Прежде чем перейти к изучению правил, принципов, приемов и способов законотворчества, необходимо более тщательно изучить, что же собой представляет система законодательства – конечный результат законотворчества и извечный предмет совершенствования как профессиональной деятельности законодателей. Для более полного и точного освоения законотворческой методики необходимо определить и провести тщательное исследование и классификацию нормативных правовых актов в их системе, сосредотачивая свое внимание на особенностях их формы и вида, определяя причины их специфики.
3.1. Понятие нормативного правового акта
Аксиомой юридической науки является функциональное назначение права. Право как социо – культурный феномен предназначено для регулирования общественных отношений, направления их в определенное русло, придания им общественно полезного направления. Право служит механизмом воздействия на общественную жизнь, на поведение членов общества, на деятельность социальных групп с целью защиты общественных интересов, способствования развитию необходимого для социального блага и развития варианта общественных отношений. Право выступает как инструмент достижения общественной необходимости.
Регулирование общественных отношений осуществляется путем воздействия на поведение их участников, через определение этого поведения.
В ходе своего развития человеческое общество разработало множество разнообразных способов регулирования поведения своих членов. Это и психологическое воздействие (на сознание индивида или общественной группы с целью создать внутреннее субъективное побуждение к совершению определенного деяния), и индивидуально – властные веления и культурологическое воздействие и многое другое. Однако, самым эффективным, самым практичным и применимым для регулирования социальных отношений и процессов, как показала история, является нормативное регулирование – с использованием норм, нормативно – властных предписаний.
Нормативное регулирование предполагает использование для воздействия на поведение людей норм, правил придающих общеобязательный характер определенному варианту поведения людей при определенных обстоятельствах. Основоположник классического правового нормативизма Ганс Кельзен писал: «Понятие «норма» подразумевает, что нечто должно быть или совершаться и, особенно, что человек должен действовать (вести себя) определенным образом»[21].
Для регулирования общественных отношений используется огромный комплекс социальных норм: правовых моральных, корпоративных, этических, эстетических, религиозных, социо – технических и других. Действуя во взаимосвязи, переплетаясь и взаимодополняя друг друга, они образуют сложный механизм нормативного социального регулирования. Нас же в рамках изучения законодательной техники интересуют только нормы права, являющиеся, в силу того, что они регулируют наиболее важные, основополагающие общественные отношения, как бы верхним срезом, наиболее важной частью механизма нормативного социального регулирования. Нашей целью является выделение и изучение приемов и способов внешнего выражения именно этого специфического вида социальных норм.
В самом общем виде норма права как рычаг правового регулирования может быть определена как выражающее основополагающие интересы общественной жизни и развития общеобязательное правило поведение всех членов общества (или определенной их категории) в конкретной обстановке, предоставляющее им правомочия и возлагающее на них обязанности, тем самым регулирующее общественные отношения или одну из его сторон и в этих целях облекающее свое содержание в логическую структуру [22]. Правовые нормы (как и другие социальные нормы) создаются в процессе и в результате обобщения типовых и качественных многообразных действий и общественных отношений, обозначения тех из них, которые особенно важны для жизни и развития данного общества[23].
Однако, являясь проявлением и воплощением объективной социальной необходимости, норма права сама по себе воздействовать на общественные отношения не может. Она существует, если можно так выразиться, абстрактно, представляя собой модель поведения определённой категории участников общественных отношений в определённой ситуации, соблюдение которой ведёт к социальному благу. Для того, чтобы она могла служить социальным регулятором, воздействующим на поведение людей, она нуждается во внешнем формальном выражении, предполагающем точное формулирование, и официальном закреплении со стороны государства. Необходима определенная форма выражения нормы права, необходим источник права.
Правовой науке известен целый комплекс различных источников права, которые могут служить способом внешнего существования нормативно – правового предписания. В процессе своего развития человечество для воплощения нормы права в пригодную для регулирования форму использовало и государственно – властное санкционирование обычаев, и судебный прецедент, и положения соглашений, и религиозные нормы. Однако, в конце концов, в большинстве стран в качестве основного средства придания норме права определенной, санкционированной государством формы стали использоваться нормативные правовые акты.
