Тип государственного устройства

Форма устройства государства отражает особенности его территори­ально-политической организации, распределение властных полномочий между центром и периферией, определяет характеристики других полити­ческих институтов субнационального уровня. Исторически сформировались три базисные модели государственной структуры — унитарная, федера­тивная и конфедеративная.

Сущностные черты каждой из форм государственного устройства мож­но понять при сопоставлении федераций, с одной стороны, с унитарными государствами, а с другой — с конфедерациями.

Образцами унитарных государств принято считать такие страны, как Египет, Франция, Великобритания, политико-географическое строение которых исторически основано на существовании единого верховного центра власти. В качестве примеров конфедераций приводят древнегре­ческий Ахейский союз (280-146 до н.э.), Конфедерацию Новой Англии (1643), Северо-Германский союз (1867). Соединенные Штаты Америки до 1789 г., когда они объединились в федерацию, в течение 11 лет явля­лись конфедеративным политическим образованием. Швейцария со времен средневековья вплоть до последней трети XIX в. тоже была типичной конфедерацией, позднее воспринявшей более современную форму феде­рации. Главный признак конфедерации — центр не является носителем верховной власти, а наделен полномочиями по усмотрению составляю­щих ее политических субъектов.

 

Обратите внимание Некоторые политологи по сей день оспаривают федеративную сущ­ность государственного устройства Швейцарии, полагая, что эта стра­на сохранила важные черты конфедеративной системы. Вряд ли во­обще можно считать конфедеративный принцип объединения госу­дарств отошедшим в прошлое. В XX столетии он воспроизводится в новых формах — в виде, например, наднационального Европейского союза.

 

До появления на карте мира федераций унитарные и конфедератив­ные государства фактически не разграничивались. Великие философы Возрождения — Жан Воден, Гоббс, Спиноза — различали государства суверенные и несуверенные либо противопоставляли централизованные монархии территориям, менее жестко объединенным на основе вассаль­ной зависимости или договора (например, лигам).

 

БОДЕН(Bodin), Жан(1530, Анже —1596, Лан) — французский политический философ, теоретик пра­ва, родоначальник концепции суверенитета, идеи ко­торого оказали существенное влияние на европейскую политическую теорию и практику. Авторнескольких работ, среди которых наиболее известны: «Метод для облегчения понимания исто­рии» (1566); «Шесть книг о государстве» (франц. изд., 1576; европейское изд. на латыни, 1586), «Разговор семерых о религии» (изд. 1857). Вклад в развитие политической мысли.Рели­гиозные войны, поставившие Францию на грань полной анархии, заставили многих мыслителей начать поиск источника общественного порядка и устой­чивости политического режима. Боден увидел этот источник в суверенитете, который одновременно выступает и сущностным признаком государства. Предложенная Боденом концепция суверенитета явилась чрезвычайно эффек­тивным инструментом анализа политической власти и, что немаловажно, ори­ентиром политической трансформации Европы Нового времени в направле­нии независимых наций-государств (англ. nation-states). Ставшая классической трактовка суверенитета, данная Боденом в «Шести книгах о государстве», гласит: «Суверенитет — это абсолютная и постоян­ная власть государства... Абсолютная, не связанная никакими законами власть над гражданами и подданными». Таким образом, суверенитет — это уникаль­ная, постоянная, единая, неделимая и абсолютная власть, не ограниченная внешним (за некоторыми исключениями) и внутренним контролем и самодос­таточная, поскольку не требует согласия тех, над кем осуществляется. Что касается государства, то Боден определял его исходя из своей концеп­ции суверенитета: государство — это правовое управление многими семьями (семья — основание государства) и тем, что у них общее, на основе суверенной власти. «Не население формирует государство, но союз народа под одной-единственной суверенной властью». На основании того, кому принадлежит сувере­нитет, Боден различал следующие формы государственного устройства: монар­хия (власть одного), аристократия (власть меньшинства) и демократия (власть большинства). Сам Боден считал наилучшей формой устройства монархию, в которой правитель-суверен информирован о потребностях подданных через пар­ламент. Власть достаточно компетентна, ее отправление — быстрое и эффек­тивное. Боден также предвосхитил положения Монтескье о влиянии факторов окружающей среды на особенности политического устройства.

 

Главный признак унитарного государства — сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенациональной вла­сти. Это целостное образование подразделяется на административно-тер­риториальные единицы, не обладающие политической самостоятельнос­тью. Им центр передает в ведение ряд функций, а местные власти отвеча­ют за их исполнение. Когда государство из своего политического центра само управляет территориями — это случай деконцентрации, которая вы­ражается в том, что уполномоченные органов государственного управле­ния осуществляют фактическое руководство и надзор за местными адми­нистрациями. Объем компетенций таких должностных лиц отражает сте­пень унитаризма* данного государства, т.е. показывает, какую часть задач непосредственного государственного управления местными единицами берет на себя центр.

