Аргументы, оправдывающие уже принятое решение, и развитие политического курса

Значение идей не ограничивается их ролью в решении насущных проблем;

они играют не меньшую роль как в ходе уточнения стоящих задач, определе­ния спектра возможных способов их достижения, так и в случае необходимо­сти выбора конкретного решения при наличии многих вариантов урегулиро­вания проблемы (Garrett, Weingast, 1994). Поскольку политический курс вы­ражается в языковой форме, постольку на каждой стадии этого процесса используются определенные аргументы. Каждый политик отдает себе отчет в том, что идеи и аргументы нужны не только для того, чтобы определить его позицию по конкретной проблеме, но также потому, что ему нужно объеди­нить людей, разделяющих эту позицию. Даже тогда, когда тот или иной политический курс можно объяснить как действия группы людей, руковод­ствующихся эгоистическими соображениями, те, кто стремится к его прове­дению, должны рационально обосновать достоинства этого курса (Kingdon, 1984; Majone, 1989).

Вполне возможно, что такого рода объяснения представляют собой лишь рационализацию той или иной позиции, однако и рационализация доста­точно важна, поскольку она становится неотъемлемой частью общественных дискуссий и в качестве таковой может оказывать существенное влияние на последующее развитие политического курса. Исследователи процесса приня­тия политических решений хорошо знают, что нередко идеи и анализ ис­пользуются для того, чтобы оправдать те или иные уже принятые решения. Когда приводимые доводы основываются на соображениях, отличающихся от тех, которые обусловили принятие того или иного решения, с ними обычно не считаются, относясь к ним как к попыткам логического истолко­вания уже совершенных действий. Тем не менее, подобного рода крити­цизм — даже в тех отдельных случаях, когда он может быть оправдан, — не принимает в расчет то обстоятельство, что доводы, приводимые задним чис­лом, могут быть разумно использованы в процессе политического развития

в целом. Несколько примеров помогут показать широкое разнообразие тако­го их применения.

В первом из приводимых примеров хотелось бы сослаться на широко из­вестный эпизод из истории распространения экономических идей. Политика Ф. Д. Рузвельта, направленная на увеличение правительственных расходов с целью снижения уровня безработицы и выхода за счет этого из кризиса, получила название кейнсианской. Это не означает, что Рузвельт узнал о роли государственных расходов от Дж. Кейнса, Представление о том, что идеи анг­лийского экономиста оказали влияние на проведение политики Нового Кур­са, возникло давно, однако оно является не более чем легендой (Winch, 1969). Как бы то ни было, теория Кейнса явилась лишь всесторонним осмыслением того, что было сделано Рузвельтом. Ответы, данные этой теорией на вопросы о причинах длительной безработицы, как и соображения об эффективности общественных затрат, не были предпосылкой развития Рузвельтом налоговой системы. Однако после того как идеи Кейнса овладели умами экономистов и политиков, было начато преобразование налоговой политики, которое со­ставляло суть либерального экономического курса, применявшегося на про­тяжении нескольких последующих десятилетий. По словам бывшего председа­теля Совета по экономическим вопросам при Президенте США, «без Кейнса и особенно без интерпретации его идей последователями этого учения экс­пансионистская фискальная политика могла бы так и остаться разовой ме­рой, вызванной к жизни лишь силой обстоятельств, но так и не ставшей образом жизни» (Stein, 1984, р. 39).

Равным образом акты Шермана и Клайтона, впервые вводившие в амери­канскую политику антитрестовское законодательство, не были разработаны под влиянием экономической теории монополий, которая в тот период еще только зарождалась. Скорее, можно сказать, что существующее ныне в слож­нейшей экономической системе Соединенных Штатов антитрестовское зако­нодательство в значительной степени обязано своим возникновением ранним стадиям антитрестовского политического курса и последующему росту числа экономистов, предлагавших свои услуги на рынке труда в качестве либо экс­пертов, либо политических аналитиков (Hannah, 1990, р. 375). Однако это вовсе не означает, что экономика не оказывала влияния на развитие антитре­стовского политического курса. Напротив, значительные изменения в ее уп­рочении за последнюю четверть века произошли благодаря современньм эко­номическим аналитикам и при самом непосредственном их участии (Williamson, 1987, р. 301).