Нормативный правовой акт представляет собой официальный акт (документ) специально уполномоченного органа государственной власти, содержащий нормы права (или отдельные их элементы). В современном мире нормативные правовые акты являются самой распространенной формой выражения правовых норм. Они обладают рядом характерных признаков, которые и определяют их сущность, особое место в системе правового регулирования и специфику процесса их принятия:
· они представляют собой результат осознанной целенаправленной деятельности компетентных государственных органов (или должностных лиц) государства, а в некоторых случаях – специально уполномоченных общественных организаций;
· они служат для внешнего выражения и формального закрепления общеобязательных правил поведения, носят регулятивный характер;
· они принимаются и реализуются в особом порядке и имеют строго определенную форму, в результате чего как правило составляют единую иерархичную систему (исключение составляют разве что статуты в англо – саксонской правовой системе, которые казуальны и бессистемны);
· они рассчитаны на постоянное (либо длительное) применение и адресованы либо ко всем участникам правоотношений, либо к какой – то их категории (но не к конкретным лицам).
С философско – правовой точки зрения, право выступает как содержание по отношению к законодательству, законодательство – как одна из внешних форм права, способов его внешнего выражения и формального закрепления. Нормативно – правовые акты являются формой объективного внешнего выражения закрепления нормативно – правовых предписаний и их формального выражения в качестве общеобязательного варианта поведения. Законы и подзаконные акты призваны отражать объективные потребности, лежащие в основе правового регулирования и в силу этого предполагают общеобязательность содержащихся в них требований. Отсюда можно сделать вывод, что именно функциональное назначение нормативного правового акта определяет все его внешние характеристики: вид, статус, форму, особенности разработки, принятия и вступления в законную силу, соотношение с другими составляющими системы законодательства.
3.2. Понятие законодательства и его значение в правовом регулировании общественных отношений.
Нормативные правовые акты в современном мире являются наиболее совершенной и наиболее активно применяемой формой права. Их широкому использованию, если так можно выразиться, популярности, способствует их приспособленность для централизованного, целенаправленного и динамично развивающегося регулирования общественных отношений, а так же (и это играет определяющую роль для законодательной техники) заложенная в них потенциальная возможность наиболее ясно, доступно и полно донести до сознания участников правоотношений смысл правового предписания. Нормативно – правовой акт представляет собой наиболее подходящую для осознания людьми форму выражения нормы права.
Именно в нормативно – правовых актах, в системе законодательства, которая их объединяет, открывается возможность наиболее оптимально реализовать такое необходимое требование к правовому регулированию, как строгая определенность, складывающихся в обществе отношений и их комплексов. Через законодательство можно предельно точно и четко закрепить юридически должное и юридически возможное поведение, а так же все условия, варианты и последствия такого поведения. Система нормативно – правовых актов делает возможным фиксирование предельной определенности во всем, что касается поведения участников общественных отношений и последствий их правозначимых деяний[24].
Создание порядка в общественных отношениях, придание им определенного направления становится возможным в результате воздействия на жизнь общества и на социальные процессы системы законодательства. Системность и иерархичность – важнейшие условия эффективности регулятивного воздействия нормативно – правовых актов[25].
Законодательство традиционно понимается многими обывателями и, даже, некоторыми юристами только как система законов. Подзаконные нормативно – правовые акты не признаются ее частью. Однако, такое представление неверно, оно слишком сужает возможности законодательства как социального института, как основной формы права. Полное и эффективное регулирование общественных отношений предполагает комплексное использование как законов, так и подзаконных актов, исключение из общей системы законодательства одного из элементов неизменно приведет к крушению системы правового регулирования, к его фрагментарности, сделает невозможным полноценное и всестороннее воздействие на комплекс общественных отношений. Законы и подзаконные акты не просто связаны – они взаимоопределяют и дополняют друг друга. Подзаконные акты, издаваемые не просто в соответствии с законами, но во исполнение их, являются своего рода их продолжением, связующим звеном с жизнью. Без них одни только законы не в состоянии полностью определить все поведение людей – они не могут быть достаточно ясны и подходить для всех случаев, конкретные жизненные ситуации требуют уточнения принципиальных положений законов, их подробной привязки к конкретным обстоятельствам, которые просто невозможно предусмотреть в законе полностью. Поэтому при характеристике законодательства как регулятивного инструмента необходимо исходить из его широкого понимания, включая в его состав не только законы, но и подзаконные нормативно – правовые предписания.
Исходя из вышеизложенного, законодательство можно определить как систему взаимосвязанных, взаимодействующих и взаимоопределяющих нормативно – правовых актов, действующих в государстве. Из такого определения мы будем исходить, характеризуя процесс создания нормативно – правовых актов и основные правила и приемы законодательной техники.