В современных условиях даже сверхцентрализованное государство неспособно осуществить с помощью своих представителей и функционе­ров в структурах верховной власти и на местах всю полноту необходимых политических функций. Государство складывается из регионов со своими историческими традициями (в т.ч. политической самостоятельности), спе­цифическими интересами и потребностями и т.д., что обусловливает стрем­ление людей из местных сообществ к определенному административно-политическому самоуправлению. Децентрализация — это способ переда­чи государством созданным им локальным сообществам (во Франции, например, коммунам, департаментам, регионам) некоторых полномочий при контроле над их осуществлением. Вариантов децентрализации много — весь спектр отношений центра и периферии от ограниченного самоуправ­ления (Франция) до весьма широких прав автономии* (Испания). В усло­виях демократии местные образования получают возможность формиро­вать свои представительные (разрабатывающие юридические нормы и пра­вила, действующие на данной территории) и административные институты.

Органы автономных образований обладают большим объемом прав в сфере внутреннего управления по сравнению с другими административно-территориальными единицами. Вместе с тем существование автономий не меняет принципиально унитарного характера государственного устройства, хотя придает ему особые черты, нередко обусловленные географическим (острова Мадейра и Азорские в Португалии), историческим (Андалусия в Испании) и этническим (Гренландия и Фарерские острова в Дании, Страна Басков и Каталония в Испании) своеобразием данной территории.

 

Обратите внимание Некоторые политологи считают, что степень децентрализации мож­но измерить путем выявления нормативной самостоятельности ло­кальной единицы. Например, в Италии система законодательной вла­сти состоит из двух уровней с гармоническим подчинением низшего из них национальному законодательству. Но французское государ­ство сохраняет монополию на законотворчество, а местные власти могут выносить лишь решения, которые регулируют какую-либо де­ятельность на данной территории. Однако политологи уже зафиксировали и прогнозируют дальнейшее изменение унитарного устройства этих государств. Во Франции еще в 1982 г. регионы, некогда созданные сверху как чисто администра­тивные образования, получили статус территориальных общностей, формально и юридически наделенных полномочиями довольно са­мостоятельных политических субъектов. Это касается заморских департаментов и территорий страны (Гваделупы, Мартиники, Рею­ньона, Новой Каледонии и др.). Более того, сепаратистское движе­ние на Корсике, родине Наполеона, заставило политиков и обще­ственность говорить о необходимости введения во Франции авто­номий. В Италии набирает силу политическое движение за федерализацию государства по принципу Север — Юг.

 

Самой сущностной характеристикой федерации* является наличие двух официальных государственных уровней. Распределение полномочий между этими уровнями сводится к тому, что федеративное государство на­деляется ничем не ограниченным внешним суверенитетом и частью внутреннего, а субъект федерации — федерированное государство — сохраняет только некоторые атрибуты внутреннего суверенитета. Разграничение ком­петенций доверено конституционному и договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соотношения сил и воз­можностей между федерацией как целым и ее участниками.

Каждый субъект федерации располагает своей системой законодатель­ных, исполнительных и судебных органов. Между тем практика развития этой формы государственного устройства показывает, что федерированные субъекты, как правило, очень мало различаются между собой и с федераци­ей в целом по институциональным характеристикам.

 

Интерпретация Кельзен в книге «Общая теория государства и права» (1961) рас­сматривал все без исключения федерации как образования, только в количественном смысле более децентрализованные, нежели унитар­ные государства. Например, составные части федерации обладают большим объемом законодательных возможностей, чем территори­альные единицы при унитаризме. По заключению этого исследова­теля, если отбросить количественный фактор, то окажется, что нали­цо значительное сходство между «структурами федеративного госу­дарства, с одной стороны, и унитарного государства, подразделенного на автономные провинции, - с другой».

