Тип государственного устройства

Форма устройства государства отражает особенности его территориально-политической организации, распределение властных полномочий между центром и периферией, определяет характеристики других политических институтов субнационального уровня. Исторически сформировались три базисные модели государственной структуры — унитарная, федеративная и конфедеративная.

Сущностные черты каждой из форм государственного устройства можно понять при сопоставлении федераций, с одной стороны, с унитарными государствами, а с другой — с конфедерациями.

Образцами унитарных государств принято считать такие страны, как Египет, Франция, Великобритания, политико-географическое строение которых исторически основано на существовании единого верховного центра власти. В качестве примеров конфедераций приводят древнегреческий Ахейский союз (280-146 до н.э.), Конфедерацию Новой Англии (1643), Северо-Германский союз (1867). Соединенные Штаты Америки до 1789 г., когда они объединились в федерацию, в течение 11 лет являлись конфедеративным политическим образованием. Швейцария со времен средневековья вплоть до последней трети XIX в. тоже была типичной конфедерацией, позднее воспринявшей более современную форму федерации. Главный признак конфедерации — центр не является носителем верховной власти, а наделен полномочиями по усмотрению составляющих ее политических субъектов.

Обратите внимание Некоторые политологи по сей день оспаривают федеративную сущность государственного устройства Швейцарии, полагая, что эта страна сохранила важные черты конфедеративной системы. Вряд ли вообще можно считать конфедеративный принцип объединения государств отошедшим в прошлое. В XX столетии он воспроизводится в новых формах — в виде, например, наднационального Европейского союза.

До появления на карте мира федераций унитарные и конфедеративные государства фактически не разграничивались. Великие философы Возрождения — Жан Воден, Гоббс, Спиноза — различали государства суверенные и несуверенные либо противопоставляли централизованные монархии территориям, менее жестко объединенным на основе вассальной зависимости или договора (например, лигам).

БОДЕН(Bodin), Жан(1530, Анже —1596, Лан) — французский политический философ, теоретик права, родоначальник концепции суверенитета, идеи которого оказали существенное влияние на европейскую политическую теорию и практику. Авторнескольких работ, среди которых наиболее известны: «Метод для облегчения понимания истории» (1566); «Шесть книг о государстве» (франц. изд., 1576; европейское изд. на латыни, 1586), «Разговор семерых о религии» (изд. 1857). Вклад в развитие политической мысли.Религиозные войны, поставившие Францию на грань полной анархии, заставили многих мыслителей начать поиск источника общественного порядка и устойчивости политического режима. Боден увидел этот источник в суверенитете, который одновременно выступает и сущностным признаком государства. Предложенная Боденом концепция суверенитета явилась чрезвычайно эффективным инструментом анализа политической власти и, что немаловажно, ориентиром политической трансформации Европы Нового времени в направлении независимых наций-государств (англ. nation-states). Ставшая классической трактовка суверенитета, данная Боденом в «Шести книгах о государстве», гласит: «Суверенитет — это абсолютная и постоянная власть государства... Абсолютная, не связанная никакими законами власть над гражданами и подданными». Таким образом, суверенитет — это уникальная, постоянная, единая, неделимая и абсолютная власть, не ограниченная внешним (за некоторыми исключениями) и внутренним контролем и самодостаточная, поскольку не требует согласия тех, над кем осуществляется. Что касается государства, то Боден определял его исходя из своей концепции суверенитета: государство — это правовое управление многими семьями (семья — основание государства) и тем, что у них общее, на основе суверенной власти. «Не население формирует государство, но союз народа под одной-единственной суверенной властью». На основании того, кому принадлежит суверенитет, Боден различал следующие формы государственного устройства: монархия (власть одного), аристократия (власть меньшинства) и демократия (власть большинства). Сам Боден считал наилучшей формой устройства монархию, в которой правитель-суверен информирован о потребностях подданных через парламент. Власть достаточно компетентна, ее отправление — быстрое и эффективное. Боден также предвосхитил положения Монтескье о влиянии факторов окружающей среды на особенности политического устройства.

