Существуют три направления политэкономических теорий, рассматривающих законодательные институты на примере Конгресса США. Все они затрагивают проблемы дорогостоящего обмена или информации, соответственно объясняя сущность процесса институциональной адаптации, которая призвана обезопасить дорогостоящий, но выгодный обмен, облегчающий решение социальных проблем и распределяющий выгоды от специализации законодателей, которые, как известно, руководствуются различными целями, отражающими их озабоченность перевыборами, личными взглядами на социальную политику, институциональными амбициями, а также влиянием соперников (Shepsle, Weingast, 1994). Б. Вейнгаст и У. Маршалл пишут о том, как такие разнородные вкусы позволяют законодателям обмениваться поддержкой, необходимой для того, чтобы они могли достичь своих целей (Weingast, Marshall, 1988). Большое число чрезвычайно успешных теоретических и эмпирических работ посвящено вопросу о том, как американскому Конгрессу удается облегчать обмены, справляться с неточностью информации, координировать деятельность конгрессменов и последовательно решать проблемы, выдвигаемые отдельными структурами (Shepsle, Weingast, I994)6.
Возможность выиграть от обмена возникает тогда, когда ценность того или иного проекта законодателя превосходит затраты, на которые он должен идти, поддерживая в рамках определенной сделки проекты других законодателей. В любом случае партнеры должны быть определены, сделка должна обрести законную силу, чтобы быть достаточно прочной и обезопасить будущие прибыли от воздействия неожиданных обстоятельств. М. Фиорина так писал о переходе от разовых рыночных сделок к обмену, который опирается на институциональную поддержку, требующую затратных транзакций: «Таким образом, органы законодательной власти создают комитеты, обладающие специальными правами. Это позволяет их членам самим выбирать себе посты в тех комитетах,
6 Многие из более ранних работ на эту тему приводятся в книге М. Маккаббинза и Т. Салливана (McCubbins, Sullivan, 1987).
которые представляют для них наибольший интерес..., и одобрять «нормы», облегчающие работу механизма всей системы..., дающей ее участникам возможность оказывать непропорционально большое влияние на выработку и реализацию политического курса, который имеет большое значение для их электоральных интересов, а также предоставляет им целый ряд возможностей для того, чтобы снискать себе политическое доверие...» (Fiorina, 1987).
Для успешной работы такая система комитетов должна всячески поощрять самостоятельный выбор постов самими кандидатами (через учет их индивидуальных предпочтений при почетном назначении на те или иные должности), сохранять максимальное влияние в избранных ими областях политической деятельности (сочетая прерогативы по их курированию и ограничению законодательной инициативы, внесение ограничительных поправок, контроль за процедурной стороной деятельности комитета и полномочия по надзору за его работой) и быстро реагировать на возникновение новых проблем и изменение законодательных интересов.
Кооперация и партии
Тем не менее, децентрализованные полномочия могут создавать такие рыночные дефекты, как социальные дилеммы. К их числу, например, относится несогласованность налогов и бюджетного дефицита в его расходной части (Kiewiet, McCubbins, 1991). Такого рода проблемы в свою очередь стимулируют институциональное развитие, сглаживая недостатки и расширяя возможности для сотрудничества. Так, отдельные законодатели, сталкиваясь с коллективной дилеммой, означающей, что, действуя в одиночку, они не могут добиться законодательно установленных выгод для своих округов, разрабатывают соответствующие механизмы, применение которых сулит им потенциальные выгоды. Именно таким образом объясняется развитие институтов и важность лидерства и партийной организации для более крупных из них (Сох, McCubbins, 1993).
Дж. Кокс и М. Маккаббинз ставят следующий вопрос: почему партии составляют основу законодательной организации и к каким результатам это приводит? На чем основывается взаимодействие партий со структурой законодательных комитетов и как оно влияет на выработку социальной политики (Сох, McCubbins, 1993)1 Хотя вкусы законодателей различны, по многим политическим направлениям им, тем не менее, удается достигать широкого согласия. Партия большинства, если все ее представители стремятся к достижению единой цели, может целиком сосредоточить в своих руках законодательную власть и изменить (или создать заново) законодательные институты и практику (такие, как система комитетов) с целью выполнения своих политических задач. Таким образом, партии, представители которых избраны в Конгресс, составляют своего рода законодательный картель.
Чтобы извлечь выгоды от партийной принадлежности (коллективной репутации, от которой могут выиграть индивидуальные законодатели), члены партии должны создать механизмы для разрешения коллективных споров. Состав комитета, определяемый посредством назначений на должность его членов, разработка и календарное планирование решений, как и курирование членов парламента, находятся под партийным контролем. Партии могут ужесточить процесс самостоятельного отбора и более критично подходить к назначениям членов тех комитетов, политический курс которых может привести к
возможным осложнениям, затрудняющим перспективу переизбрания многих сторонников партии. Кокс и Маккаббинз предоставляют обширные эмпирические свидетельства в поддержку их взгляда на представительность комитетов (Сох, McCubbins, 1993).