 

Федерализм предполагает строгое распределение компетенций между общефедеральными органами власти и подобными им институтами отдель­ных субъектов федерации (штаты — в США, Брази­лии, Индии и др., земли — в ФРГ и Австрии, канто­ны — в Швейцарии). Как правило, субъекты феде­рации принимают собственные конституции или уставы, располагают многими свойственными госу­дарству как таковому правовыми и политическими институтами. Верховенство все же сохраняется за об­щефедеральными законами, но некоторые области отнесены целиком к законодательному регулирова­нию федерированных образований. Вместе с тем ав­торитетный английский политолог Престон Кинг указывает на то, что регионы, составляющие феде­рацию, не суверенны, ибо в ней всегда имеется оп­ределенная процедура принятия согласованных ре­шений. При крайней необходимости федеральный центр обладает конституционной возможностью путем чрезвычайных законодательных и иных мер постепенно подорвать или даже уничтожить закрепленные за субъектом федерации полномочия и ат­рибуты независимости, а также его политические и иные институты. Прак­тика эволюции разных федераций показывает, что федеральный центр ис­подволь старается расширить круг своих прерогатив в ущерб правам субъек­тов. Похоже, что современные унитарные и федеративные государства развиваются в противоположных направлениях: если первые тяготеют к децентрализации, то во вторых повышается степень централизации.

Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединени­ем к нему новых единиц (США и др.), или созданными актом центрального правительства без установления договорных отношений между его субъек­тами (Бразилия, Австрия, ФРГ и др.).

Конфедерация* — это союз самостоятельных государств, где прин­цип распределения политических полномочий между государствами-учас­тниками и самим объединением противоположен федеративному. Ее члены оставляют за собой главную часть своих государственных прерогатив, от­давая в ведение учрежденного ими конфедеративного государства некото­рые вопросы, как правило, относящиеся к внешнему суверенитету (валют­ное регулирование, оборона, дипломатия).

 

Обратите внимание Конфедерация обычно создается для достижения определенной цели, поэтому она представляет собой довольно неустойчивое объедине­ние и либо преобразуется в федерацию, либо распадается (Сенегамбия — появившееся в 1982 г. временное объединение Сенегала и Гамбии). Ныне «чистых» конфедераций не существует, хотя само это слово присутствует в названии ряда государств (например, Швейца­рии), что не меняет сущности их федеративного государственного устройства. Показательно, что конфедеративный принцип устройства в том или ином виде воспроизводится в структуре международных (наднацио­нальных) организаций, где применяются два основных правила — равенство участников и единогласное принятие решений (ООН, Ев­ропейский союз и т.д.).

 

Формы правления

Сразу с несколькими центральными категориями политической науки связано понятие формы правления — это и система (полития), и режимы, и процессы (например, избирательный), и институты. Причем в разных национальных политологических традициях форма (реже — тип) правле­ния обозначена неодинаково (в частности, во Франции в данном отноше­нии используется термин «политический режим»).

Классическая типология форм правления восходит к политической логике Аристотеля, и любое учебное пособие в мире приводит схему, по­строенную исходя из размышлений философа в главе IX «Политики».

Властвует в пользу:	Общего блага управляемых	Личного блага правителей
Один	Монархия	Тирания
Несколько	Аристократия	Олигархия
Все (или как можно больше)	Хорошая демократия (политейя)	Плохая демократия

 

Аристотель полагал, что монархия* способна выродиться в тиранию*, аристократия* — в олигархию* ради выгоды богатых, а политейя* мо­жет ориентироваться только на пользу бедных, потому ни одно из выделен­ных им правлений не занимается всеобщим благом. Философ видел наи­лучшую («правильную») власть в смешении всех трех форм в их умерен­ном виде и в зависимости от реальной ситуации.

Кроме вышеуказанных, среди форм правления нередко называют так­же диктатуру (лат. dictatura — неограниченная власть), охлократию (гр. ochlos — чернь, толпа), тимократию и пр.

 

Интерпретация Французский политолог Жан-Люк Шабо («Введение в политику», 1991) считает: современные демократии большей частью соответ­ствуют модели смешанного государственного устройства, т.е. соче­тания аристотелевых типов монархии, аристократии и демократи­ческой республики, но при изъятии из первых двух форм принципа наследования власти. Например, в 1965 г. Уильям Бенеми описал британское правление как систему с избираемым монархом (англ. elected monarch), имея в виду высокие полномочия премьер-министра: именно он исполняет монархическую функцию, а не королевская власть. Президентство в США нередко называют императорским. Шабо отмечает: «V Республика во Франции означала возвращение принци­па монархии... В 1958 г. в стране произошла настоящая монархичес­кая реставрация, но она ни в коей мере не означала возвращения к наследственной королевской власти или личного присвоения влас­ти... Вот слова президента де Голля: «Я восстановил монархию в свою пользу»....Речь идет... об умеренной республиканской монархии. В ней правит один человек с помощью аристократически-олигархичес­ких коллегий, образуемых на основе принципов выборности и кооп­тации (парламент, министры, Верховный суд, партии и их привер­женцы и т.д.)....Народ участвует в отправлении власти через меха­низмы представительной и полупрямой демократии».

