Категориальный анализ базовых понятий

Овладение понятийным аппаратом — методологически важная за­дача учебного курса. Каждое понятие (термин, научная категория, де­финиция) несет большую функциональную нагрузку.

• Это есть тот языковой аппарат, посредством которого описыва­ется предметная область теории, сущность изучаемого явления. По­нятие — продукт сознания, отражения в нем конкретного предмета (явления) в виде абстракции. Каждое понятие — это квинтэссенция теоретического знания о предмете. Овладеть понятийным аппара­том — значит, овладеть теорией (систематизированным знанием).

• Понятие как отражение в нашем сознании сущности предмета помогает соотнести «должное» и фактическое, «сущее», а проанали­зировав причину разрыва между тем, что должно быть, и тем, что есть, мы можем выбрать вектор развития изучаемого явления, спосо­бы управляющего воздействия на соответствующую динамику.

• Наконец, через понятийный аппарат мы находим общий язык, понимаем друг друга, если вкладываем одинаковый смысл в употреб­ляемые слова. Научные термины и категории обобщают сферу про­фессиональной деятельности, создают язык общения на уровне абст­ракций.

Таким образом, искусство мыслить — это умение оперировать на­учными понятиями, терминами, категориями. Овладеть этим искусст­вом или хотя бы приблизиться к этому — задача каждого обучающе­гося.

Условно выделим в нашем курсе понятия базовые и ключевые.

Базовые, основополагающие («матричные») — это те, которые отра­жают объект нашего изучения: администрация, власть, управление, административный процесс и др.

Ключевые — это термины, позволяющие всесторонне осмыслить объект изучения, дающие ключ к теоретическому познанию и обоб­щению.

Перейдем к анализу базовых понятий.

Администрация (англ.the management, administration) имеет не­сколько значений: 1) органы исполнительной власти и управления; 2) должностные лица управления, руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия; 3) распорядители, ответственные устроите­ли, исполнители..

Итак, субъекты исполнительной власти и субъекты управления, управляющего воздействия указаны.

Субъекты исполнительной власти — органы и лица, правомочные принимать публично значимые административные решения (постановления, распоряжения), устанавливающие нормативные предписания, аила.

Субъекты управления — должностные лица государственно-административных (муниципальных) органов, служащие, исполняющие и ответственные за исполнение гражданами административных решений (постановлений, распоряжений) в своей компетенции имеющие полномочия по урегулированию поведения, отношений граждан рамках административных предписаний, решений.

Публичное административное управление (Риbliс Administratiоп) — управляющее воздействие администрации на общественные процессы и отношения, которые проявляются в публичной сфере, т. е. в обще­ственной социальной жизни, публичном секторе экономики;

Если субъект — государственная администрация, органы исполни­тельной власти и их должностные лица — речь идет о государствен­но-административном управлении.

Если субъект — администрация муниципальных образований и должностные лица районных управ, муниципалитетов — речь идет о муниципальном административном управлении, или административ­ном управлении на муниципальном уровне.

Если субъект — администрация предприятий и их руководство — речь о менеджменте.

Какое же содержание заключает в себя понятие «административ­ное управление»?

1. Это разновидность социального управления: осуществляется через людей, распространяется на людей с целью урегулирования, ор­ганизации, упорядочения отношений людей.

2. Нужно различать внутриорганизационное управляющее воздейст­вие администрации данной организации, учреждения, предприятия и внешнее на общество, за рамками данной организации, учрежде­ния — властно-публичное управляющее воздействие, которое,могут оказывать лишь органы (и должностные лица) публичной власти: ор­ганы государственной и муниципальной власти (и их должностные лица с публично-властными полномочиями).

3. Это сфера реализации исполнительной (подзаконной) власти, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-терри­ториального устройства: федеральном, федерально-окружном, субъек­тов Федерации, административных единиц в рамках субъектов Рос­сийской Федерации, местном (муниципальном).

4. Эти особый вид общественной деятельности (государственная служба, муниципальная служба) по управлению делами государства.

5. Это не стратегическое руководство, не стратегическое управле­ние и планирование, а повседневное, оперативное управление делами государства, обеспечение государственным аппаратом функций госу­дарства, исполнение законов.

6. Это особый вид общественных отношений — неравновесных, управленческих, субъектно-объектных, связанных с осуществлением исполнительной власти.

7. Это процесс (администрирование), реализующий правоотноше­ния, возникающие между гражданами (физическими лицами), органи­зацией (юридическими лицами) и государственным (муниципальным) органом власти.

Соотнесем базовое понятие «административное управление» с близкими, но не совпадающими по содержанию терминами.

Административное управление и государственное управление. Дан­ные категории можно соотнести как часть и целое.