Основные приемы, способы и принципы для изложения текста законов и подзаконных актов одни. При помощи нормативных обобщений, выраженных в системе законодательства, оказывается возможным:
· выразить и формально закрепить в виде строго определенных по содержанию и максимально доступно для сознания правил объективно необходимых требований к поведению участников общественных отношений;
· выработать систему правовых категорий – понятий, содержащих элементы правовой нормы, специальных юридических терминов, в результате чего возникают юридические конструкции – системы функционально взаимосвязанных юридических понятий, исходные звенья правовых идей и принципов, лежащие в основе системы правового регулирования;
· придать правовому воздействию на поведение людей, на общественные отношения системный характер, ибо из всех правовых форм законодательство в наибольшей степени системно, предполагает органически единый кодифицированный характер нормативно – правовых предписаний.
Юридические средства, базирующиеся на системе законодательства, законодательные правовые конструкции приобретают комплексный, взаимосвязанный, взаимодополняющий и взаимоопределяющий характер[26].
Законодательство наиболее подходит для выражения норм права в современном обществе. Это подтверждается тем фактом, что единая система нормативно правовых актов в подавляющем большинстве развитых государств в настоящий момент используется в качестве основного источника права[27]. Преимущества законодательства как формы (источника) права объясняются такой ее чертой как системность. Именно в законодательстве как в единой системе нормативно – правовых актов в полной мере проявляется регулятивная сила нормативно – правовых предписаний, их значение в праве для выполнения главной функции социального феномена права. Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие преимущества законодательства перед другими источниками права:
1. Единство и унифицированность законодательства в масштабах всей страны. При выборе варианта правозначимого поведения у участника общественных отношений не возникнет сложностей с определением правового предписания – их система едина и предусматривает комплексное регулирование всех общественных отношений. Ни стихийно и фрагментарно складывающаяся система правовых обычаев, ни зависящие от воззрений авторов правовые доктрины, ни, тем более, судебные прецеденты, определяемые индивидуальной позицией судьи по конкретному делу, ни регулирующие только определенные фрагменты общественных отношений правовые договоры, ни религиозные нормы – ни один другой источник права не способен обеспечить единство и правового регулирования. Системность правовых предписаний – важнейший козырь системы законодательства, выгодно выделяющий ее из числа других форм (источников) права.
2. Полнота регулирования общественных отношений. Системность законодательства предоставляет возможность системного воздействия на общественные отношения. В результате законодательство дает возможность урегулировать все элементы общественных отношений едино и комплексно, избегая пробелов (точнее – своевременно их восполняя). Во – многом, полнота регулирования законодательством общественных отношений является результатом сознательности и планомерности законотворческого процесса.
3. Оптимальная ясность и четкость предписаний. Нормативные правовые акты создают возможность (при условии профессионализма их создателей) изложить все структурные элементы нормы права наиболее полно и доступно для понимания субъекта правоотношений. В отличие от других источников права, законодательные акты всегда предельно четки и конкретны, так – как являются результатом целенаправленной деятельности, смысл которых – сформулировать модель поведения людей. Во многом, этому способствует научно разработанная специальная методика изложения текста нормативных правовых актов, единство и унифицированность используемой терминологии и системы юридических конструкций.
4. Возможность совершенствования. Любая система законодательства предусматривает специальный механизм, который позволяет вносить в нее изменения и дополнения, совершенствуя ее и устраняя неправовые элементы, без снижения регулятивных возможностей. Системность и единство законодательства при технически правильном и грамотном изменении не страдают. Вносимые в конкретные нормативно – правовые акты изменения органически вписываются в единую систему законодательства, не внося беспорядка и противоречий, что во – многом объясняется тем, что законотворчество представляет собой волевую, сознательную, системность которой определяется единством целей ее участников.
5. Непротиворечивость. Законодательное регулирование общественных отношений предусматривает наличие особого механизма преодоления коллизий (противоречий) между положениями нормативно – правовых актов. Только законодательство предусматривает возможность точно определить, какое из положений действует в случае коллизии нормативных правовых актов. В случае противоречия актов законодательства разной юридической силы действует акт большей юридической силы, в случае противоречия предписаний, содержащихся в актах равной юридической силы действует тот акт, который принят позже, и в случае коллизии между федеральным нормативно - правовым актом и актом субъекта федерации, такое противоречие разрешается в соответствии с конституционным принципом разделения компетенции между федерацией и ее субъектами в области законотворчества (в нашей стране – ст. 71-73 Конституции).