 

В современном мире выделяются две формы правления — монархия и республика*.

Монархии нашего времени делятся на два вида — абсолютные и кон­ституционные. В абсолютной монарху принадлежит вся полнота законо­дательной и исполнительной власти. Эта форма правления характерна для стран, в которых во многом сохраняются докапиталистические, традици­онные политические отношения (Саудовская Аравия, Бруней и др.). В кон­ституционной монархии полномочия главы государства лимитированы. По степени ограничения они бывают дуалистическими и парламентскими.

В дуалистических монархиях, помимо монарха, существует парламент, который издает законы, утверждает бюджет (в отдельных из них есть даже институт парламентской ответственности правительства). Монарх же об­ладает правами назначения и смещения кабинета министров, абсолютного или отлагательного вето* в отношении решений парламента, а также вы­полняет ряд представительских и внешнеполитических функций (Марок­ко, Иордания и пр.).

В парламентских монархиях реальная власть монарха более чем скром­на. В одних странах функции монарха сведены лишь к представительству (в Японии — по конституции 1947 г., в Швеции — по конституции 1974 г.). В других государствах (например, в Великобритании, Бельгии, Дании, Ни­дерландах, Испании и пр.) за монархом номинально сохраняются опреде­ленные полномочия, однако он пользуется ими только в результате иници­ативы правительства, иного органа или вообще не прибегает к ним, так что эти полномочия предусмотрены в качестве резервных на случай какого-либо политического кризиса. В частности, право налагать вето на законо­дательные акты парламента (там, где оно формально имеется у монарха), на практике, как правило, не применяется.

 

Обратите внимание У ряда монархий есть определенные особенности, что требует до­полнительной характеристики. Например, государства, где монарх обладает не только светской, но и религиозной властью, именуются теократическими (гр. thcos — бог). Существуют и т.н. выборные монархии — государства, представляющие собой объединение не­скольких монархий, главы которых из своей среды выдвигают едино­го правителя. Круг избирателей и кандидатов здесь довольно узок коронованные особы состоящих в союзе монархий (Малайзия, Объе­диненные Арабские Эмираты).   Своеобразна монархическая форма правления в бывших доминио­нах Британской империи (англ. dominion — владение), с 1947 г. вхо­дящих в Содружество наций (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Гренада и др.). Формально главой государства в них является бри­танский монарх, но его более чем урезанные функции осуществляет генерал-губернатор, назначаемый Короной по представлению пра­вительства данного члена Содружества.

 

Самой распространенной в нынешнее время формой правления явля­ется республика в ее трех видах: парламентская, президентская и полупре­зидентская (смешанная). В основу этой классификации заложена структу­ра отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти. В отличие от них у судебной власти — неизменная функция: она обеспечи­вает соблюдение юридически закрепленного политического порядка.

Возникновение парламентской республики не обусловлено осуществ­лением какой-либо заранее разработанной модели власти, а связано с исто­рической практикой британской политической системы, оформившейся в современном виде примерно в XV1I-XVIII вв.

 

Обратите внимание Еще в 1867 г. один из политиков «матери парламентов» — Брита­нии — приписал этому органу законодательной власти три функ­ции: 1) экспрессивная — выражать умонастроения народа по всем значимым вопросам; 2) педагогическая — учить нацию тому, чего она еще не знает; 3) информативная — дать людям услышать то, что они иначе не услышат.

 

Понятно, что в парламентской республике руководящий орган госу­дарственной власти — парламент*. Правительство формируется на основе парламента и несет перед ним ответственность. В современной политике существует довольно много различных форм организации института пар­ламентаризма; вместе с тем они обладают определенными общими — клас­сическими — характеристиками:

- выборы одновременно решают вопрос о составе парламента и пра­вительства, а также проблемы союзов (коалиций) партий и депутатских фракций;

-парламент назначает правительство, и он же может его отозвать;

- глава правительства входит в нижнюю палату, избранную всеобщим голосованием, и имеет полномочия распустить ее;

- раздельная исполнительная власть: представительские государствен­ные функции возложены на главу государства (например, президента), ре­альная власть принадлежит премьер-министру (в ФРГ — канцлеру и т.д.);

- правительство имеет право законодательной инициативы (в отдельных случаях — Великобритания, ФРГ — еще и право вето на законопроекты);

- независимость правительства по отношению к главе государства.

