Тема 4. Государственно-административное управление как сложное системное общественное явление

• Методология вопроса

• Специфика системы государственно-административного управления

• Закономерности функционирования и развития системы государствен­
но-административного управления

Методология вопроса

Теория систем, системный анализ, системный подход прочно ут­вердились в качестве теоретико-методологического инструментария при анализе проблематики социального управления. Развитие теории систем как специфической области знания проходит период активной эволюции, многие ее дефиниции еще не приобрели законченных ха­рактеристик, общеупотребляемых формулировок. Ныне известно, до 40 определений понятия «система»[28].

Система — термин, который зачастую переводят с греческого как целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элемен­тов. Смысл слова в данном случае отражает лишь формальное содер­жание этой категории. Л. фон Берталанфи, известный как один из ос­новоположников теории систем, представил общее определение сис­темы как «совокупность взаимозависимых элементов, так связанных между собой, что если изменить один элемент, то изменяются осталь­ные тоже и, следовательно, изменится вся совокупность»[29]. В отечест­венной школе развития системного мышления большую роль сыграло исследование А. А. Богданова. По существу, оно заложило становле­ние в России организационной науки — новой теоретической и учеб­но-образовательной дисциплины, находящей сегодня широкое приме­нение в социальном менеджменте. Выражая сущность системной кон­цепции, исследователь подчеркивал: «Организационное целое оказалось на самом деле практически больше простой суммы своих составных частей, но не потому, что в нем создавались из ничего но­вые активности, а потому, что его наличные активности соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления». Продуктив­ным является представление об организации как универсальной фор­мы существования материн. Организация — это архитектура фрагмен­тов материального мира, человеческой цивилизации. Организовать людей — значит, сгруппировать во имя какой-то цели, координиро­вать и регулировать их действия в духе целесообразности единства[30].

Это сегодня осознается как основополагающая функция управле­ния.

Академик П. К. Анохин также считал, что системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, у ко­торых взаимодействие и взаимоотношение приобретают характер взаимодействия компонентов на получение фокусированного полезного результата. Некая потенциальная сумма систем больше арифметиче­ской суммы ее составляющих. Система как целостность приобретает новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах. Это свойство системы, отражающее закон перехода количества в качество, было определено понятием «эмерджментность» (от англ. етегвепсе).

И хотя понятие системы определяется по-разному, обобщим ска­занное следующим образом: система — определенное множество взаи­мосвязанных компонентов (подсистем), образующих устойчивое един­ство, целостность, обладающую интегральными свойствами и законо­мерностями, сфокусированным, системным качеством.

/Любая система — глобальная и простейшая, социальная, техниче­ская или биологическая — имеет общие сущностные характеристики.

1. Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и проявляется (функционирует), лишь взаимодействуя, связуясь с ней, адаптируясь во внешней среде, приспосабливаясь, реагируя на изменения, которые происходят во внешней среде. «Открытость» сис­темы внешней среде во многом обеспечивает гомеостазис — способ­ность системы сохранять и поддерживать свои качественные парамет­ры в процессе приспособления к изменениям во внешней среде.

2. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем (систе­мообразующих составляющих). Каждый из этих элементов является относительно самостоятельным, может быть одновременно элементом другой системы — более высокого порядка и, напротив, может содер­жать в себе систему более низкого порядка, и элементы в системе так
связаны между собой, что если изменить один элемент, то изменится вся совокупность — в этом отличие системы от конгломерата (толпа — не система).

Элементом будем рассматривать часть компонента, т. е. более мел­кую структурную единицу, которая не влияет существенным образом на качество системы в целом.

3. Система образуется не от суммы элементов, а от целостности, когда отношения между составляющими элементами образуют интегративное качество (лат.integratio— объединение в целое каких-либо частей, обеспечивающее новое качество). Именно степень интегративности (взаимопроникновения) обеспечивает целостность (город — не сумма домов).

Целостность как результирующая взаимосвязи и взаимодействия всех элементов — компонентов и уровней, обеспечивает устойчивость и качественную определенность системы.

Качественная определенность может быть условно обозначена так:

— суммативная целостность (несформировавшаяся, разобщенная система);

— органическая (организованная) целостность;

— органичная, т. е. достигшая высшего единства, ставшая еди­ным организмом целостность.

Разумеется, между данными состояниями нет «китайской стены», в жизни неупорядоченные, суммативные системы превращаются в ор­ганизованные, органичные и наоборот.

4. Все системы не являются неизменными. Им присущи внутренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, пережи­вают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, изнашивания, гибели. Таким образом, обязательный признак любой системы — ее существование во времени и пространстве.

5. Каждая система характеризуется тем, что имеет свое предна­значение («если звезды загораются, значит, кому-то это нужно»), вы­полняет определенную функцию, т. е. вид воздействия, способы реа­лизации своего предназначения.

6.. Каждая система структурно оформлена. Структура — строение системы, внутренняя форма организации системы как материи. В по­давляющем большинстве случаев в системах может быть неизвестно точное количество элементов, всех свойств и многих связей. Однако есть системообразующие элементы и связи, то, что составляет сущ­ность системы, ее самостоятельную силу и что передается структурой.

