Методология — как теория познания, система принципов, методов, определенных логических приемов познания и исследования — позволяет проникнуть в глубь изучаемых процессов, понять их сущность, закономерности развития. Чтобы найти правильный ответ, нужно вначале определить правильный путь к нему.
Методология необходима Нам не только в процессе научного, теоретического поиска, но и в общественной практике. Правильно избранные принципы и методы поиска обеспечивают обоснованные теоретические выводы, которые используются в общественной практике, т. е. становятся действенными, сами приобретают роль методологических подходов в преобразовании жизни — в этом и проявляется нерасторжимость теории и практики.
Найти, обосновать эти методологические подходы, принципы, методы, позиции при рассмотрении каждой темы учебного пособия — важная задача.
Государственно-административное управление — сложное явление, обусловленное многими взаимозависимыми причинами, факторами развития общества. Несмотря на то что имеются естественные взаимосвязи между процессами и явлениями в жизни общества, многие из них реализуются не в должной мере или остаются в области желаемого, а не сущего. Должную системность общественной жизни придает Управление, если, однако, оно само является системой — целостной, органичной, состоящей из взаимонеобходимых компонентов.
Системный подход к анализу государственного управления имеет не только теоретическую 'значимость, но практическую, прагматическую направленность. Он обязывает при решении любого вопроса в практике управления Подходить к этому комплексно, системно. Например, создавая вновь какой-либо орган, учреждение государства, необходимо одновременно предусмотреть следующее:
— правовое обеспечение данной организации, т. е. нормативно определить ее статус, функции, компетенцию;
— организационно-структурное обеспечение;
— информационное обеспечение, указать при этом источники и адресаты ее информации (входящей и выходящей);
систему связей публичного взаимодействия,,т. е. определить те организации внутри системы управления и в гражданском обществе, с.которыми данному органу (учреждению) в обязательном порядке необходимо согласовывать свои решения, действия, предусмотреть, с какими слоями общества (в рамках установленной компетенции) ему придется строить правовые отношения, значит, заведомо и нормативно определить важнейшие потребности, характеризовать культурные, духовные ценности этих слоев, групп общества и на этой основе выявить, указать профессионально важные качества государственных служащих, управленцев, которые будут приняты в штат данной организации, для обеспечения такого взаимодействия.
Следует особо подчеркнуть, что именно расстыковка, разбалансирование, рассогласованность между подсистемами приводит к кризисным ситуациям в системе управления. Локальные, внутри какой-либо подсистемы кризисные ситуации легко, как правило, регулируются и преодолеваются руководством соответствующего ведомства. Кризис системы начинается и приобретает разрушительный характер, если органы власти и управления усваивают характер не институтов, т. е. юридически оформленных и легитимных образований, а усмотрительно созданных учреждений, если они не могут выстроить коммуникативные связи и политико-правовое взаимодействие с объектом управления, если, принимаемые ими решения идут вразрез культурно-ценностным представлениям людей, социальным интересам, а значит, не имеют эффекта полезности, «не работают», тем паче если управленческие решения и действия принимаются людьми, не обладающими должной профессиональной культурой.
Кризис в системе управления и проявляется, в характере принимаемых на ее «выходе» решений и действий. Его следствием может стать возникновение многочисленных конфликтных очагов в самых различных областях общественной жизни. Административная наука должна обеспечить практику управления превентивными (упреждающими) знаниями и технологиями антикризисного управления, стратегий анти-, безкризисного развития. Дополнительные возможности и предоставляет системный подход в государственном управлении.
Системный подход включает следующие аспекты исследования:
• системно-исторический направлен на изучение ретроспективы и перспективы развития, требует рассмотрения системы государственного управления как процесса, в единстве генезиса, функционирования и развития;
• системно-компонентный отражает изучение структуры системы. При этом выделяются компоненты, взаимодействие которых обеспечивает только системе в целом качественные особенности. Анализу подвергаются не все элементы, входящие в систему (их невозможно полностью выявить с абсолютной достоверностью, тем более описать в одном исследовании), а только те подсистемы, без которых государственное управление как целостное общественное явление не может состояться..
