Во – первых, следует выделить наличие в составе кодификационных нормативных правовых актов особых общих положений. Как уже указывалось выше, не выступают непосредственным регулятором общественных отношений, они не предъявляют конкретных требований к поведению людей, а призваны определить значение иных законодательных предписаний. Общие положения можно встретить и в обычных законах (в них такие положения бывают структурно выделены, а бывают как бы «растворены» среди предписаний непосредственного правового регулирования без сведения в особую главу или раздел). Однако, общие положения обычных законов, не являющихся результатом кодификации, распространяются, как правило, только на положения самого этого закона, определять правовое регулирование, осуществляемое другими нормативными правовыми актами такие положения не могут (по крайней мере, напрямую). Общие же положения кодификационных актов предназначены для определения правового воздействия на определенную систему общественных отношений, их воздействие носит комплексный характер, рассчитано на всеохватность и полноту. Это соответствующим образом отражается на характере и методике формулирования и нормативного закрепления таких положений, что является существенной спецификой формы кодификационных нормативных правовых актов.
Во – вторых, необходимо отметить, что правовое регулирование, осуществляемое в результате кодификации, носит комплексный характер и это так же придает форме кодификационных нормативных правовых актов определенную особенность. Системный характер, логическая завершенность, смысловая целостность, присущие кодификационным актам и являющиеся отражением их функционального назначения, воздействуют на форму этих составляющих законодательства, на их структуру. В отличии от иных законов, нормативно – правовые результаты кодификации стремятся к регулированию определенного относительно самостоятельного комплекса общественных отношений, а потому - они смыслово целостны и, как правило, при достаточном профессионализме их авторов, не нуждаются в дополнении (что, впрочем, не исключает возможности их дальнейшего уточнения, более детальной и углубленной регламентации предмета правового регулирования). Структура кодекса или иного кодификационного акта отражает общую систему кодифицируемого комплекса правовых норм, ни оставляя без регламентации (хотя бы самой общей) ни один из элементов их предмета. Даже основы законодательства, которые предполагают необходимость дальнейшего уточнения и дополнения законодательного регулирования, отличаются от иных законов своей логической законченностью, направленностью на единое регулирование не отдельных отношений, а их комплекса, объединенного общностью характера, единым значением для общественной жизни и развития, положения этой формы кодификационных актов так или иначе представляют собой костяк правового регулирования определенной сферы общественной жизни целиком.
Специфическая форма кодификационных нормативных правовых актов позволяет им выполнять их функции, выступать системообразующим началом для правовой регламентации определенных областей общественной жизни. Другие законы, не имеющие такой формы, их функций выполнять, заменять их не могут. Практика показывает, что попытка создания законов для систематизации и упорядочения правового регулирования, для создания базы единого законодательного воздействия на определенную группу социальных отношений и процессов как правило оканчивается неудачей. Обычный закон не способен эффективно заменить кодификационный акт, обычное законотворчество не в состоянии выполнить функции кодификации. Примеров, подтверждающих это, можно немало найти в отечественной законодательной практике. Например, принятие действующего в настоящий момент Федерального закона «Об исполнительном производстве» так и не послужило унификации правового регулирования процесса принудительного исполнения носящих имущественный характер предписаний судебных актов и некоторых иных актов, правомерность которых преюдициально подтверждена, нормы. Точно так же, не смог выполнить функции систематизирующего финансовые и банковские отношения Федеральный закон «О банках и банковской деятельности»
К сожалению, в современной российской юридической науке проблема специфики кодификационных актов разработана сравнительно слабо. Это сильно мешает с определением как места нормативных результатов кодификации в системе законодательства, так и с научной разработкой и нормативно – правовым закреплением методики создания таких актов, а так же создает определенные трудности в ходе правореализации и совершенствования системы законодательства.
Серьезной проблемой современного российского законотворчества является неопределенность статуса кодификационных актов, их соотношение с другими нормативными правовыми актами, их места в системе законодательства. Не определен круг вопросов, спектр общественных отношений, попадающих под регулирование такими актами (очень редко кодексы регулируют все отношения определенной группы социальных связей, являясь единственным формальным источником в определенном комплексе правовых норм). Не ясно, какие из общественных отношений «достойны» регулирования именно кодификационными актами, где пределы, если можно так выразиться, компетенции кодексов. Понятно, что такие отношения должны быть центральными, базовыми, определяющими всю соответствующую сферу общественной жизни. Однако, с достаточной четкостью нормативно этот вопрос не урегулирован.