Главный признак унитарного государства — сосредоточение всех внутренних и международных полномочий в руках общенациональной власти. Это целостное образование подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Им центр передает в ведение ряд функций, а местные власти отвечают за их исполнение. Когда государство из своего политического центра само управляет территориями — это случай деконцентрации, которая выражается в том, что уполномоченные органов государственного управления осуществляют фактическое руководство и надзор за местными администрациями. Объем компетенций таких должностных лиц отражает степень унитаризма* данного государства, т.е. показывает, какую часть задач непосредственного государственного управления местными единицами берет на себя центр.

В современных условиях даже сверхцентрализованное государство неспособно осуществить с помощью своих представителей и функционеров в структурах верховной власти и на местах всю полноту необходимых политических функций. Государство складывается из регионов со своими историческими традициями (в т.ч. политической самостоятельности), специфическими интересами и потребностями и т.д., что обусловливает стремление людей из местных сообществ к определенному административно-политическому самоуправлению. Децентрализация — это способ передачи государством созданным им локальным сообществам (во Франции, например, коммунам, департаментам, регионам) некоторых полномочий при контроле над их осуществлением. Вариантов децентрализации много — весь спектр отношений центра и периферии от ограниченного самоуправления (Франция) до весьма широких прав автономии* (Испания). В условиях демократии местные образования получают возможность формировать свои представительные (разрабатывающие юридические нормы и правила, действующие на данной территории) и административные институты.

Органы автономных образований обладают большим объемом прав в сфере внутреннего управления по сравнению с другими административно-территориальными единицами. Вместе с тем существование автономий не меняет принципиально унитарного характера государственного устройства, хотя придает ему особые черты, нередко обусловленные географическим (острова Мадейра и Азорские в Португалии), историческим (Андалусия в Испании) и этническим (Гренландия и Фарерские острова в Дании, Страна Басков и Каталония в Испании) своеобразием данной территории.

Обратите внимание Некоторые политологи считают, что степень децентрализации можно измерить путем выявления нормативной самостоятельности локальной единицы. Например, в Италии система законодательной власти состоит из двух уровней с гармоническим подчинением низшего из них национальному законодательству. Но французское государство сохраняет монополию на законотворчество, а местные власти могут выносить лишь решения, которые регулируют какую-либо деятельность на данной территории. Однако политологи уже зафиксировали и прогнозируют дальнейшее изменение унитарного устройства этих государств. Во Франции еще в 1982 г. регионы, некогда созданные сверху как чисто административные образования, получили статус территориальных общностей, формально и юридически наделенных полномочиями довольно самостоятельных политических субъектов. Это касается заморских департаментов и территорий страны (Гваделупы, Мартиники, Реюньона, Новой Каледонии и др.). Более того, сепаратистское движение на Корсике, родине Наполеона, заставило политиков и общественность говорить о необходимости введения во Франции автономий. В Италии набирает силу политическое движение за федерализацию государства по принципу Север — Юг.

Самой сущностной характеристикой федерации* является наличие двух официальных государственных уровней. Распределение полномочий между этими уровнями сводится к тому, что федеративное государство наделяется ничем не ограниченным внешним суверенитетом и частью внутреннего, а субъект федерации — федерированное государство — сохраняет только некоторые атрибуты внутреннего суверенитета. Разграничение компетенций доверено конституционному и договорному урегулированию, в политическом смысле исходящему из реального соотношения сил и возможностей между федерацией как целым и ее участниками.

Каждый субъект федерации располагает своей системой законодательных, исполнительных и судебных органов. Между тем практика развития этой формы государственного устройства показывает, что федерированные субъекты, как правило, очень мало различаются между собой и с федерацией в целом по институциональным характеристикам.

Интерпретация Кельзен в книге «Общая теория государства и права» (1961) рассматривал все без исключения федерации как образования, только в количественном смысле более децентрализованные, нежели унитарные государства. Например, составные части федерации обладают большим объемом законодательных возможностей, чем территориальные единицы при унитаризме. По заключению этого исследователя, если отбросить количественный фактор, то окажется, что налицо значительное сходство между «структурами федеративного государства, с одной стороны, и унитарного государства, подразделенного на автономные провинции, - с другой».

