Г. Политэкономия бюрократии

В моделях бюрократии, разрабатывавшихся У. Нисканеном, бюрократия рассматривалась как монопольный продавец услуг, обладающий конфиден­циальной информацией об их стоимости¹¹, в функции которого входит сни­жение прибыли в соответствии с разработанными нормами и определение бюджетов организаций в соответствии с приносимой ими пользой на основе неукоснительного выполнения решений, принимаемых органами законода­тельной власти (Niskanen, 1971). К каждому из этих положений следует под­ходить достаточно гибко, принимая во внимание вывод Нисканена о том, что по мере своего развития бюрократия приспосабливается к демократичес­ким изменениям. Продолжая исследование органов законодательной власти, Г. Миллер и Т. Мо уделили пристальное внимание роли информации в процес­се ведения переговоров (Miller, Мое, 1983). Эта работа подвела исследователей к вопросу о том, кто играет «доминирующую» роль — законодатели или бюрократия. Такая постановка вопроса оказалась слишком прямолинейной, что не позволило выяснить, в каком соотношении находятся затраты и выго­ды на самом деле в ситуации, при которой неизбежны некоторые расхожде­ния между поставленными целями и их воплощением в жизнь. Тем не менее, решения институционального характера оказывают определенное влияние на степень и распространенность этих расхождений, причем направленность са-

¹¹ Неодинаковый доступ к информации, позволяющий моделировать отношения «зако­нодатель—бюрократ» по типу отношений «начальник— подчиненный», дает возможность рассматривать их с точки зрения операционно-затратного подхода. Б. Вейнгаст применяет эти модели к исследованию отношений между законодателем и бюрократом (Weingast, 1984).

мих этих решений в немалой степени зависит от представлений о том, как они будут реализовываться соответствующими исполнителями. Поскольку в некоторых странах как государственные, так и частные предприятия решают во многом сходные задачи, определяемые теми функциями, которые на них возлагают заказчики, очевидно, что при принятии такого рода решений су­ществует выбор, делая который, заказчики руководствуются такими же прин­ципами, как те, о которых было сказано выше.

Проблема обязательств

Как и в случае с «информационным обоснованием деятельности комите­тов», сложность проблем и неустранимое желание использовать преимущества специализации обусловливает стремление членов представительных органов власти полагаться на мнения и действия экспертов. Вместо того чтобы нести затраты на информационные услуги, законодатели, заинтересованные в про­ведении эффективной политики, но не располагающие необходимым для этого опытом, часто перекладывают работу по подбору фактического материала и разработке политического курса на других людей, в частности, на чиновни­ков, президентов, министров правительства, партийных лидеров, а также на членов законодательных комитетов. Делегирование таких полномочий экспер­там может стать эффективной компенсацией недостающего опыта. Вместе с тем такой подход к проблеме чреват дополнительными расходами, поскольку знания и опыт, которыми располагают эксперты, могут повлечь за собой такие действия, последствия которых законодателям неизвестны и могут ока­заться пагубными для органов законодательной власти¹². Иными словами, эк­сперты могут использовать свои знания для того, чтобы контролировать про­цесс принятия политических решений. Поэтому законодатели сталкиваются с проблемой того, как реализовать потенциальные выгоды от делегирования полномочий, не утрачивая при этом собственный контроль над политическим процессом (Lupia, McCubbins, 1994).

Более того, обмен между законодателями и избирателями, как правило, весьма несимметричен. Законодатели получают преимущества от своего поло­жения значительно быстрее, чем избиратели. Риск избирателей заключается в том, что данная законодательная коалиция (или любая последующая) на вполне легальных основаниях и без всякой надежды на компенсацию может снизить те выгоды, на которые рассчитывали избиратели (Мое, 1990). Этот вопрос важен и для законодателей, поскольку дальновидные избиратели будут оце­нивать продолжительность будущих законодательных преимуществ и затрат, и их оценка отразится в степени той электоральной поддержки, которую они окажут тому или другому потенциальному законодателю¹³. Иными словами, ожидаемая чистая выгода от законодательной власти будет рассматриваться через призму нынешней ценности законодательства, и выразится в форме

¹² М. Йенсен определяет агентские расходы как «сумму затрат на контракты по структури­рованию, связям и осуществлению контроля за агентами. Кроме того, агентские расходы также включают в себя затраты, определяющиеся тем обстоятельством, что далеко не все эти контракты приносят ожидаемые результаты» (Jensen, 1983, р. 331).

¹³ Во всех рассматриваемых моделях избиратели представляют собой скорее заинтересо­ванную группу, чем отдельных людей, участвующих в процессе голосования, которые могут вести себя не столь предусмотрительно.

чистой политической поддержки, которую получит та коалиция, которая в настоящее время несет ответственность за принятие законов.