В результате, в современной кодификационной практике России не исключена возможность создания кодификационных подзаконных актов, имеющих статус подзаконного нормативного правового акта. Однако, предпочтительнее создание таких актов именно в форме закона. Издание подзаконного кодификационного акта нежелательно, так – как такой акт, как уже отмечалось, является по смыслу и регулятивному значению базовым в определенной отрасли (подотрасли, институте) права. Основой правового регулирования в определенной сфере общественных отношений должен быть именно закон, для регламентации основополагающих, определяющих вопросов социальной жизни подзаконный акт, издаваемый в соответствии и во исполнение строго определенного закона не подходят по причине своей вторичности не только по юридической силе, но и по смыслу. По своим функциональным регулятивным качествам именно законы могут являться кодифицирующими нормативными правовыми актами. Логически и нормативно кодифицирующий акт должен быть самостоятельным, не предназначенным для реализации других актов. Кодекс может быть издан в соответствии только с одним нормативным правовым актом – Конституцией, конкретизируя ее положения для определенной отрасли права.
Кроме того, серьезной проблемой является неопределенность места кодификационных актов среди остального массива законодательства, его соотношение с другими нормативными правовыми актами. По юридической силе кодексы в нашей стране являются обычными законами (а иногда, как уже отмечалось, и подзаконными актами) и не имеют приоритета над другими актами, равными им по силе. Противоречие вновь создаваемого законодательства кодексам крайне нежелательно, так – как фактически сводит на нет все результаты кодификации, кодификационный акт теряет свою устойчивость, стабильность и определенность. Да и общие принципиальные положения отрасли (подотрасли, института) могут оказаться под вопросом. Как отмечалось выше, такие акты играют особую роль в процессе правового регулирования, определяя его в некоей сфере жизнедеятельности общества, являясь базовым для остальных актов в этой области. Его общие положения, содержащиеся системообразующие начала правового регулирования предопределяют необходимость большей устойчивости такого акта, нежелательность его изменений в общем порядке – обычными законами, регулирующими те же отношения и принимаемые по времени позже. Это очень важно для определения особого статуса кодификационных актов.
Именно поэтому в современном российском законодательстве существует тенденция к отходу от традиционного способа разрешения коллизий законов, равных по юридической силе (когда вновь принятый акт отменяет действие ранее существовавшего и противоречащего новому) и закрепления приоритета за кодексом. В ходе последней волны кодификаций (в конце ХХ века) в нашей стране получила достаточное распространение практика указания в тексте самого кодекса, что в случае противоречия его положений нормам вновь создаваемого законодательства действуют положения кодекса. Например, в действующем Трудовом кодексе РФ (ч.8 ст.5) определено, что в случае противоречий между Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами, содержащими нормы трудового права, применяется кодекс. Очень часто применяется косвенное указание на приоритет кодификационного акта по юридической силе. Согласно п.2 ст.3 Гражданского кодекса РФ, гражданское законодательство состоит из самого ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. То есть, это положение может быть истолковано так, что закон (или иной акт), принятый не в соответствии с кодексом, в состав соответствующей отрасли права не входит и юридической силы не имеет. Такой же иерархический приоритет установлен, например, в Таможенном кодексе России (в котором содержится подробная регламентация вопросов, в которых этот кодекс имеет приоритет над остальными нормативными правовыми актами, включая законы), Бюджетном кодексе и некоторых других кодексах. При создании кодексов могут применяться и другие юридические конструкции, подчеркивающие их юридический приоритет среди других актов, равных по юридической силе: «законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов», «нормы права, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу», «в случае противоречия между: Кодексом и иными федеральными законами, содержащими нормы: права применяется Кодекс» и т. д. Вопрос о формальной возможности, правомочности такого суверенитета остается спорным, так – как Конституция России не предусматривает возможности установления иерархии в рамках одного из видов законов, но оснований полагать, что приоритет не может быть закреплен в тексте самого акта нет. По этому поводу в научных кругах не утихают дискуссии[145]. Однако, фактически предоставление кодифкационным актам такого приоритета представляется обоснованным и целесообразным в силу указанных выше причин.
До сих пор нормативно четко не определено, к какой системе законодательства – федерального или регионального - должны принадлежать кодификационные акты. В результате в отечественной кодификационной практике известно достаточно много случаев принятия региональных кодексов. Ими регулируется достаточно широкий и неоднородный круг общественных отношений. В субъектах федерации известны случаи принятия своих кодексов – Библиотечного, Музейного, Трудового и других. Ведется подготовка других кодексов – образовательного, социального, о недрах и даже кодекса о государственном регулировании экономики[146].
