Б. Политическая экономия законодательства

Существуют три направления политэкономических теорий, рассматриваю­щих законодательные институты на примере Конгресса США. Все они затра­гивают проблемы дорогостоящего обмена или информации, соответственно объясняя сущность процесса институциональной адаптации, которая призва­на обезопасить дорогостоящий, но выгодный обмен, облегчающий решение социальных проблем и распределяющий выгоды от специализации законода­телей, которые, как известно, руководствуются различными целями, отра­жающими их озабоченность перевыборами, личными взглядами на социальную политику, институциональными амбициями, а также влиянием соперников (Shepsle, Weingast, 1994). Б. Вейнгаст и У. Маршалл пишут о том, как такие разнородные вкусы позволяют законодателям обмениваться поддержкой, необ­ходимой для того, чтобы они могли достичь своих целей (Weingast, Marshall, 1988). Большое число чрезвычайно успешных теоретических и эмпирических работ посвящено вопросу о том, как американскому Конгрессу удается облег­чать обмены, справляться с неточностью информации, координировать дея­тельность конгрессменов и последовательно решать проблемы, выдвигаемые отдельными структурами (Shepsle, Weingast, I994)⁶.

Возможность выиграть от обмена возникает тогда, когда ценность того или иного проекта законодателя превосходит затраты, на которые он должен идти, поддерживая в рамках определенной сделки проекты других законодателей. В любом случае партнеры должны быть определены, сделка должна обрести законную силу, чтобы быть достаточно прочной и обезопасить будущие прибы­ли от воздействия неожиданных обстоятельств. М. Фиорина так писал о перехо­де от разовых рыночных сделок к обмену, который опирается на институцио­нальную поддержку, требующую затратных транзакций: «Таким образом, органы законодательной власти создают комитеты, обладающие специальными права­ми. Это позволяет их членам самим выбирать себе посты в тех комитетах,

⁶ Многие из более ранних работ на эту тему приводятся в книге М. Маккаббинза и Т. Салливана (McCubbins, Sullivan, 1987).

которые представляют для них наибольший интерес..., и одобрять «нормы», облегчающие работу механизма всей системы..., дающей ее участникам воз­можность оказывать непропорционально большое влияние на выработку и реа­лизацию политического курса, который имеет большое значение для их элек­торальных интересов, а также предоставляет им целый ряд возможностей для того, чтобы снискать себе политическое доверие...» (Fiorina, 1987).

Для успешной работы такая система комитетов должна всячески поощрять самостоятельный выбор постов самими кандидатами (через учет их индивиду­альных предпочтений при почетном назначении на те или иные должности), сохранять максимальное влияние в избранных ими областях политической деятельности (сочетая прерогативы по их курированию и ограничению зако­нодательной инициативы, внесение ограничительных поправок, контроль за процедурной стороной деятельности комитета и полномочия по надзору за его работой) и быстро реагировать на возникновение новых проблем и изменение законодательных интересов.

Кооперация и партии

Тем не менее, децентрализованные полномочия могут создавать такие ры­ночные дефекты, как социальные дилеммы. К их числу, например, относится несогласованность налогов и бюджетного дефицита в его расходной части (Kiewiet, McCubbins, 1991). Такого рода проблемы в свою очередь стимулиру­ют институциональное развитие, сглаживая недостатки и расширяя возмож­ности для сотрудничества. Так, отдельные законодатели, сталкиваясь с кол­лективной дилеммой, означающей, что, действуя в одиночку, они не могут добиться законодательно установленных выгод для своих округов, разраба­тывают соответствующие механизмы, применение которых сулит им потен­циальные выгоды. Именно таким образом объясняется развитие институтов и важность лидерства и партийной организации для более крупных из них (Сох, McCubbins, 1993).

Дж. Кокс и М. Маккаббинз ставят следующий вопрос: почему партии со­ставляют основу законодательной организации и к каким результатам это приводит? На чем основывается взаимодействие партий со структурой зако­нодательных комитетов и как оно влияет на выработку социальной политики (Сох, McCubbins, 1993)1 Хотя вкусы законодателей различны, по многим по­литическим направлениям им, тем не менее, удается достигать широкого со­гласия. Партия большинства, если все ее представители стремятся к достиже­нию единой цели, может целиком сосредоточить в своих руках законодатель­ную власть и изменить (или создать заново) законодательные институты и практику (такие, как система комитетов) с целью выполнения своих поли­тических задач. Таким образом, партии, представители которых избраны в Конгресс, составляют своего рода законодательный картель.

Чтобы извлечь выгоды от партийной принадлежности (коллективной ре­путации, от которой могут выиграть индивидуальные законодатели), члены партии должны создать механизмы для разрешения коллективных споров. Со­став комитета, определяемый посредством назначений на должность его чле­нов, разработка и календарное планирование решений, как и курирование членов парламента, находятся под партийным контролем. Партии могут ужес­точить процесс самостоятельного отбора и более критично подходить к назна­чениям членов тех комитетов, политический курс которых может привести к

возможным осложнениям, затрудняющим перспективу переизбрания многих сторонников партии. Кокс и Маккаббинз предоставляют обширные эмпири­ческие свидетельства в поддержку их взгляда на представительность комите­тов (Сох, McCubbins, 1993).