Новый взгляд на шесть великих истин социального управления

Трансформация социального управления во многих развитых странах, а также изучение ее многочисленных проявлений привели к постановке воп­роса о шести основополагающих «истинах», направляющих деятельность как ученых, так и практиков (Walsh, Stewart, 1992). По мнению многих специалистов, в этой области если и не царит хаос, то уж наверняка есть все основания для серьезных сомнений в том, что именно составляет при­емлемую теорию и правильную практику. Кроме того, происшедшие сдви­ги более явственно, чем в предыдущие годы, поставили проблему тесной связи между теорией и практикой в этой области политологии. Действи­тельно, теория чаще опирается на практику, чем наоборот. Наверное, спра­ведливо, что теории возникают тогда, когда появляется необходимость в оправдании тех изменений, которые уже доказали свою правомерность на практике.

А. Самодостаточность

Идея о том, что социальное управление должно быть самодостаточным, оказалась в значительной степени под угрозой, и эта угроза исходит со сторо­ны процессов, связанных с субконтрактной системой, приватизацией и кон­куренцией (Wright, 1994; Vickers, Yarrow, 1988; Vemon, 1988; Suleiman, Waterbwy, 1990; Gayle, Goodrich, 1990; Bailey, Pack, 1995). Контрактная система подразу­мевает передачу частным агентам — нередко на основе тендера — тех функ­ций по предоставлению услуг, которые раньше осуществлялись государствен­ными чиновниками. Реализуемые политические решения могут носить обяза­тельный или факультативный характер. В числе услуг, чаще всего переводи­мых на контрактную основу, следует упомянуть секретарскую работу, автомобильное обслуживание, уборку улиц и сбор мусора. В странах, занима­ющих более радикальные позиции в этом вопросе (например в Великобрита­нии), на контрактную основу переводится работа персонала тюрем, службы

безопасности (даже в оборонных организациях), а также компьютерных и прогностических служб, услугами которых пользуется правительство. Подни­мается даже вопрос о том, чтобы перевести на контрактную основу разработ­ку правительственного законодательства.

Пожалуй, наиболее показательным и заметным проявлением политичес­кого курса, ориентированного на «отступление государства», является при­ватизация. Эта «политическая мода» получила широкое распространение: от Чили при Пиночете до коммунистического Китая. К такому типу изменений следует отнести широкий спектр политических действий, включая отмену или резкое снижение уровня общественных услуг или выделяемых финансо­вых ресурсов и возложение на представителей частного сектора ответствен­ности за проведение социально-политических программ. Для оправдания этих мер используется довод о том, что частный сектор обеспечит лучшее каче­ство услуг, а сотрудничество общественного и частного секторов увеличит финансирование общественной инфраструктуры. Приватизация промыш­ленности привела к продаже субсидируемых государством убыточных пред­приятий государственного сектора частным владельцам, которые за счет соб­ственных средств смогли сделать их рентабельными, а также к продаже не­больших, а в отдельных случаях и контрольных пакетов акций предприятий государственного сектора частным владельцам. В тех странах, правительство которых подошло к вопросу приватизации промышленных предприятий наи­более радикально, в частные руки были переданы не только конкурентоспо­собные предприятия, но даже «стратегически важные фирмы», «флагманы национальной промышленности», а также такие жизненно важные для об­щества отрасли, как газовая и электроэнергетическая, а также водоснабже­ние и телекоммуникации.

С приватизацией и переходом на контрактную основу тесно связан и поли­тический курс, направленный на поддержание конкуренции, которая осуще­ствляется путем отмены государственного регулирования (через частичную или полную отмену государственной монополии) и перевода на рыночные отноше­ния — или отношения, подобные рыночным, — таких секторов, как здравоох­ранение, что дает возможность потребителям, получающим ограниченную бюд­жетную помощь, найти организации, предоставляющие такие услуги по дос­тупной им цене. Кроме того, конкуренция предоставляет гражданам, становя­щимся потребителями, дополнительные возможности за счет выделения им специальных ваучеров (талонов), которыми они могут оплачивать необходимые им услуги по собственному выбору. Конкуренция призвана расширить потреби­тельский выбор, снизить цены и повысить качество услуг.

Помимо этого существует еще один важный путь возможного ограниче­ния самодостаточности общественного сектора — признание значимости со­здания систем учреждений и организаций, берущих на себя выполнение его отдельных функций (Hanf, Scharpf, 1978; Rhodes, Marsh, 1992; Marin, Mayntz, 1992). Как отмечали Б. Хьерн и Д. Портер, модель «единственной организа­ции», занимающейся управлением, в наше время просто невозможна ни практически, ни теоретически (Hjem, Porter 1981). Сейчас очевидно, что для достижения успеха любая организация должна координировать свои дей­ствия с другими многочисленными общественными учреждениями (причем нередко на разных уровнях управления), а также с различными фирмами частного сектора. Еще в большей степени положение осложняется тем, что