Федерализм предполагает строгое распределение компетенций между общефедеральными органами власти и подобными им институтами отдельных субъектов федерации (штаты — в США, Бразилии, Индии и др., земли — в ФРГ и Австрии, кантоны — в Швейцарии). Как правило, субъекты федерации принимают собственные конституции или уставы, располагают многими свойственными государству как таковому правовыми и политическими институтами. Верховенство все же сохраняется за общефедеральными законами, но некоторые области отнесены целиком к законодательному регулированию федерированных образований. Вместе с тем авторитетный английский политолог Престон Кинг указывает на то, что регионы, составляющие федерацию, не суверенны, ибо в ней всегда имеется определенная процедура принятия согласованных решений. При крайней необходимости федеральный центр обладает конституционной возможностью путем чрезвычайных законодательных и иных мер постепенно подорвать или даже уничтожить закрепленные за субъектом федерации полномочия и атрибуты независимости, а также его политические и иные институты. Практика эволюции разных федераций показывает, что федеральный центр исподволь старается расширить круг своих прерогатив в ущерб правам субъектов. Похоже, что современные унитарные и федеративные государства развиваются в противоположных направлениях: если первые тяготеют к децентрализации, то во вторых повышается степень централизации.

Федерации могут быть договорными, т.е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых единиц (США и др.), или созданными актом центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами (Бразилия, Австрия, ФРГ и др.).

Конфедерация* — это союз самостоятельных государств, где принцип распределения политических полномочий между государствами-участниками и самим объединением противоположен федеративному. Ее члены оставляют за собой главную часть своих государственных прерогатив, отдавая в ведение учрежденного ими конфедеративного государства некоторые вопросы, как правило, относящиеся к внешнему суверенитету (валютное регулирование, оборона, дипломатия).

Обратите внимание Конфедерация обычно создается для достижения определенной цели, поэтому она представляет собой довольно неустойчивое объединение и либо преобразуется в федерацию, либо распадается (Сенегамбия — появившееся в 1982 г. временное объединение Сенегала и Гамбии). Ныне «чистых» конфедераций не существует, хотя само это слово присутствует в названии ряда государств (например, Швейцарии), что не меняет сущности их федеративного государственного устройства. Показательно, что конфедеративный принцип устройства в том или ином виде воспроизводится в структуре международных (наднациональных) организаций, где применяются два основных правила — равенство участников и единогласное принятие решений (ООН, Европейский союз и т.д.).

Формы правления

Сразу с несколькими центральными категориями политической науки связано понятие формы правления — это и система (полития), и режимы, и процессы (например, избирательный), и институты. Причем в разных национальных политологических традициях форма (реже — тип) правления обозначена неодинаково (в частности, во Франции в данном отношении используется термин «политический режим»).

Классическая типология форм правления восходит к политической логике Аристотеля, и любое учебное пособие в мире приводит схему, построенную исходя из размышлений философа в главе IX «Политики».

Властвует в пользу:	Общего блага управляемых	Личного блага правителей
Один	Монархия	Тирания
Несколько	Аристократия	Олигархия
Все (или как можно больше)	Хорошая демократия (политейя)	Плохая демократия

Аристотель полагал, что монархия* способна выродиться в тиранию*, аристократия* — в олигархию* ради выгоды богатых, а политейя* может ориентироваться только на пользу бедных, потому ни одно из выделенных им правлений не занимается всеобщим благом. Философ видел наилучшую («правильную») власть в смешении всех трех форм в их умеренном виде и в зависимости от реальной ситуации.

Кроме вышеуказанных, среди форм правления нередко называют также диктатуру (лат. dictatura — неограниченная власть), охлократию (гр. ochlos — чернь, толпа), тимократию и пр.

Интерпретация Французский политолог Жан-Люк Шабо («Введение в политику», 1991) считает: современные демократии большей частью соответствуют модели смешанного государственного устройства, т.е. сочетания аристотелевых типов монархии, аристократии и демократической республики, но при изъятии из первых двух форм принципа наследования власти. Например, в 1965 г. Уильям Бенеми описал британское правление как систему с избираемым монархом (англ. elected monarch), имея в виду высокие полномочия премьер-министра: именно он исполняет монархическую функцию, а не королевская власть. Президентство в США нередко называют императорским. Шабо отмечает: «V Республика во Франции означала возвращение принципа монархии... В 1958 г. в стране произошла настоящая монархическая реставрация, но она ни в коей мере не означала возвращения к наследственной королевской власти или личного присвоения власти... Вот слова президента де Голля: «Я восстановил монархию в свою пользу»....Речь идет... об умеренной республиканской монархии. В ней правит один человек с помощью аристократически-олигархических коллегий, образуемых на основе принципов выборности и кооптации (парламент, министры, Верховный суд, партии и их приверженцы и т.д.)....Народ участвует в отправлении власти через механизмы представительной и полупрямой демократии».