Государственное управление — воздействие государства на обще­ство в целом. Государство в данном случае выступает как основной (но не единственный) институт политической системы общества.

Государственное управление можно представить как целостное, системное воздействие на общество через: а) политическое руково­дство и политическое управление, которое осуществляется конститу­ционно установленными институтами политической власти и выбор­ными (политическими) должностными лицами, а также б) через орга­ны исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т. е. государственную администрацию всех уровней

Государственно-политическое управление — это деятельность инсти­тутов политической власти трех уровней: 1) общенационального, фе­дерального; 2) субъектов РФ; 3) местного самоуправления. Субъекта­ми политической власти являются Президент РФ, Федеральное Соб­рание РФ, высшие должностные лица субъектов Федерации (президенты республик, губернаторы областей) и представительные законодательные органы государственной власти субъектов Федера­ции; советы уполномоченных муниципальных образований и выбор­ные должностные лица местной администрации. Главными критерия­ми государственно-политического управления является наличие у его субъектов (первичного) мандата, полученного в результате победы на выборах, как делегированное им право на власть непосредственно на­родом. Таким образом, сущностными признаками государственно-по­литического управления являются: 1) его субъекты — органы государ­ственной и муниципальной политической (публичной) власти, преду­смотренные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований; 2) выборные политиче­ские должностные лица избираются народом и в силу этого обладают «первичным» мандатом; 3) деятельность субъектов государственно-по­литического управления (органов власти и выборных должностных лиц) регулируется нормами конституционного права; 4) субъекты государственно-политического управления имеют правомочие учреди­тельства государственных органов, публичных служб, государственных учреждений.

Государственно-административное управление — это практическая реализация исполнительной власти. Сущностная характеристика этого базового понятия может быть представлена в нескольких аспектах.

Государственно-административное управление — это: 1) деятель­ность государственных органов, институций «вторичного» мандата; 2) государственные органы формируются политическими (выборны­ми) органами и должностными лицами; 3) подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законода­тельства; 4) государственно-административное управление осуществ­ляется не только на трех уровнях публичной власти, а имеет более сложную иерархическую структуру «этажей» управления на: федераль­ном, общенациональном уровне; уровне федеральных округов; уровне субъектов Федерации; уровне административно-территориальных ок­ругов в субъектах Федерации; уровне местном (города, района).

На уровне муниципального образования осуществляется админи­стративное управление как деятельность муниципальных служащих,муниципальной администрации.

Функциональная деятельность администрации, служащих сущест­венно отличается от деятельности политиков, выбираемых на государ­ственные должности. Если политики разрабатывают стратегию разви­тия общества, создают законы, принимают политические решения (коллегиальные, публично-значимые, общеобязательные), то админи­стративные органы управления, гражданские служащие исполняют по­литические решения, обеспечивают выполнение законов в обществе, реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, уча­ствуют в подготовке государственных программ и решений различно­го масштаба, уровня, характера, осуществляют их реализацию.

В силу своей функциональной занятости органы административ­ного управления делятся на: территориальные (см. выше), общей ком­петенции; отраслевые, определенно-функциональные.

Исполнительная власть — это процесс государственного админи­стрирования, исполнение публичной (государственной, муниципаль­ной) службы, функционирование государственных органов и должно­стных лиц в пределах правоустановленной компетенции, полномочий. Исполнительную власть как понятие необходимо соотносить лишь с совокупной, сфокусированной функциональной деятельностью всех государственно-административных органов управления и должност­ных лиц, т. е. всего государственного аппарата.

Государственно-административное управление — вид государствен­ной деятельности по управлению делами государства, в рамках которо­го практически реализуется исполнительная власть, ее органов и должностных лиц характеризуется названными выше и дополни­тельно следующими признаками: а) непрерывный и оперативный ха­рактер деятельности; б) осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; в) установление юридическо-функциональных режимов; г) применение мер административной ответственности; д) деятельность иерархически построенного аппарата управления; е) профессиональный персонал; ж) административное ус­мотрение.

Государственно-административное управление имеет аналог — термин в англо-американском лексиконе — Риbliс Administratiоп Сло­во «Риbliс» буквально означает «общественный», является антонимом слову «частный», приватный (private). Итак, слова «государственный» и «публичный» используются для обозначения деятельности и отно­шений, которые не относятся к частному сектору.

Предмет государственно-административного управления — государ­ственный сектор экономики, инфраструктура (федеральные дороги, аэропорты, транспорт и т. д.), вся сфера социальных услуг, службы, занимающиеся дорожно-коммунальным хозяйством, государственные учреждения образования, здравоохранения, армия. (включая объекты ее инфраструктуры, предприятия ВПК), милиция, тюрьмы, пожарная охрана и многое другое, чья деятельность финансируется из средств национальных бюджетов различных уровней: федерального (общена­ционального), субъектов РФ, местных.