Нередко считают, что, хотя последующий состав законодательных органов не вправе брать на себя обязательства предыдущего, действующая в данный момент коалиция может оказывать влияние на те затраты, которые будут необходимы, чтобы изменить то или иное законодательное положение как на уровне законодательных органов власти, так и на уровне бюрократии. Реаль­ная угроза продолжительности существования закона, принятого действую­щей коалицией, заключается в том, что будущие законодатели смогут осла­бить значимость существующего законодательства, изменив административ­ный порядок его исполнения или санкции за его несоблюдение. Так, напри­мер, коалиция, принявшая тот или иной закон, может попытаться продлить срок его действия за счет поправок, снижающих объем делегированных им полномочий и передачи их такому агенту, как суд, который обладает относи­тельно более высокой степенью независимости от существующих органов за­конодательной власти (Landes, Posner, 1975).

Однако и здесь возникает проблема представительства. Действующая коа­лиция и ее избиратели по округам должны делегировать полномочия по осу­ществлению принятых решений, однако вовсе не обязательно, что те, кому эти полномочия предоставлены, разделяют цели этой коалиции и ее участни­ков. Поэтому члены действующей коалиции не могут быть уверены в том, что уполномоченные ими административные агенты будут проводить в жизнь при­нятые решения именно таким образом, чтобы они принесли ожидаемые пло­ды. Трудно управлять такими агентами и создавать систему поощрений и сан­кций ex post, которые обеспечат их действия по защите интересов, предусмот­ренных характером принятого закона. Даже не совсем точное применение это­го закона на практике может быть обеспечено лишь за счет значительных затрат на посредников, включая затраты на отбор администраторов и конт­роль их исполнительности (при этом следует учесть, что надзор за исполнени­ем законодательных решений требует долгого времени) при использовании мер поощрений, наказаний и осуществления последующего законодательного руководства ex post, а также затрат, обусловленных любым проявлением ха­латности, которая может привести к несоответствию между принятым реше­нием и его воплощением в жизнь. Ведь те, кто занимается реализацией на практике принятых решений, больше знают о достоинствах альтернативных административных решений, чем те, кто принимает их в органах законода­тельной власти.

Институциональный выбор

Именно в таком духе М. Маккаббинз, Р. Нолл и Б. Вейнгаст доказывают, что создание новой структуры, или постановка новых задач перед ней, пред­ставляет собой часть проблемы «руководитель—исполнитель», возникающую при взаимодействии находящейся у власти коалиции, стремящейся к долго­срочному применению принятого решения, с одной стороны, и бюрократии, претворяющей это решение в жизнь, — с другой (McCubbins, Noll, Weingast, 1987; 1989). Поскольку при несовершенном руководстве исполнители должны получать некоторую свободу действий, а вероятность расхождения предпочте­ний исполнителей с намерениями руководителей означает, что всегда будут иметь место представительские потери, авторы пишут о том, как эти затраты

можно снизить (но не устранить) за счет специфических особенностей долж­ностных назначений и различных мер процессуального контроля. Анализ сви­детельствует о том, что в одних системах — это относится прежде всего к США — господствующее положение занимают законодатели (Weingast, Moran, 1984), а в других — в частности, в Японии — ведущую роль играет бюрокра­тия (Cowhey, McCubbins, 1995).

М. Хорн полагает, что законодатели обычно определяют тип организаций, которые будут использоваться в той или иной ситуации (например, ими ско­рее окажутся государственные финансовые учреждения, чем налоговые уп­равления; или суды, а не комиссии по урегулированию), руководствуясь прин­ципом минимизации суммы операционных затрат, с которой они сталкива­ются в каждой конкретной ситуации (Ноrn, 1995) ¹⁴. К числу таких затрат относятся: расходы на принятие решения (в частности, на «органы законода­тельной власти», о которых речь шла выше), представительство, обязатель­ства (долгосрочность применения) и неопределенность (имманентно прису­щая всем решениям). Ключевые параметры, в соответствии с которыми осу­ществляется институциональный выбор, должны содержать: указание на тот уровень, до которого делегируются права на принятие решений (принимая в расчет степень законодательной неопределенности); структуру власти админи­стративной представительской организации (особенно способы назначения руководящих кадров, степень юридической независимости административно­го исполнителя от законодательных и юридических органов); правила, опре­деляющие процедуры, которые должны следовать за административным при­нятием решений (включая право членов законодательных органов власти при­нимать участие в административном процессе); характер и уровень осуществ­ления законодательного контроля и возможность использования поощрений и санкций ex post, а также «правила» руководства распределением и использо­ванием капитала и рабочей силы (в частности, предусматривать оплату работы исполнителей не столько за счет средств от продажи их услуг, сколько за счет налогов и условий найма административного персонала). Хорн рассматривает результаты проведенных эмпирических исследований, которые совпадают со многими его выводами. Несомненно, что возможности систематической ис­следовательской работы в этом направлении еще далеко не исчерпаны.