Третий хронологический этап и блок исследований в эволюции государственно-управленческой мысли и становления административной науки связан с развитием после 20-х годов XX в. теории организации, выступавшей под различными, близкими по смыслу названиями. Именно в ее лоне возрождалась наука управления, теперь уже не как политическая наука, не как полицеистика, а как организационная наука.
В России вышедшие в предреволюционные годы труды А. А. Богданова (Малиновского) — «Всеобщая организационная наука (текто-' логия)» 1913—1917гг. — предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем в их переложении на проблемы развития общества. К сожалению, идеи А. Богданова в то время не были поняты и приняты научным сообществом, положительного отклика в публикациях и применения не получили.
В мире основоположником организационной науки признан Анри Файоль (1841 — 1925). Его основной труд «Общая и промышленная администрация» (1916) посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Автор был одним из первых, кто теорию организации предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и частной администрацией в смысле структурной организации при сохранении различия в социальных целях, а также вводит НОТ в сферу управленческой деятельности.
Вудро Вильсон (1856—1924), автор 10 политических и исторических исследований, получивший степень доктора политических наук, ставший 28-м президентом США, по праву считается основоположником американской государственно-административной науки — РиЬНс Ас1гтт81гаиоп. Его статья «Наука государственного управления» стала отправной точкой для дальнейших концептуальных построений. Поводом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» при организации федеральной государственной службы. В ней автор отмечал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управления, независимого от политики.
В своем труде «Исследование управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.
Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений по- -литики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы — совокупности взаимосвязанных, взаимодействующих институтов государственной власти и общественных организаций, групп, отдельных граждан. Административную функцию правительства Вудро Вильсон пытался рассматривать
как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональнойгосударственной службы. Он предлагал отделить публичное управление от политики, применить к нему технологию научного менеджмента. Такое понимание государственного управления свойственно и современным американским юристам и социологам. Так, Остром Винсент разграничивает госуправление, толкует его в узком и широком
смысле.
Под первым он понимает государственные органы власти, прежде всего исполнительной, под вторым — открытую публичную сферу общественных интересов, в которой субъектами управления (а не объектами!) выступают все общественные институты, включая индивидов. «Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, — пишет он, — подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации»[25].
В советской России проблемы государственно-административного управления рассматривались в контексте движения за научную организацию труда и управления. Институциональной основой широкого изучения и внедрения НОТ на производстве и в управлении стали научно-исследовательские организации системы ЦИТ (Центрального института труда, директор А. К. Гастев). В научно-исследовательском институте, его филиалах, многочисленных лабораториях академическое изучение и создание концепций в области организации труда и управления сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Такой подход по своей сути не расходился с господствующей в США и Западной Европе традицией рассматривать государственное управление как публичное администрирование, представляемой различными школами менеджмента, произведениями Тейлора Ф. У., Файоля А., Эмерсона Г., Гьюлика А., других авторов.
Под флагом НОТ началось развитие отечественной теории управления экономико-прикладного характера. Вокруг таких ученых, как А. К. Гастев, П. М. Керженцев, Н. А. Витке, Е. Ф. Розми-рович, И. М. Бурдянский, О. А. Ерманский, стали формироваться первые школы управления, изучались проблемы общей системы организации труда, организации управления на научных принципах.
В исследовании вопросов государственно-административного управления обозначились различные методологические позиции. Так, Керженцев П. М., Витке Н. А., их сторонники предлагали в предмет
изучения государственного управления включить проблемы развития коллектива, стимулирования труда, выйти за рамки организационного проектирования и механизации управленческого труда. Розмирович Е. Ф. не признавала проблемы «человеческих отношений» в управлении, предлагала рассматривать руководство в коллективе, администрирование как техническую работу и ничего больше. «Ставить вопрос об администрировании как о создании специальной социологической доктрины в условиях пролетарской диктатуры не нужно
и теоретически неверно. Можно принять научное администрирование как часть научной организации труда, но не больше», — так мотивировалась позиция техники управления.
Конечно, политика узкого техницизма в управлении была своего рода отступлением от завоеванных позиций дореволюционной школы государствоведов в теории управления, социологии права. Метод производственной трактовки организации и функционирования управленческих структур был подвергнут резкой критике и признан вредным в начале 30-х годов, а вскоре и исследования в области административного управления были прерваны.
Итак, хотя многое из концепций упомянутых основателей теории организации не выдержало испытания временем, однако в значительной мере им и их последователям принадлежит заслуга развития науки об административном управлении.
1.5. Государственное управление как самостоятельное
научное направление. Период становления.
Вторая половина XX в.