Для того чтобы понять, насколько широко распространено применение доводов, выдвинутых после принятия решений, во всех сферах общественной жизни, рассмотрим положение судьи, который выносит приговор по делу на основе собственных субъективных представлений о справедливости, руковод­ствуясь лишь внутренним ощущением того, что в данном случае принятое решение справедливо, хотя одновременно он понимает, что такого рода сооб­ражения не могут быть положены в основу приговора, который вынесет суд. Поэтому судья подкрепляет свое мнение объективными категориями юриди­ческих аргументов, и любое последующее разбирательство дела (например в случае подачи апелляции) будет основываться уже не на действительном про­цессе, в ходе которого судья пришел к своему выводу, а на заявленной им позиции. На самом деле большинство юридических систем функционируют таким образом, что причины судебных решений, скорее, следуют за вынесени-

ем приговора, чем предшествуют ему. Бывает, что и другие судьи соглашаются с решением данного судьи, но мотивация для вынесения аналогичного приго­вора у них будет иной; в американской судебной системе им в таком случае предоставляется возможность сформулировать свое особое мнение.

Тем, кто полагает, что судебное мнение представляет собой точное воспро­изведение процесса принятия решения судьей, когда тот формулирует свою позицию, такие процессуальные нормы могут показаться абсурдом. Если же, тем не менее, рассматривать мнение как своего рода отчет о ходе принятия судьей решения, тогда апелляция к юридическим и логическим доводам, которые, возможно, не сыграли никакой роли в ходе данного судебного раз­бирательства, станет вполне понятной (Wasserstrom, 1961). На самом деле мне­ние судьи не является предпосылкой того силлогизма, который отражается в принятом решении; скорее, оно представляет собой средство осуществления рационального контроля над выводами, к которым можно прийти на основа­нии доводов, не имеющих непосредственного отношения к юриспруденции и облегчающих достижение взаимопонимания между участниками судебного процесса.

То обстоятельство, что доводы, выдвигаемые после принятия решения, используются в самых разных ситуациях, — они играют немалую роль даже в естественных науках (Majone, 1989, р. 30—31) — является свидетельством важ­ности их социальной функции, которая не сводится лишь к «рационализа­ции» какой-либо уже сформированной позиции политиков или чиновников. По сути дела, три разобранных нами примера дают основание выявить три такие функции. Во-первых, доводы, выдвигаемые после принятия решения, служат для рационализации: они составляют концептуальную основу для объе­динения в комплекс некоторого числа решений, которые в противном случае оставались бы разрозненными и менее действенными. Нередко те или иные решения политиков принимаются под давлением внешних событий или обус­ловливаются силой личных убеждений. В таких случаях выдвигать соответству­ющие доводы необходимо после принятия того или иного решения, чтобы объяснить его и показать, что оно вполне соответствует направленности дан­ного политического курса, чтобы усилить некоторые его акценты, продемон­стрировать неожиданные новые возможности его применения и заранее пред­восхитить ответы его потенциальным критикам. Более того, поскольку дан­ный политический курс уже какое-то время проводится в жизнь, в него необходимо постоянно вносить коррективы, чтобы укреплялась внутренняя связанность между его отдельными компонентами и он более адекватно соот­ветствовал постоянно меняющимся внешним условиям. Актуальный экономи­ческий анализ антитрестового политического курса, первоначально задуман­ный главным образом как политический ответ на засилье монополий на рын­ке, может быть объяснен именно с этой точки зрения.