В современном мире выделяются две формы правления — монархия и республика*.

Монархии нашего времени делятся на два вида — абсолютные и конституционные. В абсолютной монарху принадлежит вся полнота законодательной и исполнительной власти. Эта форма правления характерна для стран, в которых во многом сохраняются докапиталистические, традиционные политические отношения (Саудовская Аравия, Бруней и др.). В конституционной монархии полномочия главы государства лимитированы. По степени ограничения они бывают дуалистическими и парламентскими.

В дуалистических монархиях, помимо монарха, существует парламент, который издает законы, утверждает бюджет (в отдельных из них есть даже институт парламентской ответственности правительства). Монарх же обладает правами назначения и смещения кабинета министров, абсолютного или отлагательного вето* в отношении решений парламента, а также выполняет ряд представительских и внешнеполитических функций (Марокко, Иордания и пр.).

В парламентских монархиях реальная власть монарха более чем скромна. В одних странах функции монарха сведены лишь к представительству (в Японии — по конституции 1947 г., в Швеции — по конституции 1974 г.). В других государствах (например, в Великобритании, Бельгии, Дании, Нидерландах, Испании и пр.) за монархом номинально сохраняются определенные полномочия, однако он пользуется ими только в результате инициативы правительства, иного органа или вообще не прибегает к ним, так что эти полномочия предусмотрены в качестве резервных на случай какого-либо политического кризиса. В частности, право налагать вето на законодательные акты парламента (там, где оно формально имеется у монарха), на практике, как правило, не применяется.

Обратите внимание У ряда монархий есть определенные особенности, что требует дополнительной характеристики. Например, государства, где монарх обладает не только светской, но и религиозной властью, именуются теократическими (гр. thcos — бог). Существуют и т.н. выборные монархии — государства, представляющие собой объединение нескольких монархий, главы которых из своей среды выдвигают единого правителя. Круг избирателей и кандидатов здесь довольно узок коронованные особы состоящих в союзе монархий (Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты). Своеобразна монархическая форма правления в бывших доминионах Британской империи (англ. dominion — владение), с 1947 г. входящих в Содружество наций (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Гренада и др.). Формально главой государства в них является британский монарх, но его более чем урезанные функции осуществляет генерал-губернатор, назначаемый Короной по представлению правительства данного члена Содружества.

Самой распространенной в нынешнее время формой правления является республика в ее трех видах: парламентская, президентская и полупрезидентская (смешанная). В основу этой классификации заложена структура отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти. В отличие от них у судебной власти — неизменная функция: она обеспечивает соблюдение юридически закрепленного политического порядка.

Возникновение парламентской республики не обусловлено осуществлением какой-либо заранее разработанной модели власти, а связано с исторической практикой британской политической системы, оформившейся в современном виде примерно в XV1I-XVIII вв.

Обратите внимание Еще в 1867 г. один из политиков «матери парламентов» — Британии — приписал этому органу законодательной власти три функции: 1) экспрессивная — выражать умонастроения народа по всем значимым вопросам; 2) педагогическая — учить нацию тому, чего она еще не знает; 3) информативная — дать людям услышать то, что они иначе не услышат.

Понятно, что в парламентской республике руководящий орган государственной власти — парламент*. Правительство формируется на основе парламента и несет перед ним ответственность. В современной политике существует довольно много различных форм организации института парламентаризма; вместе с тем они обладают определенными общими — классическими — характеристиками:

- выборы одновременно решают вопрос о составе парламента и правительства, а также проблемы союзов (коалиций) партий и депутатских фракций;

-парламент назначает правительство, и он же может его отозвать;

- глава правительства входит в нижнюю палату, избранную всеобщим голосованием, и имеет полномочия распустить ее;

- раздельная исполнительная власть: представительские государственные функции возложены на главу государства (например, президента), реальная власть принадлежит премьер-министру (в ФРГ — канцлеру и т.д.);

- правительство имеет право законодательной инициативы (в отдельных случаях — Великобритания, ФРГ — еще и право вето на законопроекты);

- независимость правительства по отношению к главе государства.

