12.1 Понятие и значение культуры законотворчества
Важнейшим элементом законотворческой техники является культура законотворчества. Внутренний субъективный мир участников законотворческой деятельности в значительной степени определяет результаты их целенаправленной деятельности.
Культуру законотворчества можно определить как систему идей и ценностей участников законотворческой деятельности, влияющих на процесс формирования системы законодательства. Это единственный субъективный фактор, воздействующий на деятельность участников законотворчества
Культура законотворчества является составной частью правовой культуры, очень специфичным ее элементом. Культура законотворчества определяет не просто отношение человека, социума или общества в целом к праву и правовым явлениям, но еще и определяет активное участие определенных категорий людей (участников законотворческого процесса) в формировании такого важного правового явления, как система законодательства. То есть, с одной стороны, культура законотворчества, как всякая система ценностей, есть результат отражения в сознании людей правовых явлений, а с другой стороны – фактор, оказывающий заметное воздействие на комплекс правовых явлений, так – как он определяет активное воздействие на систему правового регулирования носителей законотворческой культуры.
Культура законотворчества как и всякая правовая культура, может быть разделена на индивидуальную – культуру конкретного участника законотворческой деятельности, групповую – определенного социума, группы таких участников (например, можно выделить законотворческую культуру депутатов парламента, культуру участвующих в законотворческом процессе исследователей – правоведов, законотворческую культуру юристов, осуществляющих техническую подготовку текстов законопроектов и т. д.), и законотворческую культуру общества в целом.
Законотворческая культура представляет собой особое социальное явление, которое может быть воспринято как качественное субъективное правовое состояние и личности, и социальной группы и общества. По существу, культура законотворчества представляет собой совокупность всех позитивных компонентов в правовой действительности, в ее реальном функционировании, воплощающую достижения правовой мысли, законодательной техники и практической законотворческой деятельности.
Суть особой правовой культуры участника законотворческой деятельности как особой составной части общей культуры – в особом образе профессионального мышления и соответствующего действия, основанного на признании и восприятии основных общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика[147].
Законотворческая культура является производной от общей культуры, которая оказывает мощное позитивное влияние на правосознание, мышление, на ценностные установки участников процесса создания и изменения системы законодательства, в той или иной форме определяя их деятельность, приводя ее в соответствие потребностям и интересам общества, его историческому и национальному духу. В свою очередь, правовая культура и культура законотворчества обратно воздействует на общую культуру, привнося в нее новые ценности, защищая и создавая условия для ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь основополагающих интересов общественной жизни и развития.
Культура законотворчества как специфическая составная часть правовой культуры в полной мере может быть воспринята только в контексте социального прогресса, наличия взаимоопределяющей связи между общей культурой, правовой культурой и культурой законотворчества.
Можно выделить следующие основные функции законотворческой культуры, определяющие ее место в системе законодательной техники:
- познавательно – преобразовательная – законотворческая культура призвана способствовать стремлению участника законотворческой деятельности овладевать необходимыми для этой деятельности знаниями, подводить системную научную основу под свою деятельность. Культура законотворца определяет его усилия по идентификации истинно правового предписания, по поиску объективно полезного варианта поведения участников правоотношений. Эта функция связана с теоретической и организаторской деятельностью по созданию и совершенствованию системы законодательства;
- праворегулятивная функция – законотворческая культура имеет целью своего существования обеспечение устойчивого, слаженного, динамичного и эффективного функционирования всех элементов правовой системы и, в первую очередь, системы законодательства. Законотворчество, правовое регулирование во многом определяется законотворческой культурой участников этого процесса, от этого вида культуры зависит процесс жизнедеятельности права как регулятивной общественной системы. Высокий уровень законотворческой культуры является важной гарантией правового характера, полноты, исполнимости и эффективности законодательства;
- организационная функция – законотворческая культура призвана обеспечивать единство и системность законотворческого процесса, а вместе с ним – и всего правового регулирования;
- ценностно – регулятивная функция – законотворческая культура оказывает содействие согласованию общественных, групповых и личных интересов в ходе формулирования нормативно – правовых предписаний, позволяет сформировать систему общеправовых ценностей, подлежащих выражению и закреплению в системе законодательства.