характер административного регулирования теперь приобретает все более транснациональный или международный характер. В специальной литературе о применении тех или иных управленческих положений основное внимание уделяется взаимозависимости организаций общественного сектора: термин «частное управление при общественном правлении», первоначально введен­ный в оборот в книге Дж. Прессмана и А. Вильдавски, постоянно повторяет­ся в многочисленных работах авторов, называющих себя представителями второго и третьего поколений исследователей, и это свидетельствует о том, что основополагающая идея о взаимозависимости по-прежнему играет глав­ную роль (Pressman, Wildavsky, 1974; Marin, Mayntz, 1992; Goggin, 1990a; 1990b). С тех пор этот основополагающий тезис получил дальнейшее разви­тие за счет целого ряда методологических и теоретических средств, необхо­димых для осмысления все более усложняющейся политики в отношениях между отдельными организациями (Knoke, Laumann, 1987), а также динами­ки развития номенклатуры организаций общественного сектора.

Б. Прямой контроль

Вторым предположением, сыгравшим важную роль в развитии представле­ний об общественном секторе, является идея прямого контроля, или иерар­хии. Несмотря на нередко возникающие ассоциации с М. Вебером, этот прин­цип уходит своими корнями в глубь времен (он был одним из организацион­ных принципов наполеоновской управленческой модели во Франции и не­скольких других европейских странах), основываясь на потребности, а нередко и стремлении сотрудников государственных организаций неукоснительно сле­довать приказам, получаемым ими от своего руководства. Если известные схемы управления имеют какую-либо ценность, она основывается на стрем­лении служащих обменивать свою исполнительность на причитающееся им материальное вознаграждение. Кроме того, если в государстве надо поддержи­вать законность и существует некая система отчетности, иерархия становится важнейшим связующим принципом между министрами и многочисленными подчиненными, принимающими решения от их имени в той или иной сфере государственной деятельности.

Бытовавшие ранние идеи об иерархическом управлении ныне подвергают­ся переосмыслению в свете представлений о «наделении властью», означаю­щей предоставление все более возрастающей организационной власти как со­трудникам, так и клиентам государственных учреждений. Во-первых, должны быть расширены полномочия низшего звена государственных служащих, и им следует предоставить более высокую степень контроля над исполнением соб­ственных обязанностей. Если иерархическая структура подразумевает непос­редственный надзор за служащими и контроль над их решениями со стороны управляющих, наделение властью предназначено для того, чтобы дать слу­жащим большую свободу действий в принятии решений и, соответственно, большую меру ответственности за собственные поступки (Kemaghan, 1992). Кроме того, идеи исключительно качественного менеджмента, опять-таки заимствованные из частного сектора, были привнесены в государственный сектор с целью вовлечения служащих всех уровней в процесс принятия решений и повышения за счет этого эффективности деятельности их орга­низаций (Swiss, 1993).

Эти идеи никак нельзя назвать новыми, и многие теоретики организаци­онного направления уже в течение долгого времени призывали к большей демократичности в рамках государственных и частных организаций. Что по­явилось нового, так это приверженность государства данному управленческо­му стилю, в частности, это нашло отражение в программе «Социальные услу­ги — 2000» в Канаде или в некоторых положениях Национального доклада об эффективности (National Performance Review), также известного в Соединен­ных Штатах как «Доклад Гора» (Теilliеr, 1990; Peters, Savoie, 1994). Вместе с тем движение за передачу полномочий указывает и на некоторые противоре­чия, обозначившиеся в потоке предпринимаемых ныне усилий по реформи­рованию правительственных структур, а также в сложившихся представлени­ях о социальном управлении. С одной стороны, считается, что управляющие должны быть свободны в своих действиях, чтобы эффективно управлять, однако с другой, — что низовым звеньям управленческого персонала следует предоставлять все большую организационную власть.

Справедливости ради следует отметить, что не только идеологи подчерки­вали значение сотрудников низовых звеньев государственных организаций. Еще в 30-е годы специалисты, занимающиеся изучением государственных учреждений, указывали на важность низового звена их сотрудников при оп­ределении того, кто что получает от правительства (Almond, Lasswell, 1935). Позже такой подход стал известен под названием «бюрократия низового уровня» (Lipsky, 1980; Adier, Asquith, 1981). Задача проводившихся в этом направлении эмпирических исследований сводилась к доказательству того, что чиновники низовых звеньев государственных организаций всегда обладали большой вла­стью над людьми. Поэтому вместо того чтобы пытаться отрицать этот факт, ссылаясь на традиционные иерархию и отчетность, было бы лучше признать его и попытаться найти способы решения тех проблем, которые он ставит (Day, Klein, 1989).