Интерпретация Некоторые политологи различают такие типы парламентаризма: 1) монистический — правительство несет ответственность только перед нижней палатой (Великобритания); вместе с тем предусмотрен продуманный механизм чередования партий или их коалиций у власти; 2) дуалистический (лат. dualis — двойственный) — относительное равновесие между законодательной и исполнительной ветвями власти при наличии двух центров принятия решений — глава государства и нижняя палата, что благоприятствует их согласию; 3) рационализированный — ради избежания политических кризисов парламентские механизмы регулируются конституционно.

Кроме того, оппозиция, существующая в рамках парламента, обладает определенными средствами воздействия на органы исполнительной власти.

Как видно, роль главы государства в парламентской республике невелика. Хотя формально ему принадлежит право назначения правительства, но осуществляет он это только исходя из расстановки политических сил в парламенте. Свое право досрочного роспуска парламента он реализует либо в соответствии с императивными нормами законодательства, либо по инициативе премьер-министра. Избирается глава государства (президент), как правило, парламентским путем, т.е. членами парламента или коллегией выборщиков, не менее половины которой составляют депутаты (есть и исключения — в Австрии президент избирается всеобщим голосованием). Типичные примеры парламентских республик — Италия, ФРГ, Ирландия, Индия и др.

Главное преимущество парламентской модели кроется в том, что она позволяет согласовать две функции, одинаково необходимые в политике: преемственность и изменение. Техническое решение, обеспечивающее совмещение этих противоречивых целей, состоит в удвоении функций властей: на основе различения законодательной и исполнительной ветвей власти, сотрудничающих друг с другом, каждая из них образует по два органа, один из которых обеспечивает преемственность, другой — изменение. Функция преемственности принадлежит главе государства и верхней палате парламента... Функцию изменения в системе исполнительной власти воплощает правительство в силу своей политической ответственности, которая может быть перед главой государства или перед нижней палатой (очень редко — перед верхней палатой) либо перед обоими институтами сразу. Потому продолжительность деятельности правительства не фиксирована, она может быть разной. Симметрично нижняя палата выполняет в системе законодательных органов ту же функцию изменения, ибо возможен ее роспуск. Ж.-Л. Шабо, «Введение в политику»

Разновидностью парламентской республики является форма правления со смешением ветвей власти в пользу законодательной — так называемый режим ассамблеи. Особенность его заключается в сосредоточении всей полноты верховной власти в государстве у единственного собрания, представляющего суверенный народ. Исторические примеры такой формы правления: во Франции — начало I Республики (1793 г.) и 1918-1958 гг. (IV Республика, кроме вишистского периода оккупации страны в годы Второй мировой войны); современная модель — государственность Швейцарии, поскольку ее двухпалатное Федеральное (Союзное) собрание осуществляет высшую власть в стране, конституционно ограниченную только правами народа и кантонов. При этом типе государства правительство избирается парламентом из числа его депутатов и может быть отозвано им же. Глава государства и правительства — президент*.

Обратите внимание В исторической перспективе в некоторых странах (особенно во Франции) столь безусловное доминирование избранного парламента, или ассамблеи, означало его всевластие, т.е. полный контроль над исполнительными институтами, включая правительство. Такая форма правления внешне выглядела как «диктатура народа», однако для нее были характерны постоянные и сильные конфликты между фракциями самого парламента. В силу последнего обстоятельства режим ассамблеи был весьма неустойчив и из-за угрозы падения он всякий раз приводил к легитимизации своей противоположности — личной власти военного деятеля, на которого возлагалась задача «спасения республики».

В президентской республике самым строгим образом проводится принцип разделения ветвей (центров) власти: президентской, парламентской и судебной, каждая из которых обособленно выполняет соответствующую функцию. Четкое разделение властей позволяет обеспечить их взаимный противовес. (Исторический прототип президентства закреплен в конституции США 1787 г.; президентскими республиками являются также Аргентина, Бразилия и др.).

Современный институт президентства при некотором разнообразии в принципах разделения властей и их функциях обладает рядом общих характеристик, а именно:

- в конституционном порядке разграничены полномочия и обязанности институтов президента, парламента, суда;

- исполнительная власть целиком принадлежит президенту, который является одновременно главой государства и правительства;

- президент и парламент избираются отдельно, потому они взаимонезависимы;

- президент политически ответствен перед народом, а правительство — перед президентом:

- парламент не имеет права отзыва правительства и президента (исключая импичмент), но у него вся полнота законодательной власти, бюджетные и контрольные полномочия;

- при классической форме (США) президент не вправе распустить парламент, у него нет возможностей для законодательной инициативы, но есть право вето, которое преодолевается двумя третями парламента;

- исключено совмещение правительственной должности и парламентского мандата (однако в США вице-президент — председатель сената).