Вышеизложенное свидетельствует не только о преимуществах системы законодательства над другими формами права, но, так же, об особых требованиях, предъявляемых к процессу формирования этой системы. Все вышеизложенные преимущества существуют только при условии соблюдения основополагающих правил законодательной техники. Технические погрешности, неточности, нарушения принципа системности, допущенные при формировании единого механизма законодательства, оказываются губительными для полноценного правового регулирования. Несовершенство системы законодательства, являющееся результатом нарушений правил и принципов техники законотворчества, все ее преимущества, всю его регулятивную силу оборачивает против общества, во вред общественным интересам, которые должны выражаться в праве. Противоправный характер нормативно – правовых актов, и даже просто их неясность, несовершенство, регулятивная неполноценность очень дорого обходятся обществу – и негативные последствия этих явлений тем более тяжелы из–за того, что все возможности законодательного воздействия на социальные отношения реализуются уже во вред праву.
Формализм системы нормативно – правовых актов, позволяющий выразить правовое долженствование ясно, четко и закончено, в случае нарушения основных технических требований и правил нормотворчества, оборачивается несоответствием законодательного воздействия целям права и, что еще опаснее, невозможностью (или большими сложностями) своевременного оперативного исправления ситуации, приведением закона (или подзаконного акта) в соответствие с требованиями объективной социальной необходимости. «Именно то обстоятельство, что при помощи законов позитивное право становится стабильной формально определенной регулирующей силой, рассчитанной на непрерывное действие на неопределенное время, именно это обстоятельство – свидетельство того, что позитивное право оказывается на практике, в реальном бытии все же во многом несовместимым с другим его важным качеством, имеющим для позитивного права ключевое значение – с его предназначением быть живым правом [28].
Во – многом этот обоюдный характер регулятивных возможностей законодательства является результатом наличия возможностей законотворчества – целенаправленной деятельности по формулированию норм права в статьях нормативно – правовых актов по свободному усмотрению участников законодательного процесса[29]. В идеале законодательное творчество должно быть основано на сочетании сильного и оригинального ума законодателя и научного его подхода к законотворчеству в сочетании с использованием знаний объективной социальной необходимости, ставшего результатом научного осознания основополагающих закономерностей жизни и развития общества, а так же основных технических правил и законов нормотворчества. В этом случае, во – первых, нормативно – правовой акт является точным выражением права и, во – вторых, обладая благодаря доступности для сознания смысла его предписаний максимальными регулятивными возможностями, оптимально эффективно с точки зрения общественного блага воздействует на общественные отношения, технически наилучшим образом воздействуя на сознание людей.
Однако, к сожалению, на практике нередко все бывает по – иному. Усилия участников законотворческой деятельности, забывающих о принципах и правилах законодательной техники, руководствующихся иными интересами, кроме правовых, приводят к тому, что все позитивные регулятивные свойства законодательства как социального института, его уникальная способность достигать максимальной определенности правовых требований и предписаний, его возможности воздействия на поведение людей могут приобрести негативный, не отвечающий потребностям и интересам жизни общества характер. В результате, во – первых, воздействие нормативно – правовых актов на общественные отношения приобретает (по крайней мере, отчасти) антиправовой характер, а во – вторых, все же нашедшие отражение в законодательстве нормы права оказываются просто не в состоянии выполнить свою регулятивную функцию. Фактически, в этом случае все позитивные качества и свойства законодательства перерастают в негативные, потенциальные преимущества не только не реализуются, но усугубляют вред. Во многом именно это и обуславливает отрицательные последствия законодательного воздействия и пренебрежительное (а иногда и враждебное) отношение людей к праву.
Все вышеперечисленное позволяет сделать вывод об исключительной роли законодательства и системы его формирования в механизме правового регулирования. Нормативно – правовой акт лежит в основе правовой жизни и правового развития современности (несмотря на то, что в некоторых правовых системах его место на первый взгляд незаметно). Именно эта ведущая в правоотношениях роль и обуславливает важность научного изучения сущности нормативно – правовых актов, правил их составления и систематизации. Законодательная техника как научная база процесса создания системы законодательства является основой эффективного и полноценного правового регулирования посредством нормативно – правовых актов.
3.3. Структура законодательства. Классификация нормативных правовых актов
Для исследования сущности нормативно – правовых актов и правил их составления необходимо исследовать из каких структурных составляющих законодательства, охарактеризовать особенности этих составляющих и связи между ними. Для этого следует осуществить классификацию нормативно – правовых актов: выделить их виды и исследовать их. Это поможет более полно и детально понять сущность этого регулятивного инструмента, его основы и, что самое главное для изучения курса, механизм и основные правила его создания. Ибо для различных правовых целей используются различные нормативные правовые акты, правила и приемы создания которых не совпадают.
