Часть VIII политическая экономия

Глава 28

ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭКОНОМИЯ: ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ

ДЖ. И. АЛЬТ А. АЛЕЗИНА

Традиционно в литературе экономическое поведение трактуется как стрем­ление людей к максимизации материальных благ путем обмена, а политичес­кое поведение — как участие их в голосовании и присоединение к группам интересов. Конечно, при этом есть институты. Обмен происходит на рынках, которые являются институтами. Процессы голосования и лоббирования пред­полагают наличие законодательных органов власти, а также процедур, позво­ляющих выражать волю большинства. Однако все институты принято считать экзогенными, причем экономические и политические институты рассматри­вались по отдельности, а не как части единой всеобщей структуры, в рам­ках которой осуществляется взаимодействие между людьми. И не более того. В данной главе представлено то направление исследований, которое возникло на основе отрицания как экзогенности институтов, так и разделения эконо­мики и политики. В рамках данного направления понятия «экономика» и «по­литика» стали рассматриваться не просто как некоторым образом связанные между собой, но как постоянно взаимодействующие друг с другом.

В настоящей главе термин «политическая экономия» применяется к иссле­дованиям, имеющим целью дать ответ сразу на два основных вопроса: во-первых, как институты реагируют на индивидуальные стимулы, стратегии и выбор; во-вторых, как институты влияют на функционирование политичес­кой и экономической систем. В ней используется экономический подход, опе­рирующий терминами ограниченной максимизации и стратегического поведе­ния движимых личными интересами агентов для объяснения происхождения и развития политических процессов и институтов, а также для разработки и реализации социальной политики. Вместе с тем, сосредоточив внимание на вопросе о том, как политические и экономические институты ограничивают, направляют и отражают индивидуальное поведение, авторы данной главы

придают особое значение политическим условиям, в которых развиваются рыночные явления, и стремятся с единых позиций объяснить результаты та­ких коллективных действий, как производство, размещение ресурсов и соци­альная политика. В отличие и от экономики, и от политологам, взятых изоли­рованно, такой позитивный политэкономический подход заостряет внимание как на «экономическом» поведении в политическом процессе, так и на «по­литическом» поведении на рынке. В соответствии с этим подходом авторы построили этот обзор так, чтобы в центре рассмотрения оказались институты и практическая политика¹.

В учебнике «Политическая наука», вышедшем в свет в 1975 г., отсутство­вала рубрика «Политическая экономия», хотя были главы о коллективном выборе и формальной теории, написанные соответственно М. Тейлором и Дж. Крамером совместно с Дж. Херцбергом (Taylor, 1975; Kramer, Hertzberg, 1975). Крамер и Херцберг перечислили «основные проблемы того направления, ко­торое может быть названо современной политической экономией: теория пред­почтений и поведенческие основы индивидуального выбора, в значительной степени опирающиеся на формальную теорию; представления о достижении поведенческого равновесия в отношениях между несколькими людьми и те математические инструменты, с помощью которых можно исследовать эти пред­ставления; некоторые аспекты теории социального выбора и связанные с ней нормативные вопросы; и в заключение — некоторые работы по теоретическому анализу политических институтов» (Kramer, Hertzberg, 1975, р. 354).

Быстрое развитие проблемного поля политэкономии за последние два де­сятилетия нашло свое отражение в том, что одна из рассматриваемых в дан­ной главе проблем — теоретические исследования формирования институ­тов — в то время еще представляла собой лишь догадку, а другая — позитив­ный анализ социальной политики — вообще не входила в список «основных проблем».

Первую часть данного обзора мы посвятили рассмотрению происхожде­ния, развития и сохранения институтов, заостряя внимание на органах зако­нодательной власти, подобных Конгрессу, формированию правительств в пар­ламентских системах, а также бюрократии. Эта исследовательская программа опирается на разработки авторов того поколения, работы которого составляли корпус ранних «классических» трудов, доступных в 1975 г., в то время, когда вышел в свет учебник «Политическая наука». В число этих разработок входят обсуждение циклов при мажоритарном голосовании, данное в работе К. Арроу, и теорема среднего избирателя Блэка, имевшая ключевое значение для понимания стабилизирующих характеристик избирательных институтов (Arrow, 1963; Black, 1958). Исследование межпартийной борьбы Э. Даунсом и теория У. Райкера о формировании коалиций заложили основы для создания совре­менных моделей, описывающих роль распределительной политики при форми­ровании правительств (Downs, 1957; Riker, 1962). Концепции затратных тран­закций Р. Коуза, координационных игр Т. Шеллинга и отношения между подавляющим большинством и чужаками Дж. Бьюкенена и Г. Таллока соста­вили основу более позднего изучения вопроса о том, каким образом эконо­мические и политические ситуации дают акторам возможность получать выго-

¹ При подготовке первой части этой работы большую помощь авторам оказали два бле­стящих обзора (Culvert, 1995; Shepsle, Weingasi, 1994). В основе ее второй части лежат публи­кации А. Алезины и Р. Перотти (Alesina, 1994; Alesina, Perotti, 1995b).