Таким образом, президент не несет парламентской ответственности и может быть смещен со своего поста только в случае нарушения закона с использованием процедуры импичмента*. Президента избирают внепарламентским путем — всеобщим прямым голосованием граждан либо коллегией выборщиков, тоже намеченных всеобщим голосованием (этот непрямой порядок избрания принят в США). Правительство при президенте осуществляет различные исполнительные функции, а также служит совещательным и вспомогательным органом.

Известная американская система сдержек и противовесов дополняет разделение властей и позволяет их механизмам функционировать как единое целое. Такая система включает: право отлагательного вето президента в отношении законов; парламентский импичмент со смещением президента; принцип, в соответствии с которым суды должны руководствоваться в своей деятельности актами, издаваемыми парламентом, но обладают правом проверки их конституционности и т.д.

Полупрезидентская, или смешанная, форма правления (ее называют также президенциализмом) соединяет отдельные характеристики парламентской и президентской республик, однако их совокупность создает новое качество. Роль президента здесь особенно велика. Подобный тип государственности существует во Франции, Португалии, Финляндии, Шри-Ланке, Казахстане, ряде стран Южной Америки, Африки и в других регионах. Для президенциализма характерны следующие принципы:

-глава государства — президент — избирается на всеобщих прямых выборах;

- президент назначает правительство, опирающееся на парламентское большинство, и премьер-министра, который политически ответствен перед ним;

- правительство не только зависит от президента, но и ответственно перед парламентом и может быть смещено им после вынесения вотума недоверия;

- партийная принадлежность президента, премьер-министра и парламентского большинства не обязательно совпадают (так нередко бывает в современной Франции);

- президент вправе распустить парламент (чаще всего нижнюю палату) и назначить новые выборы;

- у главы государства есть права отлагательного вето на акты парламента и законодательной инициативы;

- у президента и парламента, как правило, разные сроки деятельности (во Франции были 7-летний президентский и 4-летний парламентский мандаты).

При полупрезидентской форме правления назначение и увольнение в отставку президентом главы правительства и других министров не имеют формального характера, как в парламентской республике. В определенных случаях президент председательствует на заседаниях правительства, решения которого он утверждает. Если учесть, что во Франции, например, парламент может принимать законы только в строго установленных конституцией сферах, а все остальные регулируются актами правительства, то значение президента в этой стране оказывается еще выше.

В современном политическом мире существуют и другие, более специфические разновидности президентских республик: с коллегиальным главой государства; с институтом капитан-регентства; т.н. суперпрезидентские. Перечисление вариантов можно продолжить.

Интерпретация В ряде стран имеется коллегиальный, а не индивидуальный глава государства. Например, в Швейцарии функции главы государства и правительства осуществляются коллегиальным органом — Федеральным (Союзным) советом, выбираемым парламентом в составе семи членов на относительно широкой коалиционной основе. Председательствует в Совете президент, который избирается сроком на один год поочередно из состава его членов и выполняет чисто представительские функции. Принцип парламентской ответственности в этой стране отсутствует. То есть форма правления в Швейцарии обладает чертами президентской республики, за исключением того, что глава государства не единоличный. Коллегиальный глава государства действует также в Гвинее-Бисау.

В Сан-Марино (датой возникновения республики считается 301 г.) обязанности главы государства и правительства исполняют два капитана-регента, избираемые парламентом на шесть месяцев. По закону они должны все вопросы решать единогласно. Формально Сан-Марино не знает института парламентской ответственности капитанов-регентов, но короткий срок их статуса позволяет парламенту фактически контролировать деятельность этих руководителей.