Безусловно, этот перечень функций остается открытым.
12.2. Принципы культуры законотворчества.
Для полной и законченной характеристики института законотворческой культуры и его роли в системе законодательной техники необходимо рассмотреть основные принципы, которые должны быть присущи внутреннему субъективному миру участников законотворческой деятельности.
Основные принципы законотворческой культуры – это основополагающие идеи и ценности, определяющие активное воздействие этого правового института на общественные отношения. Принципы законотворческой культуры определяют субъективное отношение законотворца к его профессиональной деятельности, к законотворческому процессу и, следовательно, во многом определяют создание и совершенствование системы законодательства.
В качестве принципов культуры законотворчества можно выделить:
1. Стремление к правовому характеру издаваемых нормативных правовых актов. Участники законотворческой деятельности в своей работе должны руководствоваться только стремлением выразить в законе и защитить объективные интересы жизни и развития общества и не допускать воздействия на этот процесс иных факторов, носящих неправовой характер. Они должны иметь внутреннюю установку основывать свою деятельность только на научно установленных концепциях и быть готовыми на отказ от собственных субъективных интересов и от прочих личностных побуждений в процессе законотворчества.
2. Стремление к целостности, единству и непротиворечивости издаваемых актов. Системное чувство должно быть присуще каждому юристу, однако для законотворцев оно особенно важно. На каждом из этапов законотворчества люди, работающие над разработкой нормативных правовых актов, должны испытывать стремление к системности излагаемых нормативных предписаний, которая обеспечит полноту, непротиворечивость, комплексность и эффективность этих актов. Неприятие фрагментарности и разрозненности результатов работы должно быть неотъемлемой чертой культуры законотворца
3. Логическая завершенность мышления. Этот принцип необходим для обеспечения логической завершенности изложения норм права в статьях законодательства. Участники законотворческой деятельности должны строить мышление в соответствии с законами логики, не следует допускать пропуска в законодательстве какого – то из элементов выражаемой нормы права. Такое упущение, во – многом свидетельствующее о недостаточном уровне законотворческой культуры, ведет к неэффективности и неисполнимости такого логически ущербного предписания. Стремление к завершенности излагаемых правил есть важнейшее внутреннее качество для законотворца.
4. Творческое отношение. Законотворчество, как и всякий процесс, связанный с объективным воплощением идей и принципов, требует постоянного поиска нового. Творческий подход к своему делу необходим законотворцу, так – как только он позволяет познать объективно существующие социальные закономерности и найти способ для их полноценного воплощения в законодательстве. Невозможно в законодательной технике ограничиться стандартным набором приемов и способов, необходимо постоянное стремление к совершенствованию известных методов создания законодательства и искать новые. Создание и совершенствование системы законодательства – слишком сложная, кропотливая и ответственная работа, чтобы выполнять ее механически, без творческого осмысления каждого из элементов этого процесса и постоянного стремления усовершенствовать его.
5. Профессионализм. Человек, намеревающийся принять участие в работе над совершенствованием существующего законодательства, должен предварительно овладеть достижениями законодательной техники. Как уже отмечалось, законотворчество – слишком сложный и, в то же время, важный процесс, чтобы в нем могли участвовать случайные люди, дилетанты, не обладающие специальной профессиональной подготовкой. Их деятельность, регулирование общественных отношений путем проб и ошибок будет слишком дорого стоить обществу и государству, исправление их ошибок будет неизмеримо трудным. Берущий на себя ответственность формулировать требования норм права, создавать общеобязательные правила поведения должен иметь представление об основных принципах законотворчества, владеть языком и стилем закона, уметь правильно логически формулировать нормативно – правовые предписания, знать приемы и способы внешнего выражения и формального закрепления правовых предписаний в нормативных правовых актах. Потенциальный участник законотворческой деятельности должен отдавать себе отчет в важности его профессиональной подготовки для полноценного и эффективного в законотворчестве участия и иметь внутренние барьеры, предохраняющие его от попыток участвовать в этом сложнейшем процессе наобум, используя метод проб и ошибок. Экспериментирование в законодательстве, отсутствие умения и слаженности у его участников слишком дорого обходится обществу. Поэтому, в законотворчестве возможно участие только лиц, обладающих специальными познаниями и профессиональными навыками в законотворчестве. В первую очередь, это предполагает наличие специальной подготовки, предварительное изучение правил и методов создания нормативных правовых актов, научных и практических разработок в этой области. Для этого необходимо базовое юридическое образование, в которое в обязательном порядке необходимо включить такой предмет как законодательная техника. Кроме того, позитивно на профессионализм законотворца влияет наличие у него опыта практической правовой деятельности в той сфере общественных отношений, регулировать который он намерен. Владение специфическими методами отраслевого правового регулирования, знание специфики определенного структурного сегмента законодательства может очень позитивно сказаться на результатах работы законодателей. Кроме того, опыт собственно законотворческой работы, участие в создании нормативно – правовых предписаний так же может сослужить хорошую службу участнику законотворческой работы. Достаточно сказать, что в течении длительного времени опыт создания актов законодательства заменял отечественным законодателям специальную подготовку (впрочем, не слишком удачно, эмпирический опыт – не лучшая замена системному научному и методологическому обоснованию законотворчества).