ды при обмене, а проведенные У. Нисканеном исследования преимуществ бю­рократической информации предвосхитили анализ представительских расхо­дов во внутри- и межинституциональных отношениях (Coase, 1937; 1960;

Schelling, 1960; Buchanan, Tullock, 1962; Niskanen, 1971). В результате попыток разработать интегральный рациональный подход к изучению происхождения и политических последствий деятельности политических институтов были по­лучены новые ответы на старые вопросы об институциональной стабильности и хрупкости, источниках и последствиях неравного доступа к получению и использованию информации, а также выявлено основополагающее значение институтов в распределении дефицитных и ценных ресурсов.

Во второй половине главы политическая экономия рассматривается приме­нительно к социальной политике, в основном затрагиваются экономические и финансовые вопросы. При этом главное внимание мы уделяем «новой поли­тической экономии», сложившейся на пересечении макроэкономики, теории игр и теории социального выбора, причем политический выбор в данном случае рассматривается скорее как эндогенный, чем экзогенный процесс или как выбор некого мифического «социального проектировщика». Напротив, политический курс выступает в качестве результата определенного взаимо­действия между гражданами-избирателями и теми, кто принимает политичес­кие решения в рамках институтов, имеющих определенные характеристики. Многочисленные публикации, посвященные исследованию этого круга проб­лем, распадаются на несколько направлений. Мы отобрали те из них, которые наиболее актуальны в настоящее время и одновременно достаточно репрезен­тативны для того, чтобы можно было проследить и оценить достигнутые ре­зультаты. Наш обзор ни в коей мере не претендует на исчерпывающую полно­ту, и мы приносим свои извинения тем специалистам, труды которых оста­лись неупомянутыми, однако если бы наша задача состояла в том, чтобы перечислить всех тех, кто внес вклад в разработку рассматриваемых проблем, эта глава превратилась бы в набор цитат со справочным аппаратом.

Политэкономия институтов

Институты помогают индивидам решать некоторые важнейшие проблемы, связанные с обменом, коллективным выбором и коллективными действиями. Если бы в ходе голосования не принимались никакие решения, не возникало бы проблемы цикличной нестабильности. Если бы отсутствовали социальные дилеммы (например «дилеммы узника»), нам приходилось бы гораздо реже сталкиваться с проблемами коммуникации, кооперации и координации. Если бы информацию можно было получать бесплатно, специализация и делегиро­вание прав не требовали бы представительских расходов. Если бы не было разновременного обмена, не возникало бы озабоченности по поводу упущен­ных возможностей. Тем не менее, все эти проблемы существуют, и институты повсеместно заняты поисками компромиссов, необходимых для выхода из подобных ситуаций, и изысканием возможностей заключения выгодных сде­лок, которые в случае отсутствия институтов не состоялись бы вовсе.

Большинство политэкономов согласны, что при наличии этих проблем институты увеличивают предсказуемость, снижают уровень неопределеннос­ти или привносят стабильность во взаимоотношения людей. Такое понимание

институтов созвучно подходу с позиции рационального выбора, который довольно редко встречается в учебнике «Политическая наука»: даже в главе Д. Палумбо, посвященной теории организаций, теория кажется связанной со слишком большим числом ограничений, чтобы быть полезной: «Многие, воз­можно, даже большинство решений вопросов в организациях нельзя понять с позиций рационального выбора... Они связаны со слишком высокой степенью неопределенности» (Palumbo, 1975, р. 361).

В отличие от подобного подхода, сегодня специалист в области политэко­номии поставит вопрос так: если неопределенность обходится так дорого, то каким образом рационально мыслящие личности могли бы изменить органи­зацию или способствовать ее развитию в таком направлении, которое умень­шило бы эту неопределенность. Именно вопрос о том, какое воздействие институциональные изменения оказывают на возможность выгодного взаи­модействия, является основным во всех многочисленных последних исследо­ваниях как экономических, так и политических институтов.

Существует резкое различие между теми, кто моделирует институты как инструменты достижения равновесия, лежащие в основе социальной игры, с одной стороны, и как механизмы правил, процедур и осуществления выбора, воспринимающиеся как данность, — с другой. В рамках второго направления мы выделяем два подхода к институтам как к формальным процедурам в рамках постоянно ведущихся споров о соотношении между затратными тран­закциями, институтами и эффективностью. Поскольку оба подхода разделя­ют понимание институтов с позиции затратных транзакций, в первой поло­вине данной главы мы рассматриваем последние исследования, посвященные органам законодательной власти (американскому Конгрессу и парламенту) и бюрократии, именно в этом ключе.