 

Интерпретация Некоторые политологи различают такие типы парламентаризма: 1) монистический — правительство несет ответственность только пе­ред нижней палатой (Великобритания); вместе с тем предусмотрен продуманный механизм чередования партий или их коалиций у вла­сти; 2) дуалистический (лат. dualis — двойственный) — относитель­ное равновесие между законодательной и исполнительной ветвями власти при наличии двух центров принятия решений — глава госу­дарства и нижняя палата, что благоприятствует их согласию; 3) ра­ционализированный — ради избежания политических кризисов пар­ламентские механизмы регулируются конституционно.

 

Кроме того, оппозиция, существующая в рамках парламента, обладает определенными средствами воздействия на органы исполнительной власти.

Как видно, роль главы государства в парламентской республике неве­лика. Хотя формально ему принадлежит право назначения правительства, но осуществляет он это только исходя из расстановки политических сил в парламенте. Свое право досрочного роспуска парламента он реализует либо в соответствии с императивными нормами законодательства, либо по ини­циативе премьер-министра. Избирается глава государства (президент), как правило, парламентским путем, т.е. членами парламента или коллегией вы­борщиков, не менее половины которой составляют депутаты (есть и ис­ключения — в Австрии президент избирается всеобщим голосованием). Типичные примеры парламентских республик — Италия, ФРГ, Ирландия, Индия и др.

 

Главное преимущество парламентской модели кроется в том, что она позволяет согласовать две функции, одинаково необходимые в поли­тике: преемственность и изменение. Техническое решение, обеспе­чивающее совмещение этих противоречивых целей, состоит в удво­ении функций властей: на основе различения законодательной и ис­полнительной ветвей власти, сотрудничающих друг с другом, каждая из них образует по два органа, один из которых обеспечивает преем­ственность, другой — изменение. Функция преемственности при­надлежит главе государства и верхней палате парламента... Функ­цию изменения в системе исполнительной власти воплощает прави­тельство в силу своей политической ответственности, которая может быть перед главой государства или перед нижней палатой (очень ред­ко — перед верхней палатой) либо перед обоими институтами сразу. Потому продолжительность деятельности правительства не фикси­рована, она может быть разной. Симметрично нижняя палата выпол­няет в системе законодательных органов ту же функцию изменения, ибо возможен ее роспуск.   Ж.-Л. Шабо, «Введение в политику»

 

Разновидностью парламентской республики является форма правле­ния со смешением ветвей власти в пользу законодательной — так называе­мый режим ассамблеи. Особенность его заключается в сосредоточении всей полноты верховной власти в государстве у единственного собрания, пред­ставляющего суверенный народ. Исторические примеры такой формы правления: во Франции — начало I Республики (1793 г.) и 1918-1958 гг. (IV Республика, кроме вишистского периода оккупации страны в годы Вто­рой мировой войны); современная модель — государственность Швейца­рии, поскольку ее двухпалатное Федеральное (Союзное) собрание осуще­ствляет высшую власть в стране, конституционно ограниченную только пра­вами народа и кантонов. При этом типе государства правительство избирается парламентом из числа его депутатов и может быть отозвано им же. Глава государства и правительства — президент*.

 

Обратите внимание   В исторической перспективе в некоторых странах (особенно во Фран­ции) столь безусловное доминирование избранного парламента, или ассамблеи, означало его всевластие, т.е. полный контроль над испол­нительными институтами, включая правительство. Такая форма прав­ления внешне выглядела как «диктатура народа», однако для нее были характерны постоянные и сильные конфликты между фракциями самого парламента. В силу последнего обстоятельства режим ассам­блеи был весьма неустойчив и из-за угрозы падения он всякий раз приводил к легитимизации своей противоположности — личной вла­сти военного деятеля, на которого возлагалась задача «спасения рес­публики».

В президентской республике самым строгим образом проводится прин­цип разделения ветвей (центров) власти: президентской, парламентской и судебной, каждая из которых обособленно выполняет соответствующую функцию. Четкое разделение властей позволяет обеспечить их взаимный противовес. (Исторический прототип президентства закреплен в конститу­ции США 1787 г.; президентскими республиками являются также Аргенти­на, Бразилия и др.).

Современный институт президентства при некотором разнообразии в принципах разделения властей и их функциях обладает рядом общих ха­рактеристик, а именно:

- в конституционном порядке разграничены полномочия и обязаннос­ти институтов президента, парламента, суда;

- исполнительная власть целиком принадлежит президенту, который является одновременно главой государства и правительства;

- президент и парламент избираются отдельно, потому они взаимонезависимы;

- президент политически ответствен перед народом, а правительство — перед президентом:

- парламент не имеет права отзыва правительства и президента (ис­ключая импичмент), но у него вся полнота законодательной власти, бюд­жетные и контрольные полномочия;

- при классической форме (США) президент не вправе распустить пар­ламент, у него нет возможностей для законодательной инициативы, но есть право вето, которое преодолевается двумя третями парламента;

- исключено совмещение правительственной должности и парламент­ского мандата (однако в США вице-президент — председатель сената).