6. Трудолюбие. Законотворчество – исключительно сложный и трудоемкий процесс, предполагающий упорную и кропотливую работу. Сбор, исследование и анализ действующих и утративших силу нормативных правовых актов, исследование зарубежного опыта правового регулирование, законотворческое познание, сбор и анализ фактических материалов по регулируемой сфере общественных отношений, формулирование смысла нормы права, нахождение наиболее оптимального способа ее выражения в законодательстве, выполнение формальных процедур в ходе законодательного процесса, приведение законодательных актов в соответствие между собой, их систематизация анализ результатов законотворчества – все это требует не только профессионализма, но и трудолюбия, усидчивости, ровного и выдержанного характера, способности к поэтапному выполнению трудоемких задач. Поэтому чертой характера участника законотворчества обязательно должно быть стремление к созидательному труду, восприятие трудностей работы как необходимого условия ее эффективности.
Природа принципов законотворческой культуры естественна. Они сформировались в ходе многолетнего осмысления законотворческой практики как необходимые внутренние, субъективные предпосылки эффективности работы по созданию и совершенствованию единой системы нормативных правовых актов.
Законотворческая культура характеризуют более всего ценностный срез правовой законодательной реальности, уровень ее поступательного развития, влияние на процесс нормотворчества завоеваний цивилизации. В культуре законотворчества аккумулируются разносторонние знания действительности, ее история и перспективы развития, специальные знания о системе правового регулирования, о законодательной технике, об условиях умелого ее использования в практической деятельности по созданию и усовершенствованию системы нормативных правовых актов. Овладение этими знаниями и применение их в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные нормативные правовые акты, в полной мере отвечающие существующим и назревающим в перспективе потребностям жизни и развития общества. Законодатель должен обладать всесторонними и глубокими познаниями, постоянно пополнять их в ходе практической деятельности, используя собственный субъективный потенциал и культурный потенциал собственного народа. И его особая внутренняя культура является важным гарантом эффективности этой деятельности и во многом определяет регулятивные возможности создаваемого законодательства.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1. Что представляет собой культура законотворчества? Каково соотношение этого понятия с понятием «правовая культура»?
2. Какие основные принципы культуры законотворчества можно выделить?
3. В каком состоянии находится культура законотворчества современной России? Какие меры, по Вашему мнению, могли бы способствовать её повышению?
4. Какова роль законотворческой культуры в функционировании законотворческого механизма?
ПРИЛОЖЕНИЯ:
ПРИЛОЖЕНИЕ 1.
В приложение к настоящему пособию представляется необходимым включить несколько нормативных правовых актов, регулирующих вопросы законодательной техники и мало известных большинству людей и, даже, юристам. Вряд ли у изучающих возникнут проблемы с изучением Конституции России или Федеральных законов (которые содержат весьма незначительное количество положений, касающихся законодательной техники), однако специфические подзаконные акты, посвященные регулированию технических вопросов, заслуживают особого изучения.
МЕТОДИЧЕСКИЕ ПРАВИЛА