Во-вторых, аргументы, приводимые после принятия решений, служат цели институционализации идей. В замечании М. Стейна о важности кейнсианской теории в деле превращения экспансионистской налоговой политики в «образ жизни» отражается суть этого процесса. Точно также, Дж. Гаррет и Б. Вейнгаст показали, как мысль о «взаимном признании», уже присутствовавшая в Римс­ком договоре, подписание которого знаменовало собой создание Европейско­го экономического сообщества, обрела институциональную форму благода­ря юридическим актам Европейского суда справедливости и ряду докумен-

тов Европейской комиссии (Garrett, Weingast, 1994). Воплощенная в этой форме идея оказала мощное воздействие на развитие и внедрение програм­мы внутреннего рынка («Европа—1992»). Важно подчеркнуть диалектичность отношения между политическим курсом и идеями, воплощенными в инсти­туты. Вместо того чтобы выявлять новые возможности, такие идеи лишь обобщают решения, уже применяющиеся на практике; однако наряду с этим они помогают эти решения совершенствовать, дают им соответствующую оценку и преобразуют их. Поэтому наше представление о том, как развива­ется практическая политика, нераздельно связано с институционализиро-ванными идеями и теориями, которые лежат в основе того или иного поли­тического курса и одновременно служат критерием его оценки (Majone, 1989, р. 146-149; Krasner, 1994).

Третья, и возможно, наиболее важная функция аргументов, выдвигаемых после принятия решений, состоит в превращении одноразовой акции в «игру с последствиями» за счет поддержания постоянных связей между максимально большим количеством ее участников. Лишь мнение судьи, зафиксированное в письменном виде, — а не само по себе его решение как таковое, — позволяет заинтересованным сторонам предпринять последующие шаги, например, по­дать апелляцию по принятому решению. Очень важно не забывать о том, что в данном случае, как и в других юридических разбирательствах (таких, напри­мер, как конституционный пересмотр вынесенного приговора), вопрос зак­лючается в том, какие причины могут быть при этом выдвинуты, даже когда это выдвижение сделано post hoc. Такой подход к проблеме свидетельствует, что цель постановки подобного рода вопросов состоит не в том, чтобы каче­ственно улучшить лишь одно решение, а в том, чтобы облегчить дальнейшее развитие всего процесса.

Равным образом, в соответствии с требованием обоснования представите­лями исполнительных органов власти принимаемых ими решений (которое, в частности, содержится в законе об административных процедурах в США и в статье 190 Римского договора), они обязаны указывать не только сами при­чины, побудившие их принять то или иное решение, но также положения уставов или статей договоров, на основе которых эти причины были сочтены убедительными. Требование указывать причины принимаемых решений созда­ет возможность обсуждения различных интерпретаций уставных положений в судах или других учреждениях. Более того, указание представителями админи­страции причин принимаемых ими решений существенно облегчает участие населения в обсуждении текущих политических проблем.

Специалистам в области теории игр хорошо известно значение превраще­ния одноразовой акции в «игру с последствиями». Так, например, в ситуации «дилеммы узника» повторяемость позволяет применять более сложную страте­гию, чем обычные «сотрудничество» или «измена». При повторяющейся игре складываются такие формы сотрудничества, которые почти никогда не воз­никают при розыгрыше лишь одной партии, а некоторые из них в таком случае были бы просто неразумны. Точно так же соображения, выдвигаемые после принятия решения, в частности, требование указывать его причины, распространенное в юридических системах западных стран, может повысить эффективность политического процесса за счет содействия связям политичес­ких акторов и сотрудничеству между ними.