Оснований для классификации нормативно – правовых актов существует несколько.
По субъекту правотворчества все законодательство можно подразделить на:
· нормативные правовые акты, принятые непосредственно органами государственной власти – наиболее распространенный вид, к которому принадлежит основная часть нормативного массива, издаваемого как специальными законодательными органами, так и органами исполнительной власти;
· нормативные правовые акты, являющиеся результатом непосредственного волеизъявления народа, то есть принятые общенародного голосования на референдуме (к таковым относится, например, действующая российская Конституция, изменения в которую могут быть внесены только особыми законами, принимаемыми в соответствии со специальной процедурой, важнейшей составной частью которой так же является референдум);
· нормативные правовые акты негосударственных организаций, так называемые акты делегированного законодательства, издаваемые в соответствии со специальными полномочиями юридическими лицами, не входящими в государственный механизм – органов местного самоуправления, уполномоченных корпораций и др. (впрочем, последний вид нормативных правовых актов является спорным);
· совместные нормативные правовые акты – издаваемые совместно государственными органами и негосударственными организациями (примером может послужить уже упоминавшиеся Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, утвержденные совместным приказом Министерства юстиции Российской Федерации и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации от 10 января 2001 г.).
По сроку действия можно выделить:
· бессрочные нормативно – правовые акты, неопределенно – длительного действия, утрачивающие силу только после принятия специального нормативно – правового акта той же юридической силы, отменяющего первоначальный или акта, полностью по - новому регулирующего те же общественные отношения (закреплять в таких актах временные положения не следует);
· срочные (временные) нормативно – правовые акты, теряющие силу по наступлении определенного срока, обозначенного в законодательстве (как правило, в тексте самого акта), которые служат для решения текущих, временных задач. Помещать в тексте таких актов бессрочные предписания недопустимо.
По территории действия в законодательстве государств с федеративным устройством можно выделить:
· федеральные нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами власти и имеющие силу на всей территории государства;
· нормативно – правовые акты субъектов федерации, издаваемые органами власти субъектов федерации и имеющие силу только на территории принявшего их субъекта;
· местные акты, издаваемые органами местного самоуправления и действующие только на территории соответствующей административно – территориальной единицы.
При этом, необходимо отметить, что каждый из этих трех видов нормативно – правовых актов представляет собой совершенно автономную систему, не связанную с другими. Глубоко ошибочным является мнение, что нормативно – правовые акты субъектов федерации всегда должны строго соответствовать федеральным. Обе эти системы имеют свою сферу регулирования в соответствии с конституционно установленными полномочиями органов государственной власти федерации и ее субъектов. Эти полномочия (в том числе, и касательно законотворчества) в любой федерации разделены на конституционном уровне и не смешиваются. В случае возникновения коллизии между актом законодательства субъекта федерации, эта коллизия разрешается в соответствии с Конституцией в зависимости от того, к чьей компетенции отнесен регулируемый вопрос. В России сфера регулирования законодательством субъектов федерации действующей Конституцией (ст. 73) определяется, если можно так выразиться, по остаточному принципу: к компетенции органов власти субъектов федерации отнесены все вопросы вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И только по вопросам, отнесённым к совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, федеральные и региональные нормативные правовые акты могут иметь общий предмет правового регулирования. Только в отношении нормативных правовых актов, регламентирующих эти вопросы общей компетенции, действует правило, в соответствии с которым федеральные акты законодательства имеют приоритет в юридической силе над актами законодательства субъектов федерации.
Но, пожалуй, самым сложным, интересным и, с точки зрения законодательной техники, важным является классификация нормативно – правовых актов, основанная на их юридической силе.
Юридическая сила нормативно – правового акта – его главный отличительный признак. Он отражает такое свойство акта, как занимаемый им уровень в иерархической системе законодательства, определяет его подчиненность и превосходящее положение относительно других составных частей законодательства, приоритеты в применении и правотворчестве.
По юридической силе нормативно – правовые акты делятся на:
· законы – нормативные правовые акты высшей юридической силы
· подзаконные акты, имеющие вторичную, по сравнению с законами юридическую силу.
Эти два вида по юридической силе в свою очередь можно подразделить на ряд подгрупп.