Подобную практику нельзя назвать удачной. Кодификационные акты служат для определения основ правового регулирования в определенной сфере правового регулирования. По вопросам, отнесенным к исключительному ведению к исключительному ведению федерального центра (ст. 71 Конституции России), а так же по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации (ст. 72 Конституции России) нормативные правовые акты (в том числе и кодификационные) могут издаваться только на федеральном уровне. К этим двум категориям относятся практически все отношения, которые могут расцениваться как определяющие по важности и являющиеся предметом отраслей и основополагающих по важности институтов права, по которым целесообразно проводить кодификацию. Остальные группы общественных отношений, отнесенные к ведению (в том числе, и для правового регулирования) к ведению региональных органов государственной власти, по своему значению второстепенны и являются слишком мелкими, текущими, местными, чтобы создавать в этой области кодексы. Объем законодательства в этой сфере, а так же его значимость не вызывают необходимость кодификации. Кодификационные акты, издаваемые в этих сферах общественных отношений будут слишком локальными, узкими по значению и по смыслу, их существование логически на обосновано. Кроме того, по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации, на региональном уровне возможно принятие нормативных правовых актов во исполнение федеральных актов и в соответствии с ними. Такая компетенция так же не предполагает необходимости проведения кодификации – трудно представить себе кодекс по смыслу и по юридической силе занимающий в системе законодательства подчиненное положение.
Кроме того, локальность по территории действия законодательных актов субъектов федерации препятствует в выражении в них общих начал правового регулирования. Общие положения, действующие на территории одного отдельного региона, не могут эффективно выполнять своих функций, определять цели, общий смысл остальных нормативных правовых актов. Это является главной причиной, по которой проведение кодификации и создание кодификационного акта на региональном уровне в высшей степени нежелательно, кодекс должен быть только общефедеральным. Специфика основополагающих по значимости общественных отношений в различных регионах современного федеративного государства, отличия в основных закономерностях социальной жизни и развития в них весьма незначительны и не могут обусловить большую специфику в региональном правовом регулировании и в законодательстве субъектов федерации. Общие положения, основные принципы правового регулирования, в различных регионах страны (даже такой огромной, как Россия) не могут сильно отличаться друг от друга. Различия в региональном правовом регулировании схожих вопросов незначительны, носят второстепенный характер. Общие принципы правового регулирования, основные юридические схемы и конструкции, система специальных юридических терминов должны быть едины для всей национальной системы права. Регионализация таких системообразующих начал будет губительна для единства и системности правового регулирования. Издание региональных кодификационных актов приводит к результатам, прямо противоположным целям кодификации, путает и десистематизирует законодательство, придавая ему разрозненный и неединый характер. Действительно, для того, чтобы осознать невозможность кодификации на региональном уровне, достаточно себе представить состояние законодательства, если в различных частях страны будут официально закреплены различные цели и основания правового регулирования, разнородные юридические терминологические системы, различные правовые понятия, различные методики правового регулирования. Это может не только разладить единый механизм правовой регламентации социальных процессов, это приводит к сепаратизации законодательства, к созданию функционально автономных (а возможно и полностью независимых) систем права в рамках субъектов федерации. Таким образом, создание региональных кодификационных актов может рассматриваться как фактор, способствующий развитию сепаратизма, развалу федеративного государства. Судьба СССР – наглядное тому подтверждение. В его системе права, как уже говорилось, большую роль играли региональные (союзных республик) кодексы, являвшиеся системообразующей основой целых отраслей права, причем, отраслей ключевых по важности: уголовного права, гражданского права, процессуальных отраслей. Это было призвано отразить в правовом регулировании особенности местных общественных процессов и отношений. Как отмечалось выше, специальные союзные нормативные правовые акты – Основы законодательства – были призваны обеспечить единство принципов правового регулирования, однако, будучи отделенными от норм непосредственного правового воздействия, они эту функцию выполнить не смогли. В условиях общего кризиса советских государственной и правовой систем союзное законодательство оказалось не способным сдержать нарастающий местный сепаратизм, не выступило объединяющим началом, обеспечивающим единство государства.
Все это позволяет сделать вывод, что кодификационные акты как основа законодательного регулирования в определенной сфере общественных отношений, как средство формулирования и нормативного закрепления общих системообразующих начал правового воздействия на поведение индивидов и их объединений должны быть только федеральными, издание региональных кодексов бессмысленно и вредно для единства и системности правового регулирования, а потому – крайне нежелательно.
Таким образом, можно сделать заключение об особой роли, которую кодификационные акты играют в механизме законодательного регулирования общественных отношений, и об особой их форме и месте в системе законодательства, которые определяются этой ролью как проявлении этой особой роли.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1. Что представляет собой кодификация? Каково значение этого вида систематизации в функционировании и развитии законодательства современных государств?
2. Каковы основные принципы проведения кодификации? Как они соотносятся с общими принципами законотворчества?
3. Какие основные этапы проведения кодификации можно выделить? Как они соотносятся с рассмотренными выше этапами законотворчества?
4. Какие основные методики кодификации используются в настоящий момент?
5. Какие виды кодификаций можно выделить?
6. Какие особенности кодификационного нормативного правового акта можно выделить? Каковы особенности его формы? Какова его роль в правовом регулировании?