Заключение: идеи, институты и изменяющаяся сущность разработки политического курса

В завершение этой главы представляется целесообразным вернуться к проблеме взаимосвязи между изменением современного подхода к выработке по­литического курса и тем вниманием, которое вновь стали уделять идеям и институтам в политических исследованиях. Такого рода изменение, видимо, лучше всего обозначить, заявив, что наметился отход от старого, этатистско-иерархичного представления, отводившего центральное место государству и акцентировавшего внимание прежде всего на инструментах распоряжений и контроле над их исполнением. Этот взгляд, широко распространенный в 60—70-е годы, был взглядом «снизу вверх». Он уступил место иной трактов­ке, согласно которой формирование политического курса характеризуется до­говорными отношениями. Представляется, что такой подход составляет более адекватную концептуальную основу, позволяющую составить правильное пред­ставление о связи между стремлением к эффективности, возросшим значени­ем принципа доверия к политическому курсу и возвратом к представлениям о важности той роли, которую играют политические институты.

Проще говоря, смысл нашего тезиса сводится к тому, что все политичес­кие акторы — в том числе, что уместно напомнить, и иностранные, на кото­рых не распространяется действие принудительной власти национальных го­сударств, — все в большей степени сталкиваются с ситуацией «частичного перехода на договорные отношения». В данном случае мы пользуемся термино­логией новой институциональной экономики, применяя термин «договор­ные» не только для определения юридически правомерного обещания или угрозы, но и для обозначения неформального, иногда лишь подразумеваю­щегося соглашения между сторонами, принимающими участие в том или ином совместном предприятии (Williamson, 1985; Milgrom, Roberts, 1992).

Что касается неполноты такого рода договорных отношений, в данном случае предполагается, что будут возникать такие возможности, которые не были учтены ex ante, поскольку во время заключения договора о перспективе их появления еще никто не и подозревал. Такая ситуация при реализации политики вполне нормальна (Majone, Wildavsky, 1978). Тем не менее, при частичных договорных отношениях возникает проблема неполного выполне­ния обязательств. Существует сильное искушение нарушить первоначальные условия договора, поскольку при возникновении непредвиденных обстоя­тельств действия оказываются нерегламентированными, и подход к ситуации может быть двойственным, а потому открытым для любых интерпретаций. Поэтому проблема заключается в том, что возможность пересмотра условий выполнения обязательств лишает первоначальный договор надежности, со­здавая неопределенность относительно надлежащего соблюдения всех его по­ложений. Вопрос о хронологической несовместимости, рассматривавшийся Ф. Кидлендом и Э. Прескоттом, сводится к поиску политического эквивален­та неполного выполнения обязательств при частичных договорных отношени­ях (Kydland, Prescott, 1977). И в том, и в другом случае суть проблемы заклю­чается в том, что побудительные мотивы политических акторов или заклю­чивших договор партнеров на стадии реализации этой договоренности вполне

могут измениться по сравнению со стимулами, которыми они руководствова­лись на стадии планирования.

Одним из возможных решений проблемы частичных договорных отноше­ний может стать соглашение, известное под названием «относительный дого­вор», при котором стороны договариваются не о детальном плане действий, а лишь о целях и задачах, достижение которых будет проводиться в соответ­ствии с принятием решений по мере возникновения непредвиденных обстоя­тельств с применением соответствующих механизмов для разрешения возни­кающих противоречий (Williamson, 1985). Нередко таким соглашением предус­матривается, что при пересмотре его положений в случае возникновения не­предвиденных обстоятельств мнение одной из сторон будет иметь большее значение для определения характера необходимой адаптации. При отсутствии принуждения остальные участники соглашения охотно делегируют одной из сторон такие прерогативы лишь в том случае, если будут уверены, что она воспользуется ими справедливо и эффективно. Одним из важных оснований для такой уверенности является репутация. При этом нередко исходят из того, что репутация стороны, которой делегированы подобные полномочия, может быть особенно сильно испорчена, если она не выполнит взятые на себя обяза­тельства. Обычно решающую роль в подобной ситуации играет тот участник соглашения, который имеет длительный стаж и большой опыт в решении таких проблем, с которыми пришлось столкнуться (Milgrom, Roberts, 1992, р. 140). В случае принятия решений в области социальной политики, такой стороной скорее окажется профессиональный эксперт в данном вопросе, чем политик или чиновник с универсальным образованием и широким кругом интересов. Поэтому стремление носителей политического суверенитета делеги­ровать важные прерогативы по выработке политического курса экспертам можно рассматривать в качестве стратегии, обеспечивающей доверие ко взятым обя­зательствам в ситуациях частичных договорных отношений.