Таким образом, президент не несет парламентской ответственности и может быть смещен со своего поста только в случае нарушения закона с использованием процедуры импичмента*. Президента избирают внепар­ламентским путем — всеобщим прямым голосованием граждан либо кол­легией выборщиков, тоже намеченных всеобщим голосованием (этот не­прямой порядок избрания принят в США). Правительство при президенте осуществляет различные исполнительные функции, а также служит сове­щательным и вспомогательным органом.

Известная американская система сдержек и противовесов дополняет разделение властей и позволяет их механизмам функционировать как еди­ное целое. Такая система включает: право отлагательного вето президента в отношении законов; парламентский импичмент со смещением президен­та; принцип, в соответствии с которым суды должны руководствоваться в своей деятельности актами, издаваемыми парламентом, но обладают пра­вом проверки их конституционности и т.д.

Полупрезидентская, или смешанная, форма правления (ее называют также президенциализмом) соединяет отдельные характеристики парламентской и президентской республик, однако их совокупность создает но­вое качество. Роль президента здесь особенно велика. Подобный тип госу­дарственности существует во Франции, Португалии, Финляндии, Шри-Лан­ке, Казахстане, ряде стран Южной Америки, Африки и в других регионах. Для президенциализма характерны следующие принципы:

-глава государства — президент — избирается на всеобщих прямых выборах;

- президент назначает правительство, опирающееся на парламентское большинство, и премьер-министра, который политически ответствен пе­ред ним;

- правительство не только зависит от президента, но и ответственно перед парламентом и может быть смещено им после вынесения вотума не­доверия;

- партийная принадлежность президента, премьер-министра и парла­ментского большинства не обязательно совпадают (так нередко бывает в современной Франции);

- президент вправе распустить парламент (чаще всего нижнюю пала­ту) и назначить новые выборы;

- у главы государства есть права отлагательного вето на акты парла­мента и законодательной инициативы;

- у президента и парламента, как правило, разные сроки деятельности (во Франции были 7-летний президентский и 4-летний парламентский ман­даты).

При полупрезидентской форме правления назначение и увольнение в отставку президентом главы правительства и других министров не имеют формального характера, как в парламентской республике. В определенных случаях президент председательствует на заседаниях правительства, реше­ния которого он утверждает. Если учесть, что во Франции, например, пар­ламент может принимать законы только в строго установленных конститу­цией сферах, а все остальные регулируются актами правительства, то зна­чение президента в этой стране оказывается еще выше.

В современном политическом мире существуют и другие, более спе­цифические разновидности президентских республик: с коллегиальным гла­вой государства; с институтом капитан-регентства; т.н. суперпрезидентс­кие. Перечисление вариантов можно продолжить.

 

Интерпретация В ряде стран имеется коллегиальный, а не индивидуальный глава го­сударства. Например, в Швейцарии функции главы государства и правительства осуществляются коллегиальным органом — Федераль­ным (Союзным) советом, выбираемым парламентом в составе семи членов на относительно широкой коалиционной основе. Председа­тельствует в Совете президент, который избирается сроком на один год поочередно из состава его членов и выполняет чисто представи­тельские функции. Принцип парламентской ответственности в этой стране отсутствует. То есть форма правления в Швейцарии обладает чертами президентской республики, за исключением того, что глава государства не единоличный. Коллегиальный глава государства дей­ствует также в Гвинее-Бисау.

 

В Сан-Марино (датой возникновения республики считается 301 г.) обя­занности главы государства и правительства исполняют два капитана-ре­гента, избираемые парламентом на шесть месяцев. По закону они должны все вопросы решать единогласно. Формально Сан-Марино не знает инсти­тута парламентской ответственности капитанов-регентов, но короткий срок их статуса позволяет парламенту фактически контролировать деятельность этих руководителей.