Классификация актов законодательства по юридической силе является наиболее важной, и виды актов, которые она в себя включает, заслуживают специального изучения. Это изучение будет осуществляться на примере законодательства России, которое по основным своим техническим и системным характеристикам сходно с законодательством большинства развитых стран мира.
3.4. Законы в системе законодательства
Законы являются основой системы законодательства, ее ядром. Именно процесс создания законов является основой законотворчества, а издание подзаконных актов представляет собой только его продолжение. Закон является концентрированным выражением сущности системы законодательства. Поэтому изучение законов как основного по значимости результата законотворческого процесса занимает центральное место в юридической теории и законодательной технике.
Закон можно определить как нормативный правовой акт высшей юридической силы, принимаемый специально на то уполномоченными представительными органами в соответствии со специальной формально определенной процедурой и регулирующий наиболее важные общественные отношения.
Можно выделить следующие основополагающие характеристики закона, определяющие его особую роль в системе законодательства:
1. Закон регулирует наиболее важные общественные отношения, являющиеся определяющими для всей социальной жизни.
Именно эта черта определяет особое место законов в системе законодательства, да и во всей правовой системе. Законы как основа законодательного регулирования призваны воздействовать на ключевые для общественной жизни и развития отношения и процессы.
К сожалению, в настоящий момент в России не существует нормативно закрепленного комплекса вопросов, подлежащих регулированию исключительно законами. И это является значительным недостатком отечественной системы правового регулирования законотворчества. В результате исполнительные органы государственной власти, создающие подзаконные акты, в нашей стране постоянно стремятся выйти за пределы своей компетенции и вторгаются в сферу прерогатив законодательной власти, создавая правовые акты, регулирующие важнейшие общественные отношения и не соответствующие или противоречащие законам. Неурегулированность вопроса о разграничении предмета регулирования между законами и подзаконными актами является очень существенным недостатком отечественной системы правового регулирования законотворческого процесса и вообще российской системы права.
Однако, в отечественной науке разработан перечень таких отношений[30], что было отражено в упоминавшемся проекте Федерального закона «О нормативно – правовых актах Российской Федерации». К числу вопросов, подлежащих регулированию законами, в частности, относятся:
· основы правового статуса человека и гражданина, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их обеспечения и охраны;
· федеративное устройство Российской Федерации;
· общие принципы местного самоуправления;
· правовой статус политических партий и иных общественных объединений;
· правовой статус средств массовой информации;
· федеральные налоги и сборы, порядок формирования и расходования средств федерального бюджета;
· правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;
· основы федеральной политики в области национальной безопасности, обороны, оборонного производства, путей сообщения, транспорта и связи;
· порядок введения военного и чрезвычайного положений;
· порядок ратификации и денонсации международных договоров Россией;
· ратификация и денонсация Россией международных договоров;
· установление юридической ответственности и иных мер принуждения по отношению к участникам правоотношений;
· вопросы судоустройства, прокурорского надзора и адвокатуры;
· уголовный, гражданский, арбитражный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний;
Конечно, этот перечень не является исчерпывающим. К сфере регулирования законом могут быть отнесены и иные вопросы. Например, представляется целесообразным отнести к числу вопросов, регулируемых законами, порядок защиты конституционных прав граждан, порядок формирования и работы органов законодательной власти и высших органов исполнительной власти, семейные правоотношения, порядок проведения референдума и некоторые другие.
Важность регулируемых законом общественных отношений, их основополагающий для общества характер определяет все остальные характерные признаки законов.
2. Законы являются результатом волеизъявления народа (прямого или косвенного) и принимаются только высшими представительными органами государственной власти – парламентом страны или общенародным голосованием (референдумом).
Важность вопросов, регулируемых законами, определяет исключительно общенародную компетенцию по их принятию. В современных демократических государствах (в том числе и в России – см. ст. 2 Конституции РФ) единственным источником государственной власти признается народ. И только народ (используя институты непосредственной или представительной демократии) определяет основы законодательного регулирования жизни общества. Ни один механизм государственной власти кроме специально на то уполномоченных представительных органов, призванных формулировать и воплощать в жизнь волю общества, не имеет права принимать законы, предназначенные для регулирования наиболее важных социальных вопросов.
В Российской Федерации, как и в большинстве других современных государств, законы могут приниматься или в ходе референдума, или специальными органами законодательной власти, к числу которых ст. 94 Конституции России относит Федеральное Собрание Российской Федерации.
