За последние два десятилетия ни одна из областей политической науки не претерпела трансформаций, сопоставимых с теми, которые произошли в сфере социального управления. В немалой степени это обстоятельство нашло отражение в изменяющейся практике органов управления, особенно в развитых странах. Почти все основные истины, которыми руководствовались как практики социального управления, так и теоретики, теперь подвергаются сомнению и нередко уступают место новым представлениям. Пока неясно, достигнуто ли согласие в отношении некоторых новых доктрин, однако уже вполне очевидно, что старые концепции, как и прежняя практика, в наше время вызывают большое недоверие.
Изменения в социальном управлении также отражают сдвиги, происшедшие в интеллектуальных подходах к изучению данной области. Самое главное здесь заключается в том, что эти изменения отражают более тесные связи многих современных исследователей социального управления с другими областями политической науки. От исследований по общественной бюрократии уже нельзя пренебрежительно отмахнуться как от несущественных — теперь в некоторых направлений эмпирической политологии и теории организаций они находятся в центре внимания, а часто оказываются и на первом плане. Традиционная практика социального управления подвергается все более острой критике со стороны экономистов неолиберальной школы, специалистов в области групп интересов и сторонников концепции рационального выбора, которые предоставили все необходимые концептуальные средства в распоряжение заинтересованных политиков, которые стре-
мятся к сокращению объема и уменьшению сфер деятельности общественного сектора. В этом нет ничего удивительного, поскольку теоретические изменения имели тенденцию заострять внимание на значительной степени политизации социального управления, составляющего часть общего процесса, определяющего, «кто что получает». Подходы к социальному управлению основываются на более широких концепциях государства, отношений между государством и рынком и понятием гражданства. Таким образом, изменения в идеологической атмосфере, по-видимому, окажут воздействие и на сферу социального управления.
Перемены в социальном управлении могут быть охарактеризованы несколькими короткими определениями. Чаще других можно услышать определение «новый менеджеризм», означающее, что идеи менеджмента, которые по большей части возникли в частном секторе, вытеснили концепции традиционного социального управления (Pollitt, 1993; Hood, 1991). Подобные изменения получили название трех «э» — экономия, энергичность и эффективность — и оказали глубокое воздействие на понимание как роли управления при определении социальной политики, так и статуса государственного служащего. В частности, сейчас даже в большей степени, чем раньше, деятельность государственного служащего сводится скорее к эффективному управлению организацией, чем к участию в принятии политических решений. Этот подход не только получил широкое распространение в правительственных органах, но обрел академических защитников, которые доказывают, что менеджмент в общественной и частной сферах одинаков по своей сути (Allison, 1986; Self, 1995).
С концепцией нового менеджеризма связан «новый патримониализм», означающий, что политические руководители стремятся получить более высокую степень контроля за назначениями на должности и требуют от государственных служащих* большей степени лояльности. Особо отчетливо эта тенденция проявилась в Соединенных Штатах, где политические лидеры получили право назначать чиновников на высокие посты в органах исполнительной власти; как считают некоторые специалисты, подобная тенденция существует и в англосаксонской традиции. В странах континентальной Европы такой феномен не является существенным новшеством, поскольку там всегда имело место значительное взаимопроникновение политической и управленческой элит и смешение их функций. Однако и там поднимаются вопросы о степени желательности и приемлемости такого рода политизации (Mayntz, Derlien, 1989).
И в заключение следует отметить еще одно проявление «новой фрагментации» правительства и администрации, происходящей ныне в большей части политических систем. Частично этой фрагментации подвержены центральные органы власти, что, например, проявляется в делении министерств на относительно самостоятельные организации меньших размеров. Более того, подавляющая часть центральных органов власти имеет тенденцию к децентрализации, передавая значительную часть своих полномочий отдельным госу-
* Примечательно, что понятие «государственный служащий», или «государственный чиновник», выступает в качестве эквивалента понятия «civil servant», в буквальном смысле означающего «гражданский служащий», т.е. «чиновник, который служит обществу, а не узкой касте бюрократов». — Прим. науч. ред.
дарственным чиновникам, представителям номенклатуры или выборным чиновникам и органам власти более низких уровней, не все из которых обладают полномочиями для проведения в жизнь программ центрального правительства. В большинстве промышленно развитых стран эти изменения все в большей степени снижают согласованность действий управленческих организаций, хотя они оправданы тем, что эффективность при этом увеличивается. Как и остальные крупные изменения в органах управления, продолжающаяся фрагментация административных учреждений имеет своих теоретических защитников и предшественников, и некоторые из наиболее значительных практических перемен, таких, как, например, «корпоративизация» в Новой Зеландии, в значительной степени были осуществлены под влиянием теоретиков, специализирующихся на проблемах управления (Niskanen, 1971; Boston, 1991).
