Функциональная деятельность администрации, служащих существенно отличается от деятельности политиков, выбираемых на государственные должности. Если политики разрабатывают стратегию развития общества, создают законы, принимают политические решения (коллегиальные, публично-значимые, общеобязательные), то административные органы управления, гражданские служащие исполняют политические решения, обеспечивают выполнение законов в обществе, реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного масштаба, уровня, характера, осуществляют их реализацию.

В силу своей функциональной занятости органы административного управления делятся на: территориальные (см. выше), общей компетенции; отраслевые, определенно-функциональные.

Исполнительная власть — это процесс государственного администрирования, исполнение публичной (государственной, муниципальной) службы, функционирование государственных органов и должностных лиц в пределах правоустановленной компетенции, полномочий. Исполнительную власть как понятие необходимо соотносить лишь с совокупной, сфокусированной функциональной деятельностью всех государственно-административных органов управления и должностных лиц, т. е. всего государственного аппарата.

Государственно-административное управление — вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц характеризуется названными выше и дополнительно следующими признаками: а) непрерывный и оперативный характер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; в) установление юридическо-функциональных режимов; г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата управления; е) профессиональный персонал; ж) административное усмотрение.

Государственно-административное управление имеет аналог — термин в англо-американском лексиконе — Риbliс Administratiоп Слово «Риbliс» буквально означает «общественный», является антонимом слову «частный», приватный (private). Итак, слова «государственный» и «публичный» используются для обозначения деятельности и отношений, которые не относятся к частному сектору.

Предмет государственно-административного управления — государственный сектор экономики, инфраструктура (федеральные дороги, аэропорты, транспорт и т. д.), вся сфера социальных услуг, службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия. (включая объекты ее инфраструктуры, предприятия ВПК), милиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое, чья деятельность финансируется из средств национальных бюджетов различных уровней: федерального (общенационального), субъектов РФ, местных.

Важно подчеркнуть, что все указанные объекты находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различного уровня. Поэтому термин «государственное администрирование» как процесс государственно-управляющего воздействия, как деятельность государственной администрации отличается от термина «деловое администрирование», т. е. управление бизнесом (в англ, языке соответственно «Риbliс Administratiоп» и «Business Administratiоп»).

Государственное администрирование — это собственно практическая деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование, таким образом, — это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц; и особый род занятий по государственной службе; и особое искусство (как -высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом; и специальная научная дисциплина, точнее — междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.

Термин «государственное администрирование» может употребляться и в узком толковании как технологический процесс управления, практическая деятельность в рамках конкретного государственного органа, учреждения.

Особо необходимо подчеркнуть, что деление государственного управления (и государственных органов) на государственно-политическое и государственно-административное — достаточно условное. Политику, как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений, и администрирование, как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических, нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

Во-первых, потому что хотя и существует подчиненность административных ведомств политическим, управление осуществляется от имени народа (политиками) в интересах граждан (администрацией). Таким образом, выше политики и управления и объединяет их (во всяком случае, так должно быть!) — право, конституционные права и свободы человека и гражданина.

Во-вторых, правительство (федеральное, в субъектах РФ), выборная администрация на местах — это и политические и административные органы исполнительной власти. Это не буквальные исполнители принятых законов. Они разрабатывают бюджет и обеспечивают его осуществление, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, по подготовке законопроектов и участию в законотворческой деятельности государства.

В-третьих, к активным субъектам политического управления относятся не только лица, занимающие выборные должности, но и ответственные чиновники государственной службы, ибо они: 1) осуществляют подготовку законопроектов и президентских указов и через это имеют возможность формировать правотворческую политику; 2) реализуют функции и компетенцию государственных органов и через это участвуют в правоприменительной политике; 3) используют дискреционную прерогативу, возможность действовать по усмотрению при выполнений законодательных актов и через это имеют возможность корректировать практику государственно-управляющего воздействия на общество, социальные группы, граждан.

Таким образом, в государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных — приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности — от административных публичных служб и государственных служащих, можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном политические, административные, политико-административные, административно-политические).

Государственный управленец в своей деятельности выполняет различные функции: политические (издает подзаконные нормативно-правовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчиненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует «команду» единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т. д.); административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, неколлегиального свойства; оперативные, квалификационно-управленческие (информационно-аналитического, проектно-расчетнрго, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического и т. д. характера). Соотношение между различными видами деятельности зависит от иерархического положения госоргана и должностного лица в управлении.

Теория государственно-административного управления предметом изучения имеет все элементы системы государства: как урегулированные правом правовые отношения, так и иного характера отношения — политические, социальные, психологические, нравственные и т. п.; другими словами, в системе административного управления в отношениях «управляющих» между собой и с гражданами возникает многоцветие отношений, которое и становится предметом изучения.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Дайте определение административной науки. Каковы ее цель, предмет исследования, структура?

2. В чем специфика административной науки и взаимосвязь с другими общественными науками?

3. Какие методы используются в изучении административного управления? В чем суть системного подхода?

4. Каково содержание и соотношение понятий: государственно-политическое управление; государственно-административное управление; политика и администрирование; политик — государственный служащий?