Не только в России, но и практически во всех странах законодательные органы являются представительными, формируются путем общенародных выборов и их деятельность есть проявление представительной демократии. Таким образом, принятие законов должно находиться в зависимости от воли народа, закон в той или иной форме, прямо или косвенно должен представлять собой проявление воли народонаселения.
3. Закон обладает высшей юридической силой в национальной системе права.
Регулируя наиболее важные отношения и являясь основой системы законодательства, законы определяют все остальные составляющие системы законодательства. Все остальные нормативно – правовые акты являются подзаконными, так - как издаются в соответствии с законами и во исполнение их и служат только вспомогательными механизмами, способствующими реализации законов. Закон имеет приоритет над любым иным нормативно – правовым актом. Любой подзаконный нормативно – правовой акт, изданный не на основании и не во исполнение закона, а тем более противоречащий закону, с момента возникновения такого противоречия не имеет юридической силы и не может влиять на общественные отношения.
4. Закон принимается в соответствии со специальной нормативно установленной процедурой.
В отличие от подзаконного акта, принимаемого путем простого утверждения главой соответствующего органа исполнительной власти, закон принимается в несколько этапов, каждый из которых обязателен. Принятию закона предшествует процедура обсуждения законопроекта в нижней палате парламента (в России – в Государственной Думе), утверждение его верхней палатой парламента (в России – Совет Федерации), утверждение главой государства, опубликование и вступление в законную силу. Точное следование всем формально закрепленным этапам является условием действительности закона, нарушение или даже незначительное несоблюдение хотя бы одной из процедур принятия закона автоматически лишает закон силы.
Такое неукоснительное соблюдение порядка принятия имеет целью обеспечить стабильность и устойчивость законов, избежать недостаточной проработки законопроектов. Ибо устойчивость и проработанность законов, отсутствие необходимости их регулярно изменять и уточнять есть гарантия стабильности, а, стало быть, действенности и эффективности определяемой ими системы законодательства.
3.5. Виды и формы законов
С точки зрения законодательной техники, очень важным является исследование видов законов, а так же форм их существования. Ибо законы не представляют собой однородного монолита, они в свою очередь представляют собой сложную и интересную с точки зрения техники создания систему, главным критерием для классификации в которой является юридическая сила.
Классификация законов на виды основана на таком критерии, как юридическая сила. Юридическая сила законов определяется, главным образом, их значением, важностью регулируемых ими общественных отношений. Чем большую роль в жизнедеятельности общества играет объект правового регулирования нормативно – правового акта, тем большая юридическая сила этому акту придается.
Возглавляет систему законов (как и всю систему законодательства) Конституция. Конституцию часто называют Основным законом государства, подразумевая ее особую, определяющую роль в системе правового регулирования. Конституция является своего рода ядром, фундаментом правовой системы, определяющим всю юридическую жизнь современного цивилизованного государства.
Конституцию как нормативно – правовой акт, занимающий особое место в системе права современного демократического государства, от всех остальных актов отличают комплекс тесно взаимосвязанных черт, определяющих, помимо прочего, и особенности техники ее создания:
1. Особый субъект законотворческой деятельности, осуществляющий ее принятие или изменение и особый порядок принятия и изменения. Конституция является актом волеизъявления народа. В преамбуле действующей российской Конституции, в качестве одного из основополагающих ее признаков устанавливается: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации … принимаем Конституцию Российской Федерации». Исключительные полномочия по принятию и внесению изменений в Конституцию как в основу не только законодательства, но и всей системы правового регулирования принадлежат единственному источнику власти современного демократического государства – его народу. В России действующая Конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Впрочем, референдум – не единственная известная законодательной технике форма волеизъявления народа в ходе принятия конституций. Возможно и принятие конституции от имени народа – специальными представительными органами в соответствии с особой процедурой – такой порядок известен в зарубежной практике. Этим же фактом обусловлен и специальный усложнённый порядок внесения в Конституцию изменений.
2. Учредительный, первичный характер конституционных установлений. Учредительный характер Конституции является следствием проявления в ней воли народа. Учредительная природа Конституции проявляется в том, что ее положения являются первичными для остального законодательства. Все остальные нормативные правовые акты (и, в первую очередь, законы) издаются во исполнение и в соответствии с Конституцией, которая призвана изложить первоосновы правового регулирования.
