Социальная политика и управление: идеи, интересы и институты

ДЖ. МАДЖОНЕ

Лет тридцать тому назад Ч. Э. Линдблом выступил с критикой «грубого реализма» таких плюралистов, как А. Бентли, который отрицал роль идей в политике и рассуждал так, «как будто интеллект входит в число самых зау­рядных из всех доступных исследовательских инструментов» (Lindblom, 1965, р. 16). Как отмечал Линдблом, Бентли и его последователи не только обходи­ли насущные проблемы, подменяя демократию разработкой эффективного политического курса, но при этом воспринимали иррационализм этого про­цесса как нечто само собой разумеющееся. Потом они пришли к выводу, что иррационализм — это неизбежная цена, которую приходится платить за та­кое предоставляемое системой благо, как разделение властных полномочий. К середине 60-х годов Бентли уже не был одинок в сведении человеческого взаимообмена исключительно к отношениям, основанным на «силе» и «дав­лении»: «Роль разума в политике теперь сильно ограничена популярной ныне трактовкой политической науки как дисциплины, исследующей проблемы власти» (Lindblom, 1965, р. 16).

Интеллектуальная атмосфера середины 90-х годов совершенно иная. Не то, чтобы политологи вернулись к идеалистическим представлениям о том, что идеи сами по себе могут быть настолько могущественными, чтобы определять ход развития событий. Не произошло и возврата к рационалистическому заб­луждению политических аналитиков более раннего периода, рассматривавших выработку политического курса как чисто интеллектуальное упражнение. Для политологов-эмпириков «нулевая гипотеза» по-прежнему означает, что ре­зультаты политических решений прежде всего зависят от интересов и власти. Новое, скорее, состоит в том, что те же ученые теперь серьезно стремятся проверить эту гипотезу, сравнивая ее с альтернативными подходами, и гото­вы согласиться с ее несостоятельностью в том случае, если последняя будет убедительно доказана.

В последние годы значительно увеличилось число данных, свидетельству­ющих о том, что идеи и их институциональные воплощения играют незави­симую роль при выработке политического курса. Для подтверждения этого тезиса следует упомянуть книги Дж. Оделла, Э. Хааса, Дж. Голдстайна и труд, изданный под редакцией Дж. Голдстайна и Р. Кеохейна, посвященные внешнеполитическим проблемам; а также такие публикации, как работы М. Стейна или П. Холла о разработке макроэкономической политики, М. Дертика — о принятии решений по социальному обеспечению, Г. Аарона, Ч. Мюр-рея — о социальной политике, М. Дертика и П. Куэрка, П. Темина — об отмене государственного регулирования, Дж. У. Уилсона, а также Дж. Машоу и Д. Харфста — о политике урегулирования (Odell, 1982; Haas, 1990; Goldstein, 1993; Goldstein, Keohane, 1994; Stein, 1984; Hall, 1986; 1989; Derthick, 1979; Aaron, 1978; Murray, 1984; Derthick, Quirk, 1985; Temin, 1987; Wilson, 1980; Mashaw, Harfst, 1990). Идеям отводится основополагающая роль в монографии Р. Роуза, рассматривающей вопросы политического обучения, и в исследова­нии Дж. Кингдона о постановке проблем и предприимчивости в политике (Rose, 1993; Kingdon, 1984; Cohen, March, Olsen, 1972).

Этот выборочный список легко может быть продолжен, особенно если дополнить перечень англоязычной литературы журнальными статьями и про­чими публикациями на других языках. Тем не менее, он вполне достаточен для подтверждения тезиса о том, что специальная литература, посвященная фактору идей при разработке политики в 80—90-е годы, по качеству и коли­честву не имела прецедентов в предшествующие десятилетия. В чем состоят причины того внимания, которое вновь стало уделяться роли идей? Измене­ние моды в академических исследованиях в данном случае может служить лишь частью ответа на поставленный вопрос. На наш взгляд, более глубокая причина этого изменения коренится в преобразовании самой сути процесса выработки политических решений, которое обусловлено существенными иде­ологическими, политическими и экономическими переменами, начавшимися в конце 70-х годов. Ниже я попытаюсь определить те новые черты социальной политики, которые самым тесным образом связаны с рассматриваемой в дан­ной главе проблемой.