Итак, структура отражает наиболее существенные, системообра­зующие элементы (компоненты) и устойчивые связи между ними, т. е. то, что обеспечивает основные свойства системы.

Структура системы — ее внутреннее строение, отражающее взаи­морасположение и взаимосвязь системообразующих компонентов; это организация целостности системы.

В порядке обобщения отметим: каждой системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов системы.

Социальные системы — наиболее сложные и значимые. Они обра­зуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и воз­можность проявлений субъективизма, волюнтаризма.

Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влияни­ем страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной систе­мы, определяют сложность управляющего воздействия ее и на нее.

Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т. д. Таким образом, функция организации и обеспечи­вающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, ос­новополагающий признак социальной системы. Можно сказать, соци­альная система — это всегда организованная (в той или иной степе­ни) целостность.

Непременный атрибут социальной системы — стремление к само­сохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействи­ям. При этом она не только приспосабливается к среде функциониро­вания, но и сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодейст­вующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней
средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с други­ми социальными системами, с природой), определять режим ее разви­тия.

При самом общем подходе к разграничению социальных систем их можно разделить на два класса: системы как социальные явления (наука, искусство, право и т. д.) и системы — организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося.

Общая теория систем в полном, целостном виде очень редко при­менялась к анализу государственного управления. Однако в последнее время целый ряд основополагающих ее понятий становится все белее популярным среди грсударстврведов, особенно такие понятия, как система власти, устойчивость, стабильность, обратная связь и т.д.

Система государственного управления — категория недавно рож­денная, и поэтому трактовки этого термина достаточно плюралистичны противоречивы.

Термин имеет два взаимосвязанных аспекта.

В первом — система государственного управления представляет собой некоторое теоретическое построение, инструмент, позволяю­щий выявлять и описывать системные свойства различных явлений в сфере управления. В этом случае категория является средством сис­темного анализа государственного управления. Она применима к лю­бому относительно целостному политико-правовому образованию; государству, госвласти, госоргану и т.д. В данном случае выражение ис­следователя «система, с которой я имею дело» может обозначать то множество переменных (оргструктур, их состояний, взаимоотноше­ний), которые составляют предмет анализа данным исследователем, изучающим сложную общественную систему и выделяющим в ней произвольно те или иные свойства, состояния. Допустимо систему го­сударственного управления как интегрированное понятие выражать и через такие термины, как способ и механизм государственно-управ­ляющего воздействия на общество, при этом имея в виду, что спо­соб — метод, средства, приемы организации взаимодействия, интегра­ции всех субъектов и факторов в процессе принятия и реализации го­сударственных решений, а механизм, по определению А. А. Богдано­ва, — это «понятая организация процесса, все то, что в ней объясне­но»[31].

Второй аспект представляет.более конкретное значение систе­мы — реальный сложный механизм формирования и функционирова­ния госвласти и управления, включающий объективно существующие компоненты (организационные структуры, нормы, отношения, ком­муникации). Это как бы «вещь, которая существует сама по себе», ко­торую исследователь должен изучать во всей совокупности, а не про­извольно выбирая отдельные переменные, элементу. В таком случае выражение исследователя «система, с которой я имею дело» может обозначать систему как данность, целостность, независимую от любого, изучающего ее наблюдателя.

Подчеркнем лишь еще раз, что атрибутом диалектически понятой системы государственного управления является ее интегративное, сфокусированное (системное) качество как результирующая взаимо­действия компонентов, элементов системы, которая, в свою очередь, обладает богатым разнообразием присущих ей и ее элементам свойств. Их наличие обусловлено тем, что каждый компонент в про­цессе взаимодействия с другими в своей интегративной совокупной связи участвует в создании «системного качества». В силу этого систе­ма в целом и каждый составляющий ее компонент (элемент) приобре­тают системные качества.

Мы различаем понятия целого и целостного. Целое — состоящее из частей, взаимодействующих друг с другом. Целостность — единст­во, интегративная данность. Это результат взаимодействия и взаимо­связи всех госорганов и уровней госуправления, обеспечивающих ус­тойчивость и качественную определенность системы госуправления. Целостность обнаруживает себя не только во внутренних связях и от­ношениях, но и прежде всего в процессе взаимодействия госструктур с общественной средой. Именно здесь особенно рельефно обнаружи вается целостность системы, ее способность ответить на вызов, новые ' потребности общества, противостоять внешним разрушительным раздражителям.

'Элементом системы будем называть ее части, внутреннее строение которых не является определяющим для функционирования системы в целом.

Компонентами, подсистемами будем называть Системообразующие части, создающие качественность в данной системе, имеющие в струк­туре системы объективно необходимое место и выполняющие в ней
> базовые функции системы.

Все компоненты взаимосвязаны, но одновременно относительно автономны и сами образовывают свою систему элементов. В принци­пе каждый субъект и носитель государственно-управляющего воздей­ствия и каждый гражданин могут рассматриваться как своеобразная система: знаний, сознания, поведения, ощущений, интересов, кон­цепций и ценностей, моделей поведения.