Наряду с предоставлением большей степени автономии низовому звену госслужащих, движение за передачу полномочий также стремится обеспечить расширение прав клиентов этих организаций. Такой дух участия и стремление предоставлять услуги, «направляемые потребителем», принимают различные формы. Так, например, «Гражданская хартия» в Великобритании и аналогич­ные документы во Франции в значительной степени дают представление о типах услуг, на получение которых от своих правительств могут рассчитывать граждане. Некоторые реформы, финансированные комиссией Гора в США, также вынуждают государственные организации считаться с мнением потре­бителей их услуг и имеют целью служить именно потребителям, а не ориен­тироваться на сложившиеся в этих организациях представления том, какие услуги должны предоставляться клиентам.

В. Единообразие

Распространенное представление о традиционном социальном управлении и управляемости сводилось к тому, что все граждане должны получать от государства по возможности равные привилегии и нести равное бремя расхо­дов на поддержку государства. Такой подход отчасти служил оправданием при создании крупного централизованного бюрократического аппарата в современ­ных государствах, особенно в европейских государствах всеобщего благоден-

ствия. За счет подготовки сотрудников, исполнения правил и осуществления соответствующего надзора такой аппарат в этих странах был призван следить за соблюдением равенства. Непосредственный контроль в рамках бюрократи­ческих структур, о котором говорилось выше, служил одним из тех средств, которые использовались для достижения единообразия, необходимого для воплощения в жизнь подобной концепции справедливого правления.

Однако некоторые ученые и политики стали подвергать сомнению необхо­димость в единообразии, одновременно выдвигая альтернативные модели прав­ления. В качестве наиболее популярных средств борьбы с недостатками, при­писывавшимися централизации, были признаны децентрализация и ослабле­ние концентрации управленческих функций, а в более широком смысле и государства как такового. Точно так же, как предприятия частного сектора стали дифференцироваться по производственным направлениям после их кон­солидации, имевшей место в 70—80-е годах, государственные учреждения начали дробиться в соответствии с той политикой, которую они проводили, и проблемами, входившими в сферу их компетенции.

Авторы научных публикаций по теории организаций, придерживающие­ся разных точек зрения, доказывали, что достижение централизованного контроля и единообразия невозможно, а потому государственным организа­циям не стоит тратить усилия на погоню за этими химерами (In't Veld, 1993). Вместе с тем специалисты по управлению персоналом вновь заострили вни­мание на известном положении о том, что иерархический контроль способ­ствует процессу отчуждения служащих. Некоторые теоретики даже стали ста­вить под сомнение вопрос о том, следует ли считать равенство и единообразие предоставляемых услуг неотъемлемыми правами граждан и даже желаемым результатом управленческих процессов.

И наконец, что особенно важно, в литературе особенно подчеркивается зависимость результатов проведения в жизнь принятых решений от действий, предпринимаемых бюрократией, что свидетельствует о решающей роли, ко­торую играют государственные организации в разработке и исполнении по­становлений по выделению того или иного вида помощи (Pressman, Wildavsky, 1974). Такое положение нередко приводило к пассивному согласию с мыслью о том, что забота об осуществлении принятых решений должна направлять проведение политического курса «снизу вверх», а не наоборот, одновременно подразумевая, что администрация должна сохранить за собой определяющую роль в управленческих процессах (Under, Peters, 1989). В этих же работах отме­чается, что все политические решения в мире мало чего стоят, если имеющи­еся средства для их проведения в жизнь неэффективны.

Результатом таких изменений в представлениях об управлении стало стрем­ление к большей степени децентрализации и деконцентрации управленческих органов. Некоторые из такого рода мероприятий оказались функциональны­ми, как, например, программы типа «Следующие шаги» в Великобритании и ее аналоги в других странах, где крупные министерства были разделены на многочисленные более мелкие управленческие организации, имеющие, как правило, узкую специализацию (Greer, 1994). Пока эти организации будут стремиться к предоставлению своим клиентам одинаковых услуг на всей тер­ритории страны, клиенты других учреждений могут получать услуги более разнообразного характера. В дальнейшем, если критерий эффективности и критерий равенства придут к очевидным противоречиям друг с другом, первый может оказаться более важным, чем второй.

Более явственно усиление неравенства проявляется при территориальной децентрализации и ослаблении концентрации бюрократии (De Montricher, 1994). Центральные правительства, заметное исключение из числа которых состав­ляет правительство Великобритании, все в большей степени стремятся пере­дать в ведение местных органов власти право решения вопросов о том, кто что будет получать от государственного сектора, причем решения такого ха­рактера должны принимать чиновники низового уровня, работающие в мест­ных органах власти. Отчасти это связано с изложенной выше концепцией передачи полномочий и со стремлением повысить значение служащих низово­го уровня государственных учреждений. Вместе с тем этот подход является признанием того факта, что в обществе, структура которого все в большей степени дифференцируется, одинаковый набор услуг, на равных условиях предоставляемый всем, кто в них нуждается, уже не соответствует возросшим потребностям людей, а наделение низового звена чиновников дополнитель­ными полномочиями могло бы позволить более полно удовлетворять требова­ния клиентов.