В ряде африканских республик центральная фигура в системе госу­дарственных органов — тоже президент. Роль представительных и судеб­ных институтов здесь невелика, фактически почти вся полнота власти со­средоточена в руках главы государства. Отдельные африканские страны воз­главляются пожизненными президентами (в т.ч. пришедшими к власти в результате военного переворота), в других — президентом автоматически становится лидер правящей и, как правило, единственной легальной партии. В ряде стран, где президентов формально периодически переизбирают пар­ламентским или всеобщим голосованием, на практике их победа предопре­делена, ибо оппозицию, если она существует, верховная власть подавляет силой, не допускает к участию в выборах, все СМИ и пропагандистский аппарат находятся под контролем президента и сплотившейся вокруг него узкой политической группировки. Из-за особенностей местной политичес­кой культуры население воспринимает выборы как некий ритуал, где все роли расписаны заранее. По форме правления такие республики нередко называют суперпрезидентскими.

Институт выборов

 

Характеристики выборов* во многом определяют специфику основ­ных государственных (в частности, форму правления) и негосударствен­ных институтов (партий и партийных систем). Сложнейшая и обширная проблематика выборов — одна из самых важных в политологии и связана с такими ее центральными категориями, как политическое поведение (спе­цифика электората*), процессы (электоральный процесс), системы (из­бирательная система).

 

Интерпретация Некоторые политологи образно называют выборы аристократи­ческим способом доступа к власти, имея в виду первичный смысл греческого слова aristos — наилучшие — и античное понимание аристократии как формы правления лучших. В выборах они видят возможность селекции обществом самых достойных людей — но­вых представителей политической элиты. Напротив, Шумпетер в своем классическом труде «Капитализм, социализм и демократия» (1947) отмечал: избиратель является участником неработающего ко­митета — комитета всего народа, потому он и прилагает меньше целенаправленных усилий на самосовершествование в сфере по­литики, чем при игре в бридж. Философ имел в виду, что в массо­вом электорате отдельный человек понимает: ему нет смысла дол­го думать, кому отдать свой голос, он знает — его бюллетень не окажет практически никакого влияния на исход выборов.

 

Всеобщие прямые выборы — это единственный способ непосред­ственного выражения суверенитета народа на национальном уровне (пре­зидентские и парламентские выборы). Существуют также институты ре­гиональных, местных выборов, а также избрание наднациональных орга­нов, например Европарламента. Непрямые выборы реализуются через коллегии выборщиков. Обычно выделяют три основные функции выбо­ров: управляемые назначают своих управителей; официально устанавли­вается соотношение сил политических тенденций (партий, их коалиций); признается легитимность публичных властей или отбирается у них. В ус­ловиях демократии свободные выборы управителей предусматривают тоже три условия: 1) свободу выдвижения кандидатур — как следствие свобо­ды образования партий; 2) свободу избрания — всеобщее и равное изби­рательное право по принципу «один человек — один голос»; 3) свободу голосования — тайное голосование, равенство всех в получении инфор­мации и возможности вести агитацию во время электоральной кампании. В законодательствах разных государств зафиксированы и определенные ограничения избирательных прав по возрасту, полу, гражданству, а также в случае лишения индивида гражданских прав. Различаются такие типы голосования: свободное или обязательное (в Австралии, к примеру, за аб­сентеизм, т.е. уклонение от участия в выборах, положен штраф); прямое или непрямое; равное или неравное (количественная разница голосую­щих при нарезке избирательных округов).

Политический институт выборов предусматривает два основных типа электоральных систем для избрания кандидатов в высшие органы власти — мажоритарный и пропорциональный. Вместе с тем большинство демократических стран, особенно в Европе, сочетают эти два подхода, т.е. предусмат­ривают смешанный — в различном соотношении — способ голосования.

При мажоритарной системе в один или два тура (фр. majorite — боль­шинство от лат. major — больший) — ее еще называют системой относи­тельного большинства — от каждого электорального округа избирается один кандидат. Победителем на таких выборах в один тур считается полу­чивший наибольшее число голосов (законодательство почти всегда закреп­ляет необходимый для этого процент принявших участие в выборах). При выборах в два тура в первом из них успеха добивается тот, в чью пользу были отданы голоса абсолютного большинства избирателей (50% + 1 бюл­летень). В ином случае во второй тур выходят два кандидата с наибольшей поддержкой избирателей, где побеждает получивший относительное боль­шинство голосов. Президентские выборы, как правило, предусматривают два тура.

Пропорциональная система предполагает распределение мест в пар­ламенте в соответствии с количеством полученных по партийным спискам голосов и обязательную фиксацию минимального процентного порога, ко­торый нужно преодолеть политической организации для того, чтобы быть представленной в органе власти. Считается, что такой подход в принципе должен наиболее полно отражать имеющиеся в данном обществе полити­ческие позиции и требования групп интересов. Существует несколько ва­риантов пропорционального представительства, а значит, подсчета голо­сов, подкрепленных весьма сложными математическими выкладками. Прин­цип округления числа голосов при подсчете позволяет различать разновидности пропорциональных систем.