Важно подчеркнуть, что все указанные объекты находятся в пря­мом административном подчинении органов государственного управ­ления различного уровня. Поэтому термин «государственное админи­стрирование» как процесс государственно-управляющего воздействия, как деятельность государственной администрации отличается от тер­мина «деловое администрирование», т. е. управление бизнесом (в англ, языке соответственно «Риbliс Administratiоп» и «Business Administratiоп»).

Государственное администрирование — это собственно практиче­ская деятельность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в сово­купности методов и средств, с помощью которых решаются задачи го­сударства и его структур различного уровня, осуществляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управле­ния на подведомственные им органы и объекты на основе админист­ративной ответственности за выполнение решений.

Государственное администрирование, таким образом, — это и об­ширнейшая сфера практической деятельности государственных орга­нов, учреждений, должностных лиц; и особый род занятий по государ­ственной службе; и особое искусство (как -высшая степень мастерст­ва), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом; и специальная научная дисциплина, точнее — междисциплинарная область научного знания и практической дея­тельности.

Термин «государственное администрирование» может употреблять­ся и в узком толковании как технологический процесс управления, практическая деятельность в рамках конкретного государственного органа, учреждения.

Особо необходимо подчеркнуть, что деление государственного управления (и государственных органов) на государственно-политиче­ское и государственно-административное — достаточно условное. По­литику, как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений, и администрирование, как сферу реализации социальных интересов через принятие администра­тивных актов во исполнение политических, нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.

Во-первых, потому что хотя и существует подчиненность админи­стративных ведомств политическим, управление осуществляется от имени народа (политиками) в интересах граждан (администрацией). Таким образом, выше политики и управления и объединяет их (во всяком случае, так должно быть!) — право, конституционные права и свободы человека и гражданина.

Во-вторых, правительство (федеральное, в субъектах РФ), выбор­ная администрация на местах — это и политические и администра­тивные органы исполнительной власти. Это не буквальные исполни­тели принятых законов. Они разрабатывают бюджет и обеспечивают его осуществление, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиня­ются, по подготовке законопроектов и участию в законотворческой деятельности государства.

В-третьих, к активным субъектам политического управления отно­сятся не только лица, занимающие выборные должности, но и ответ­ственные чиновники государственной службы, ибо они: 1) осуществ­ляют подготовку законопроектов и президентских указов и через это имеют возможность формировать правотворческую политику; 2) реа­лизуют функции и компетенцию государственных органов и через это участвуют в правоприменительной политике; 3) используют дискреци­онную прерогативу, возможность действовать по усмотрению при вы­полнений законодательных актов и через это имеют возможность кор­ректировать практику государственно-управляющего воздействия на общество, социальные группы, граждан.

Таким образом, в государственно-управляющем воздействии не­возможно четко отделить политические функции от административ­ных — приложения политико-правовых норм к конкретным ситуаци­ям и индивидуумам, политические органы и должности — от административных публичных служб и государственных служащих, можно лишь расставлять акценты в деятельности (в основном политические, административные, политико-административные, административ­но-политические).

Государственный управленец в своей деятельности выполняет раз­личные функции: политические (издает подзаконные нормативно-пра­вовые акты, административные предписания, убеждает коллег, подчи­ненных в необходимости следовать определенным политико-правовым приоритетам, организует «команду» единомышленников, формирует определенные ценности, образцы культуры для своей организации и т. д.); административно-распорядительные, когда расставляет кадры и дает указания императивного, бесспорного, несостязательного, не­коллегиального свойства; оперативные, квалификационно-управленче­ские (информационно-аналитического, проектно-расчетнрго, мониторинго-контрольного, планирующего, прогностического и т. д. характе­ра). Соотношение между различными видами деятельности зависит от иерархического положения госоргана и должностного лица в управле­нии.

Теория государственно-административного управления предметом изучения имеет все элементы системы государства: как урегулирован­ные правом правовые отношения, так и иного характера отноше­ния — политические, социальные, психологические, нравственные и т. п.; другими словами, в системе административного управления в отношениях «управляющих» между собой и с гражданами возникает многоцветие отношений, которое и становится предметом изучения.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Дайте определение административной науки. Каковы ее цель, предмет исследования, структура?

2. В чем специфика административной науки и взаимосвязь с други­ми общественными науками?

3. Какие методы используются в изучении административного управления? В чем суть системного подхода?

4. Каково содержание и соотношение понятий: государственно-по­литическое управление; государственно-административное управление; политика и администрирование; политик — государственный служащий?