Вместе с тем, как известно, хорошую репутацию можно заслужить лишь честностью и эффективностью работы, доброе имя нельзя получить по рас­поряжению законодательных или исполнительных властей. Оно должно осно­вываться на перечне заслуг и на общем представлении о том, что предложен­ные экспертами решения не только концептуально обоснованны, но и на­правлены на повышение благосостояния всех заинтересованных сторон, а не отдельных социальных групп. Очевидно поэтому, что идеи, доводы и убежде­ния должны играть важную роль в повышении репутации тех, кому делеги­рованы прерогативы принятия политических решений в силу доверия к тем политическим принципам, которыми они руководствуются.

Столь же большое значение имеют институты, поскольку подлинная репу­тация не может определяться лишь индивидуальным поведением, она должна поддерживаться системой процедурных правил, призванных обеспечить спра­ведливость и безукоризненную честность, равно как высокую культуру ад­министративной деятельности и esprit de corps всей организации.

Хотелось бы надеяться, что этот беглый набросок договорного подхода достаточен для того, чтобы составить впечатление о пользе его применения в качестве модели современного принятия политических решений на нацио­нальном и наднациональном уровнях, равно как и его значении как концеп­туальной модели для анализа того все возрастающего значения, которое име­ют идеи и институты в политическом процессе.

ЛИТЕРАТУРА

Aaron H.J. Politics and the professors. Washington (D.C.): Brookings Institution, 1978.

Ball Т., FarrJ., Hanson R.L. (eds). Political innovation and conceptual change. Cambridge:

Cambridge University Press, 1989.

BentleyA.F. The process of government. Cambridge (Mass.): BelknapPress, 1967; originally published 1908.

Buchanan J.M. Contractarian presuppositions and democratic governance // Politics and

Process / Ed. by G. Brennan, L.E. Lomasky. Cambridge: Cambridge University Press, 1989. P. 174-182.

Buchanan J.M., Tullock G. The calculus of consent. Ann Arbor: University of Michigan

Press, 1962.

Cohen M., March J., Olsen J. A garbage can model of organizational choice // Administrative Science Quarterly. 1972. Vol. 17. P. 1-25.

Dantyg G.B. Linear programming and extensions. Princeton (N.J.): Princeton University

Press, 1963.

Derthick M. Policy-making for social security. Washington (D.C.): Brookings Institution, 1979.

Derthick M., Quirk P.J. The politics of deregulation. Washington (D.C.): Brookings Institution, 1985.

Dryzek J.S. Discursive democracy. Cambridge: Cambridge University Press, 1990. Garret! G., Weingast B.R. Ideas, interests, and institutions: Constructing the European Community's internal market // Goldstein, Keohane. Op. cit. 1994. P. 173-206.

Goldstein J. Ideas, interests, and American trade policy. Ithaca (N.Y.): Cornell University Press, 1993.

Goldstein J., KeohaneR.O. (eds). Ideas and foreign policy. Ithaca (N.Y.): Comell University Press, 1994.

Goodin R.E. Political theory and public policy. Chicago: University of Chicago Press, 1982.

Haas E.B. When knowledge is power. Berkeley: University of California Press, 1990.

Hall P.A. Governing the economy. New York: Oxford University Press, 1986.

Hall P.A. (ed.). The power of economic ideas. Princeton (N.J.): Princeton University Press, 1989.

Hannah L. Economic ideas and government policy on industrial organization in Britain since 1945 // The State and Economic Knowledge / Ed. by M.O. Fumer, B. Supple.Cambridge: Cambridge University Press, 1990. P. 354-375.