Два механизма обеспечивают партиям число мест в парламенте в со­ответствии с количеством полученных ими голосов на общенациональных выборах. Во-первых, в одном избирательном округе места после баллоти­ровки распределяются между несколькими кандидатами согласно волеизъ­явлению избирателей. Во-вторых, непропорциональность представитель­ства, возникающая на уровне округа, сглаживается наличием парламента­риев, которые избраны по партийным спискам, но не представляют конкретный округ.

 

Интерпретация Целое направление в политологии занимается вариантами распреде­ления голосов по партийным спискам, с тем чтобы наиболее точным образом отразить позиции избирателей, причем каждое националь­ное избирательное законодательство закрепляет собственный под­ход. Например, при полном пропорциональном представительстве в стране образуется один избирательный округ и в бюллетени для голосования занесены общенациональные списки партий и их коали­ций. В случае неполного представительства, как правило, должна быть рассчитана специальная электоральная квота, или коэффициент — количество депутатских мест в соотношении с количеством подан­ных за ту или иную партию голосов избирателей. Сразу получают депутатские мандаты те кандидаты из партийных списков, которых поддержало необходимое в соответствии с этой квотой число изби­рателей. Остающиеся у партий голоса, поданные в округах, сводятся в т.н. едином общенациональном округе и затем распределяются про­порционально сумме остатков каждого из списков. Мы дали предель­но упрощенное изложение принципов прохождения депутатов от партий в парламент в вариантах пропорциональной системы. Еще больше усложнено распределение мест в законодательном органе в случаях смешанных — в разном соотношении — мажоритарного и пропорционального способов голосования.

 

Одна из общих закономерностей политики состоит в том, что особен­ности института выборов определяют характер государственной власти, структуру партий и партийных систем, представительство интересов изби­рателей в парламенте и в местных выборных органах. Споры между сто­ронниками мажоритарного или пропорционального принципов привели к формированию смешанных способов голосования для избрания кандида­тов в органы власти.

Считается, например, что мажоритарная система позволяет укрепить власть, а пропорциональная — представить довольно полный спектр поли­тических позиций и мнений избирателей, содействовать плюрализму и раз­витию многопартийности. Политический смысл дискуссии по электораль­ной теме состоит в том, что предпочтительнее для данного общества: силь­ное правительство или более представительное правление? Длительный опыт проведения выборов в разных странах позволил прийти к пониманию некоторых устойчивых положений, связанных с волеизъявлением граждан. Сторонники мажоритарного подхода апеллируют к тому, что иной способ голосования приведет к раздробленности партий, а значит, к коалицион­ным правительствам и политической нестабильности в государстве в це­лом. Кроме того, пропорциональность выводит за пределы парламента не­большие партии, в т.ч. отстаивающие интересы этнических меньшинств (из-за порога в 4-5%). Однако приверженцы пропорционального подхода указывают, что именно при таком представительстве малые партии (напри­мер, договорившись о коалиции) способны оказывать заметное политичес­кое влияние и содействовать формированию парламентского большинства.

Американский специалист по электоральной проблематике Майкл Уоллерстайн продемонстрировал четыре возможные сочетания формы правления и института выборов с его двумя основными подходами — мажоритарным и пропорциональным. Политолог подчеркивает, что первые три модели дееспособны в том смысле, что надолго гарантируют стабиль­ность представительной демократии.

1. Вариант, обеспечивающий сильное правительство, — это парламент­ская форма правления с мажоритарной системой. Последняя обычно огра­ничивает количество конкурирующих партий двумя и дает самой влиятель­ной из них несоразмерно (по сравнению с поданными за нее голосами) боль­шое число мест в законодательном органе.

2. Совмещение президентской республики с мажоритарным принци­пом голосования (как в США) показывает, что партии избранного прези­дента не обязательно одновременно иметь большинство в парламенте; кро­ме того, эта схема предопределяет слабость самих партий.

3. Парламентская модель с пропорциональным представительством (большинство стран Западной Европы, исключая Англию и Францию) при­водит к власти коалиционные правительства.

4. Комбинация президентства с пропорциональной системой (многие страны Восточной Европы и Латинской Америки) наименее устойчива в политическом плане. Раз парламент не избирает правительство, то нет нужды и в формировании правящей коалиции. Президент сам назначает прави­тельство. Значит, парламент не отвечает за кабинет и не обязан его поддер­живать. В этом и состоит причина постоянных конфликтов между прези­дентом и парламентом.