В ряде африканских республик центральная фигура в системе государственных органов — тоже президент. Роль представительных и судебных институтов здесь невелика, фактически почти вся полнота власти сосредоточена в руках главы государства. Отдельные африканские страны возглавляются пожизненными президентами (в т.ч. пришедшими к власти в результате военного переворота), в других — президентом автоматически становится лидер правящей и, как правило, единственной легальной партии. В ряде стран, где президентов формально периодически переизбирают парламентским или всеобщим голосованием, на практике их победа предопределена, ибо оппозицию, если она существует, верховная власть подавляет силой, не допускает к участию в выборах, все СМИ и пропагандистский аппарат находятся под контролем президента и сплотившейся вокруг него узкой политической группировки. Из-за особенностей местной политической культуры население воспринимает выборы как некий ритуал, где все роли расписаны заранее. По форме правления такие республики нередко называют суперпрезидентскими.

Институт выборов

Характеристики выборов* во многом определяют специфику основных государственных (в частности, форму правления) и негосударственных институтов (партий и партийных систем). Сложнейшая и обширная проблематика выборов — одна из самых важных в политологии и связана с такими ее центральными категориями, как политическое поведение (специфика электората*), процессы (электоральный процесс), системы (избирательная система).

Интерпретация Некоторые политологи образно называют выборы аристократическим способом доступа к власти, имея в виду первичный смысл греческого слова aristos — наилучшие — и античное понимание аристократии как формы правления лучших. В выборах они видят возможность селекции обществом самых достойных людей — новых представителей политической элиты. Напротив, Шумпетер в своем классическом труде «Капитализм, социализм и демократия» (1947) отмечал: избиратель является участником неработающего комитета — комитета всего народа, потому он и прилагает меньше целенаправленных усилий на самосовершествование в сфере политики, чем при игре в бридж. Философ имел в виду, что в массовом электорате отдельный человек понимает: ему нет смысла долго думать, кому отдать свой голос, он знает — его бюллетень не окажет практически никакого влияния на исход выборов.

Всеобщие прямые выборы — это единственный способ непосредственного выражения суверенитета народа на национальном уровне (президентские и парламентские выборы). Существуют также институты региональных, местных выборов, а также избрание наднациональных органов, например Европарламента. Непрямые выборы реализуются через коллегии выборщиков. Обычно выделяют три основные функции выборов: управляемые назначают своих управителей; официально устанавливается соотношение сил политических тенденций (партий, их коалиций); признается легитимность публичных властей или отбирается у них. В условиях демократии свободные выборы управителей предусматривают тоже три условия: 1) свободу выдвижения кандидатур — как следствие свободы образования партий; 2) свободу избрания — всеобщее и равное избирательное право по принципу «один человек — один голос»; 3) свободу голосования — тайное голосование, равенство всех в получении информации и возможности вести агитацию во время электоральной кампании. В законодательствах разных государств зафиксированы и определенные ограничения избирательных прав по возрасту, полу, гражданству, а также в случае лишения индивида гражданских прав. Различаются такие типы голосования: свободное или обязательное (в Австралии, к примеру, за абсентеизм, т.е. уклонение от участия в выборах, положен штраф); прямое или непрямое; равное или неравное (количественная разница голосующих при нарезке избирательных округов).

Политический институт выборов предусматривает два основных типа электоральных систем для избрания кандидатов в высшие органы власти — мажоритарный и пропорциональный. Вместе с тем большинство демократических стран, особенно в Европе, сочетают эти два подхода, т.е. предусматривают смешанный — в различном соотношении — способ голосования.

При мажоритарной системе в один или два тура (фр. majorite — большинство от лат. major — больший) — ее еще называют системой относительного большинства — от каждого электорального округа избирается один кандидат. Победителем на таких выборах в один тур считается получивший наибольшее число голосов (законодательство почти всегда закрепляет необходимый для этого процент принявших участие в выборах). При выборах в два тура в первом из них успеха добивается тот, в чью пользу были отданы голоса абсолютного большинства избирателей (50% + 1 бюллетень). В ином случае во второй тур выходят два кандидата с наибольшей поддержкой избирателей, где побеждает получивший относительное большинство голосов. Президентские выборы, как правило, предусматривают два тура.

Пропорциональная система предполагает распределение мест в парламенте в соответствии с количеством полученных по партийным спискам голосов и обязательную фиксацию минимального процентного порога, который нужно преодолеть политической организации для того, чтобы быть представленной в органе власти. Считается, что такой подход в принципе должен наиболее полно отражать имеющиеся в данном обществе политические позиции и требования групп интересов. Существует несколько вариантов пропорционального представительства, а значит, подсчета голосов, подкрепленных весьма сложными математическими выкладками. Принцип округления числа голосов при подсчете позволяет различать разновидности пропорциональных систем.