А. Подходы к институтам

Некоторые специалисты, в частности А. Шоттер, определяют институты как инструменты достижения равновесия в происходящей социальной игре (Schotter, 1981). Такой подход акцентирует внимание на характеристиках са­моусиления институтов и функциях координации, выполняемых последними. Благодаря самоусилению институтам удается избегать нестабильности в тех ситуациях коллективного выбора и коллективных действий, которые они при­званы улучшать. В моделях таких институтов основное внимание уделяется условиям, касающимся общих представлений, имеющейся информации и стра­тегии усиления, которые должны соблюдаться (Calvert, 1995). За счет само­усиления институты, понимаемые как инструменты для достижения равнове­сия, справляются с проблемами сотрудничества, в то время как проблемы координации они решают за счет выявления «ключевых вопросов». Д. Крепе показывает, как координация убеждений помогает вырабатывать стратегию равновесия для урегулирования непредвиденных обстоятельств при повторя­ющемся взаимодействии (Kreps, 1990). В идеале формальный анализ самоуси­ливающихся режимов или конституций дает возможность решать оба комп­лекса проблем.

Другие исследователи подходят к институтам как к некой изначально обус­ловленной данности и включают в их определение столь различные компо­ненты, как неформальные нормы, усложненные формальные организации и

самые разные правила, нормы и механизмы выбора, которые определяют развитие политической и экономической деятельности². Исходным положени­ем, определяющим этот процессуальный анализ институтов, является тезис о том, что, если бы отдельные люди могли безнаказанно совершать принуди­тельный обмен всегда, когда у них возникает в этом потребность, равновесие часто оказывалось бы недостижимым и некоторые выгодные транзакции не могли бы состояться. Особенно значительный вклад в это исследовательское направление внесли концепции структурно обусловленного равновесия К. Шепсла и Б. Вейнгаста и «установочной модели» Роумера-Розенталя (Shepsle, Weingast, 1987; Rosenthal, 1990). Согласно первому подходу, ответственность за возник­новение запретов, ограничений или принуждения к выполнению поставлен­ных задач лежит на специфических структурах ответственности и контроля, таких, как подразделения на фирмах или специализированные комитеты в законодательных органах, причем, возможно, они подкрепляются рядом до­полнительных правил, требующих самоограничения от других акторов. Эти институциональные характеристики составляют источники разногласий, не позволяющих проводить сравнения на социальном уровне, либо какими-то иными путями ограничивают число навязанных силой политических резуль­татов, создавая такую структуру отношений, без которой процесс выбора осуществлялся бы хаотически. «Установочная модель» имеет несколько более упорядоченную структуру, элементами которой служат: инициатор предложе­ния, стремящийся к его реализации; определенная последовательность дей­ствий, в результате которых предложение можно будет либо реализовать, либо отклонить; возврат к положению статус-кво в том случае, если будет принято решение об отклонении данного предложения. Этот небольшой набро­сок политического действия, подобно кривой спроса и предложения, помогает аналитикам делать непосредственные прогнозы в некоторых сложных институ­циональных ситуациях. Многие из рассматриваемых ниже работ, посвященных, в частности, Конгрессу и бюрократии, основаны на применении этой модели, которую подробно рассмотрел Б. Вейнгаст (гл. 3 наст, изд.).

Затратные транзакции

При всех этих подходах именно экономические и политические институты определяют, насколько затратные транзакции позволят или помешают полу­чить выгоды от обмена. Затратные транзакции включают в себя расходы на определение качества продукта, наблюдение за эффективностью, защиту прав собственности (либо посредством изгородей, либо с помощью юристов), обес­печение проведения в жизнь достигнутых соглашений и даже лоббирование³. Они включают расходы на организацию и ведение переговоров. Такая плата взимается институтами за свои услуги в тех случаях, когда группа лиц ведет переговоры о какой-либо сделке, стремится оказать влияние на обладателя прав или когда какая-либо группа акторов стремится приобрести представля­ющие для них ценность права собственности (Milgrom, Roberts, 1990). Этот

² Чаще всего в данном случав ссылаются на общее определение Д. Норта, который харак­теризовал институты как «правила игры, принятые обществом, или, если подходить к вопросу более формально, созданные людьми ограничения, определяющие человеческие взаимоотношения» (North, 1990, р. 3).

³ Эти затраты в определенной степени влияют на выбор фирмами методов максимиза­ции прибыли и определяют уровень производительности (Eggertsson, 1990).

второй тип затрат столь же повсеместно распространен, сколь сами институ­ты, однако он представляет собой не просто затраты на ресурсы. Как трудно­сти со стимулированием, порождаемые проблемой «руководитель—исполни­тель» в рамках фирмы, так и возможность значительных потерь в результате отсрочки или незаключения соглашения (возникающих в связи с проблемами юридического характера, которые либо предусматривают проверку со сторо­ны большинства, либо требуют делегирования прав доверенному лицу) зача­стую нельзя предотвратить путем прямого увеличения затрачиваемых средств: «Из специальных работ о действии побудительно-совместимых механизмов при наличии информационной ассиметрии известно, что нет такого способа, с помощью которого можно было бы решить проблему с учетом всех пред­почтений и без некоторого ущерба для эффективности... Эти недостатки... не могут быть преодолены за счет расхода дополнительных средств, которым можно было бы найти лучшее применение, поскольку... проблема стимулиро­вания препятствует тому, чтобы сделать это лучше» (Calvert, 1995).