Капитализм еще более усложнил, а не упростил процесс управления государственными делами. Стали более масштабными проблемы безопасности (в условиях растущих масштабов борьбы за ресурсы, рынки сбыта, сферы влияния, а значит — войн), проблемы социально-классовой борьбы, а значит, необходимости их урегулирования. Растет объем государственно-административного управления и государственных дел, требующих решения в интересах общества. Однако классовый характер отношений осложнял и довлел в государственном управлении. Государственные дела (публичные, общезначимые) воспринимались и осуществлялись через призму социально выгодных критериев в интересах правящих кругов (правителей, элиты как государственно-монополистической верхушки общества).
В Западной Европе наука административного управления заметно развивается после Второй мировой войны. Немало способствовало этому создание Международного института административных наук и его подразделений в университетах различных стран. Так, во Франции вскоре после окончания войны открыта Национальная школа администрации и институты политических исследований, основано французское отделение Международного института административных наук, который проводит исследования и собрания, ориентированные на проблематику науки государственного управления. Резиденция отделения размещается в Государственном совете (площадь Пале-Руаяль, Париж). Им издаются записки. На факультетах права, в институтах политических исследований, в Национальном центре политических наук публикуются многочисленные труды и ведется преподавание курса государственного управления.
Однако нужно отметить, что в этот период камеральные науки оказались поглощенными, а точнее, вытесненными политической наукой и административным правом. Ученые европейских стран основное внимание стали придавать правам личности перед администрацией, развитию самоуправления местных сообществ. Во всех публикациях в качестве результатов исследования предлагались реформы администрации на национальном уровне. Таким образом, научные поиски велись в рамках административной политики и права. Что касается России, то отмечая серьезную разработанность философских, теоретико-правовых и административно-правовых аспектов данной проблематики, следует отметить, что специальных работ, посвященных непосредственному теоретическому и правовому анализу возникновения и эволюции государственно-административного управления, рецепции идей камералистики до настоящего времени нет.
В 60-е годы XX в. государственно-управленческая мысль в России возрождается в рамках административного права как юридическое научное направление и учебная дисциплина в университетах. Пожалуй, первые же серьезные научные исследования свидетельствовали о том, что теории государственного управления тесны рамки формального юридизма.
С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление, соприкасаясь, но не сливаясь с «соседствующими» научными направлениями. Одно из них — общая теория социального управления — представлено трудами таких ученых, как В. Г. Афанасьев, Ю. П. Аверин, П. Н. Лебедь, В. С. Осно-вин, Г. И. Петров, А. М. Омаров, Н. М. Слепенков. Другое направление — управление производством — объединило исследователей и практиков, академическую и вузовскую науку специальности «Экономика и управление». Государственное управление как самостоятельное направление представлено в основном работами правоведов, юристов, которые занимались проблемами госуправления в смежных госу-дарствоведческих областях науки: теории государства и права, государственного (конституционного) и административного права: Г. В. Атаманчук, Б. М. Лазарев, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Бель-ский, Б. Н. Курашвили, Ю. А. Тихомиров, М. И. Пискотин, А. Е. Лунев.
Наряду с рассмотрением общих проблем теории государственного управления (предмета, методов, принципов организации и функционирования) в последнее десятилетие XX в. широко исследовались частные вопросы административного управления: функции управления (И. Л. Бачило, В. А. Столярова), организационные структуры управления (В. Г. Вишняков, Г. С. Яковлев), институт государственной службы (Н. М. Казанцев, Ю. Н. Старилов), муниципального управления и права (В. В. Тоболин, В. И. Фадеев, В. Н. Иванов, В. И. Патрушев).
Слом в России административно-командной системы управления и переход к новому общественно-экономическому укладу в конце XX в. связан с поиском и утверждением новых концепций, принципов, подходов в организации государственного управления.
В целом процесс становления административной науки только-только разворачивается, характеризуется поиском оптимальной парадигмы государственно-административного управления.
Вопросы для размышления и самоконтроля
1. Какой смысл государственного управления отражен в произведениях древних мыслителей?
2. Аргументируйте закономерность возникновения полицеистики как государственно-административной мысли в эпоху абсолютизма. Какие имена и произведения оставили след в истории России?
3. Почему с камералистикой связывают начало становления административной науки и практики?
4. Какое место в истории управленческой мысли занимает труд
Л, Штейна?
5. Охарактеризуйте основную идею и ваше отношение к концепции общественного права В. Н. Лешкова.
6. С именем каких авторов вы связываете появление науки и специальности «Public Administration»?
.
Тема 2. Содержание и границы науки об административном управлении
• Объект, предмет, цель изучения административного управления
• Взаимосвязи административной науки с другими общественными науками Методы исследования, применяемые в науке об административном управлении
• Категориальный анализ базовых понятий