Два механизма обеспечивают партиям число мест в парламенте в соответствии с количеством полученных ими голосов на общенациональных выборах. Во-первых, в одном избирательном округе места после баллотировки распределяются между несколькими кандидатами согласно волеизъявлению избирателей. Во-вторых, непропорциональность представительства, возникающая на уровне округа, сглаживается наличием парламентариев, которые избраны по партийным спискам, но не представляют конкретный округ.

Интерпретация Целое направление в политологии занимается вариантами распределения голосов по партийным спискам, с тем чтобы наиболее точным образом отразить позиции избирателей, причем каждое национальное избирательное законодательство закрепляет собственный подход. Например, при полном пропорциональном представительстве в стране образуется один избирательный округ и в бюллетени для голосования занесены общенациональные списки партий и их коалиций. В случае неполного представительства, как правило, должна быть рассчитана специальная электоральная квота, или коэффициент — количество депутатских мест в соотношении с количеством поданных за ту или иную партию голосов избирателей. Сразу получают депутатские мандаты те кандидаты из партийных списков, которых поддержало необходимое в соответствии с этой квотой число избирателей. Остающиеся у партий голоса, поданные в округах, сводятся в т.н. едином общенациональном округе и затем распределяются пропорционально сумме остатков каждого из списков. Мы дали предельно упрощенное изложение принципов прохождения депутатов от партий в парламент в вариантах пропорциональной системы. Еще больше усложнено распределение мест в законодательном органе в случаях смешанных — в разном соотношении — мажоритарного и пропорционального способов голосования.

Одна из общих закономерностей политики состоит в том, что особенности института выборов определяют характер государственной власти, структуру партий и партийных систем, представительство интересов избирателей в парламенте и в местных выборных органах. Споры между сторонниками мажоритарного или пропорционального принципов привели к формированию смешанных способов голосования для избрания кандидатов в органы власти.

Считается, например, что мажоритарная система позволяет укрепить власть, а пропорциональная — представить довольно полный спектр политических позиций и мнений избирателей, содействовать плюрализму и развитию многопартийности. Политический смысл дискуссии по электоральной теме состоит в том, что предпочтительнее для данного общества: сильное правительство или более представительное правление? Длительный опыт проведения выборов в разных странах позволил прийти к пониманию некоторых устойчивых положений, связанных с волеизъявлением граждан. Сторонники мажоритарного подхода апеллируют к тому, что иной способ голосования приведет к раздробленности партий, а значит, к коалиционным правительствам и политической нестабильности в государстве в целом. Кроме того, пропорциональность выводит за пределы парламента небольшие партии, в т.ч. отстаивающие интересы этнических меньшинств (из-за порога в 4-5%). Однако приверженцы пропорционального подхода указывают, что именно при таком представительстве малые партии (например, договорившись о коалиции) способны оказывать заметное политическое влияние и содействовать формированию парламентского большинства.

Американский специалист по электоральной проблематике Майкл Уоллерстайн продемонстрировал четыре возможные сочетания формы правления и института выборов с его двумя основными подходами — мажоритарным и пропорциональным. Политолог подчеркивает, что первые три модели дееспособны в том смысле, что надолго гарантируют стабильность представительной демократии.

1. Вариант, обеспечивающий сильное правительство, — это парламентская форма правления с мажоритарной системой. Последняя обычно ограничивает количество конкурирующих партий двумя и дает самой влиятельной из них несоразмерно (по сравнению с поданными за нее голосами) большое число мест в законодательном органе.

2. Совмещение президентской республики с мажоритарным принципом голосования (как в США) показывает, что партии избранного президента не обязательно одновременно иметь большинство в парламенте; кроме того, эта схема предопределяет слабость самих партий.

3. Парламентская модель с пропорциональным представительством (большинство стран Западной Европы, исключая Англию и Францию) приводит к власти коалиционные правительства.

4. Комбинация президентства с пропорциональной системой (многие страны Восточной Европы и Латинской Америки) наименее устойчива в политическом плане. Раз парламент не избирает правительство, то нет нужды и в формировании правящей коалиции. Президент сам назначает правительство. Значит, парламент не отвечает за кабинет и не обязан его поддерживать. В этом и состоит причина постоянных конфликтов между президентом и парламентом.