А. Новое осознание значения эффективности

На протяжении нескольких десятилетий после окончания второй мировой войны центральное место в политике всех промышленно развитых стран за­нимал курс на перераспределение, в то время как эффективности осуществ­ляемых политических мер отводилась вспомогательная роль, сводившаяся к предоставлению средств на оплату расходов правительств. В этой связи следует вспомнить о том, что политический курс и институты можно считать эффек­тивными, если они ставят своей целью улучшение существующего положения всех или почти всех индивидов и общественных групп; что же касается пере­распределительного политического курса или институтов, то их цель состоит в улучшении положения одних групп населения за счет других.

Постепенное снижение роли перераспределения было обусловлено целым рядом обстоятельств, в том числе финансовым и идеологическим кризисом государства всеобщего благоденствия, который привлек к себе самое при­стальное внимание ученых. Однако для наших целей, возможно, более пока­зательным является происходившее параллельно с нарастанием финансовых и идеологических проблем снижение влияния плюралистической модели.

В соответствии с этой моделью, социальная политика представляет собой равновесие, достигаемое на каждый данный момент в ходе борьбы соперни­чающих групп интересов. Политический курс меняется в результате изменения соотношения интересов и власти. Идеи в данном случае никакой роли не игра­ют: «Единственная реальность идей состоит лишь в том, как они отражаются представителями различных групп — только в этом, и не более того» (Bentley, 1967, р. 169). Группы могут призывать общественность к поддержке своих при­тязаний, однако это не более чем рекламная уловка, направленная на то, чтобы усилить притягательность выдвигаемых ими требований. Институты в данном случае тоже не имеют никакого значения. Плюралисты признавали, что иногда общественные учреждения играют независимую роль, но только в каче­стве групп интересов наряду с другими подобными группами.

Плюралисты, конечно, понимали, что различные группы обладают раз­личной властью, и степень их доступа к политическому процессу далеко не одинакова. Тем не менее, общий вывод сводился к тому, что все активные и законно действующие общественные группы способны заставить правитель­ство прислушаться к их мнению на разных стадиях этого процесса. Несостоя­тельность такого упрощенно оптимистического взгляда на соперничество групп интересов была выявлена М. Одеоном, который доказал, что совпадение ин­тересов не является достаточным условием для создания активных групп,

действующих на законных основаниях. За счет такого распространенного яв­ления, как пользование незаслуженными привилегиями, обладающее особы­ми интересами меньшинство имеет тенденцию более быстро и умело органи­зовываться в группы, чем разобщенное большинство (Olson, 1965). В соответ­ствии с тем же принципом, при наличии выбора между эффективным и перераспределительным политическими курсами группы, имеющие особые интересы, будут выступать за перераспределение, поскольку оно увеличит их шансы на получение большей части социальных благ.

О первой реакции на такого рода критику подхода к политике с позиции групп М. Шапиро писал как о «почти неистовом стремлении к совершенство­ванию плюрализма» (Shapiro, 1988, р. 49). В Америке, где плюралистическая модель и социальная политика имели сильное влияние на административное законодательство, оказывалось давление на различные учреждения с тем, чтобы они выделяли общественные средства на нужды наиболее обездоленных групп населения в целях обеспечения равного участия в процессе управления. Поло­жения об официальном социальном статусе были распространены даже на тех, кто был заинтересован в административной поддержке не более, чем любой добропорядочный гражданин.

Однако в тот период, когда были сделаны попытки усовершенствования политики, ориентированной на группы, разочарование в плюрализме стало проявляться все более явственно. С одной стороны, если учесть значительные различия в средствах, которыми обладали представители отдельных групп интересов, то оставалось неясным, каким образом может быть обеспечено равное для всех участие в работе учреждений, уполномоченных принимать решения. На самом деле, как свидетельствовал накопленный опыт, требова­ние массового участия могло быть использовано представителями могуще­ственных экономических интересов для того, чтобы откладывать на неопреде­ленный срок принятие решений о регулировании. С другой стороны, станови­лось все более очевидным, что внимание к проблемам перераспределения, обусловленное специфическими интересами отдельных групп, могло замед­лить экономический рост и осложнить политическую жизнь за счет снижения значения общих для всего населения интересов (Olson, 1982).

В итоге более глубокое осознание экономических и политических издержек политики, ориентированной на группы, придало новое звучание идее о том, что помимо совокупности групповых интересов существует еще и обществен­ный интерес, и соответственно, совершенно иная социальная политика. Если следствием процессов, свойственных политике, ориентированной на группы, является неэффективность социально-политических решений, в частности, предоставление субсидий фермерам или шахтерам, значит, такой курс следу­ет признать ошибочным, даже если его ожесточенно отстаивают представите­ли всех групп интересов (Shapiro, 1988). Одним из решений проблемы, по мнению многих из тех, кто выступал против борьбы групп интересов, был переход к эффективности как основному критерию социальной политики и рациональному, даже «синоптическому» процессу принятия решений в каче­стве лучшей модели выработки политического курса. «Хорошей» теперь стала считаться не та политика, которая представляла собой продукт межгрупповой борьбы, а тот курс, который разрабатывался на основе рационального поли­тического анализа. Теперь для принятия решений, верных по существу и де­мократических с юридической точки зрения, должностные лица должны были руководствоваться в своей деятельности этическим подходом в сочетании с

политическим анализом. Органам судебной власти стало вменяться в обязан­ность требовать от исполнительных учреждений максимального расширения системы социальных благ, неукоснительного соблюдения законности, испол­нения бюджета и учета информационных ограничений (Sunstein, 1990; Rose-Ackerman, 1992).

В результате вновь проявившегося внимания к эффективности и рацио­нальному подходу к выработке политических решений аналитические работы как академических экспертов, так и сотрудников растущего числа политичес­ких «мозговых центров» стали приобретать все большее практическое значе­ние. В частности, новые политические инструменты — такие, как налоги на загрязнение окружающей среды или торговлю промышленными отходами, — которые на протяжении долгого времени отвергались как политиками и чи­новниками, так и защитниками окружающей среды, оказались в центре при­стального внимания и за пределами академических кругов, а в некоторых случаях они были применены на практике. В Европе, Северной Америке, Ав­стралии и Новой Зеландии подготовке и проведению отмены государствен­ного регулирования, приватизации, управленческой реформы и реформы социального обеспечения предшествовали напряженные интеллектуальные дебаты.

Вновь осознанное значение эффективности политики, основанной на иде­ях, будет обсуждаться в одном из следующих разделов данной главы. А теперь мы перейдем к рассмотрению другой характерной особенности новой модели выработки политического курса в современных условиях.