При изучении конкретного государственного органа, государственного учреждения как системы используются следующие подходы:
— организационно-структурный подход предполагает изучение внутреннего построения, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсов государственного органа. Структура, как внутренняя форма, организация государственного учреждения, определяет способ интегративного взаимоопределения и взаимовлияния организационных единиц, придает системность процессу управления, логическую стройность, целостность, устойчивую взаимосвязь на всех уровнях, взаимодействие компонентов, элементов системы;
— функционально-структурный подход предполагает изучение функциональных зависимостей между структурными подразделениями и должностными лицами, классификации функций, их распределение
и согласование по горизонтали и вертикали управления, координации и субординации функций;
— коммуникативный подход направлен на изучение информационных потоков в процессе управления, управленческих отношений, их анализ во взаимодействии государственной организации с общественной средой и внутри системы, выявление возмущающих факторов и способов упорядочения управления;
— культурологический подход предполагает анализ процесса принятия и осуществления административно-правовых и организационных решений под углом зрения профессионально-управленческой
культуры. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, мотивации и стимулы субъектов административно-правовых от ношений, проблемы и факторы повышения организационной культуры государственных учреждений.
Каждый из указанных подходов может быть избран при проведении научно-исследовательской работы.
Итак, в порядке обобщения подчеркнем еще раз: если системность — одна из важнейших характеристик объективного мира, его специфическое измерение, то и принципом, подходом, чертой современного познания мира должна стать системность. Ни одна наука, и теория государственного управления прежде всего, не может обойтись без системных представлений.
«Пограничный» характер науки об административном управлении ведет к тому, что применяемые в ней частные методы исследования весьма разнообразны. Наиболее часто используются социологические методы, которые, как правило, предполагают необходимость осуществления массовых наблюдений и массовой регистрации явлений. Разумеется, везде, где речь идет о массовой регистрации фактов и их обработке, должны применяться методы статистики.
Помимо социологических методов, для аппарата административного управления весьма полезным и гарантирующим относительно быстрые результаты является так называемый метод технического анализа труда, издавна применяемый в производстве, а в последние годы используемый во многих странах также для исследований, проводимых в области управленческого труда. Этот метод состоит в детальном наблюдении за объектом труда (например, за прохождением поданного кем-либо заявления), определении проходимого объектом пути (с точной фиксацией всего, что происходит на отдельных этапах), а затем в постановке ряда вопросов, касающихся каждого этапа в отдельности. На основании полученных ответов выясняются недостатки рассмотренного процесса работы и предлагается более эффективный. Последний этап состоит в том, чтобы проконтролировать внедрение в жизнь этого улучшенного процесса.
Хотя метод технического анализа труда довольно часто и быстро дает желаемый результат, следует все же подчеркнуть, что данным методом можно пользоваться далеко не всегда. Он применим лишь к микропроблемам, так как не учитывает в должной мере системного подхода. Не стоит, например, улучшать деятельность по составлению какой-либо лишней отчетности, ее следует упразднить. Но такой вывод мы не можем сделать только на основе технического анализа труда.
Совершенно специфична в исследовании аппарата административного управления роль сравнительного метода и всех его вариантов. Во-первых, наука об административном управлении не является наукой дедуктивной, развивающейся на базе логических выводов из принятых аксиом, как, например, математические науки. Во-вторых, в науке об административном управлении невозможно широкое применение экспериментальных методов, так как она не в состоянии изолировать исследуемые явления от влияния побочных факторов в той степени, которая доступна естественным наукам. И, наконец, в-третьих, результаты исследований, проводимых индуктивным методом, конкретизируются и дополняются благодаря сравнению их с аналогичными результатами других исследований (разумеется, при соблюдении обязательного условия сравнимости).
Метод «кейс стади» (в политической науке можно представить с трудом его применение, но в области права, частного предпринимательства (деловые игры) и в науке административного управления он дает многое), широко распространен в школах государственного управления ведущих университетов США и европейских стран.
Объектом изучения служат отдельные события, подлинные или воображаемые, общие (разработка нормативного акта, плана городского строительства) или частные (снятие с должности, жалоба гражданина). Данное событие рассматривается как задача и обсуждается, с тем чтобы найти различные варианты решения, извлечь уроки для существующих управленческих организаций, предложить определенные решения и выявить общие тенденции.
Этот метод не является, конечно, единственной основой, средством обучения (или повышения квалификации). Дабы охватить все аспекты административной деятельности, он должен обязательно сочетаться с классическими методами исследования административных процессов: изучение документальной и эмпирической базы, текущих материалов практики управленческого персонала и конкретных персоналий.