Kingdon J. W. Agendas, alternatives and public policy. Boston: Little, Brown, 1984.

Krasner S.D. Westphalia and all that // Goldstein, Keohane. Op. cit. 1994. P. 235-264.

Kydland F., Prescott E. Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans // Journal of Political Economy. 1977. Vol. 85. P. 137-160.

Lindblom C.E. The intelligence of democracy. New York: Free Press, 1965.

Lindblom C.E., Cohen D.K. Usable knowledge. New Haven (Conn.): Yale University Press, 1979.

Low T.J. The end of liberalism. New York: Norton, 1979.

Lynn L.E. (ed.). Knowledge and policy: The uncertain connection. Washington (D.C.): National Academy of Sciences, 1978.

Majone G. Evidence, argument and persuasion in the policy process. New Haven (Conn.): Yale University Press, 1989.

Majone G. The rise of the regulatory state in Europe //West European Politics. 1994. Vol. 17. P. 77-101.

Majone G. Mutual trust, credible commitments and the evolution of rules for a Single European Market // EUI Working Paper RSC N95/1. Florence: European University Institute, 1995.

Majone G., Wildavsky A. Implementation as evolution // Policy Studies Review Annual / Ed. by H.E. Freedman. Beveriy HUls and London: Sage Publications, 1978. Vol. II. P. 103-117.

Mashaw J.L., Harfst D.L. The struggle for auto safety. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1990.

Milgrom P., Roberts J. Economics, organization and management. Englewood Cliffs (N.J.):

Prentice-Hall, 1992.

Mueller D. C. Public choice II. Cambridge: Cambridge University Press, 1989.

Murray C. Losing ground. New York: Basic Books, 1984.

National Science Foundation. Knowledge into action: Improving the nation's uses of the social sciences. Washington (D.C.): Government Printing Office, 1968.

Nelson J.S., MegillA., McCloskey D.N. (eds). The rhetoric of the human sciences: Language and argument in scholarshi and public affairs. Madison: University of Wisconsin Press, 1987.

Nicoll W. Maastricht revisited: A critical analysis of the treaty on european union // The State of the European Community / Ed. by A.W. Cafruny,G.G. Rosenthal. Boulder (Colo.): Lynn Rienner, 1993. Vol. II. P. 19-34.

Odell J.S. U.S. international monetary policy. Princeton (N.J.): Princeton University Press, 1982.

Olson M. The logic of collective action. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1965.

Olson M. The rise and decline of nations. New Haven (Conn.): Yale University Press, 1982.

Ordeshook P. C. A political theory primer. London: Routledge, 1992.

Rose R. Lesson-drawing in public policy. Chatham (N.J.): Chatham House Publishers, 1993.

Rose-Ackerman S. Rethinking the progressive agenda. New York: Free Press, 1992.

Schultze C.L. The public use of private interest. Washington (D.C.): Brookings Institution, 1977.

Shapiro M. Who guards the guardians? Athens: University of Georgia Press, 1988.

Shepsle K.A. Discretion, institutions and the problem of government commitment // Social Theory for a Changing Society / Ed. by P. Bourdieu, J.S. Coleman. Boulder (Colo.): WestviewPress, 1991. P. 245-263.

Stein M. Presidential economics. New York: Simon and Schuster, 1984.

Sunstein C. After the rights revolution. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1990.

Temin P. The fall of the Bell system. Cambridge: Cambridge University Press, 1987.

Wasserstrom R.A. The judicial decision. Stanford (Cal.): Stanford University Press, 1961.

Williamson O.E. The economic institutions of capitalism. New York: Free Press, 1985.

Williamson O.E. Antitrust economics. Oxford: Blackwell, 1987.

Winch D. Economics and policy: A historical study. New York: Walker, 1969.

Wilson J.W. (ed.). The politics of regulation. New York: Basic Books, 1980.

 

Глава 27