Конституция в наиболее общем, принципиальном виде регулирует все правоотношения. Отсюда следует такое важное с технической точки зрения свойство, как декларативный характер предписаний Конституции. Нормы Конституции не предназначены (за редким исключением) для непосредственного регулирования поведения конкретных категорий участников правоотношений, они призваны только создать первооснову, изложить наиболее общие принципы правового регулирования, в которых выражаются цели такого регулирования. Конституция своим воздействием охватывает все без исключения общественные отношения, попадающие в сферу правового регулирования, регулируя их базовые, фундаментальные фрагменты. Поэтому ее нормы изложены в общем виде и представляют собой идеи, которым должны придерживаться участники законотворчества при создании системы законодательства. Большинство статей конституции нуждаются в специализированных нормативно – правовых актах, конкретизирующих и раскрывающих ее положения и делающих возможным использование их для воздействия на общественные отношения.
Впрочем, некоторая часть положений Конституции может использоваться и напрямую, выступать непосредственными регуляторами общественных отношений. Речь идет о так называемом прямом действии Конституции. Однако, это уже не имеет прямого отношения к проблемам законодательной техники.
3. Высшая юридическая сила. Конституция по своей юридической силе стоит на верхушке иерархической лестницы законодательства. Все остальные нормативно – правовые акты издаются во исполнение ее положений и должны ей соответствовать. Неконституционность любого нормативно – правового акта, несоответствие его положений статьям Конституции автоматически влечет за собой его недействительность, что обеспечивается специальным механизмом конституционного надзора.
Кроме того, высшая юридическая сила Конституции означает, что она без каких бы то ни было ограничений применяется на всей территории государства. Конституция - единственный акт, являющийся общим и для общефедерального и для регионального законодательства. Конституция является принципиальной первоосновой как для законотворческой деятельности федерального парламента, так и для законодательных органов субъектов федерации. Высшая юридическая сила Конституции означает ее приоритет над любым нормативно – правовым актом, существующем в государстве, вне зависимости от его вида и территории действия.
Все вышеизложенные характерные особенности Конституции, определяющие ее особую роль в системе законодательства, придают такую специфику и технике ее создания и порядку реализации основного закона, что в науке уже возникло мнение, что Конституция в ее современном значении фактически не может быть отнесена к разряду законов, но является совершенно самостоятельным, особым видом нормативно – правовых актов.
Следующим по юридической силе после Конституции являются федеральныеконституционные законы, на которых стоит особо задержать внимание.
В нашей стране это принципиально новый вид нормативно – правовых актов, который впервые был установлен действующей Конституцией (ст. 108). В законотворческой же практике других государств этот вид законов известен уже достаточно давно. Они именуются органическими, конституционными, основными, но их суть, функциональное назначение и технические особенности в общем практически во всех системах права сходны. Этот вид специальных законов, обладающих более высокой юридической силой по сравнению с другими законами, предназначен для регулирования наиболее значимых правоотношений, определяющих конституционный строй страны.[31]
Федеральные конституционные законы в отечественной системе права, по существу, продолжают и развивают Конституцию, персонифицируют субъектов властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, определяют пределы государственной власти и гарантии единства и целостности государства, стабильности ее субъектного состава. Иначе говоря, федеральные конституционные законы, по существу, являются органическими законами, дополняющими и развивающими Конституцию Российской Федерации и представляющими собой основополагающую по своему значению составную часть отрасли конституционного права.
Конституция России (как, впрочем, и остальное законодательство) не содержит единого критерия для отнесения общественных отношений к сфере регулирования федеральными конституционными законами. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, которые перечислены в ст. 71 Конституции. Кроме того, в 12 статьях Конституции указаны конкретные предметы ведения, подлежащие регулированию именно федеральными конституционными законами: вопросы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации в целом или в отдельных ее местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию или образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66, 137); о государственных символах Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).
В отечественной правовой науке активно обсуждается вопрос о том, является ли этот приведенный в Конституции перечень вопросов, подлежащих регулированию конституционными законами исчерпывающим. Нельзя не признать, что немалая часть конституционных отношений, требующих более высокого уровня правового регулирования, чем обычными федеральными законами, остается за пределами вошедших в этот перечень федеральных конституционных законов[32]. С формальной же точки зрения, нет оснований утверждать, что действующая Конституция России содержит исчерпывающий список возможных для принятия конституционных законов. В Конституции содержится только перечень сфер общественных отношений, подлежащих такому регулированию, но не исчерпывающий перечень этих законов. Другими словами, российская Конституция определяет только тематику федеральных конституционных законов, но не их количество. Нет оснований не допускать возможности принятия по одной из таких тем нескольких конституционных законов.[33]
Кроме того, в будущем может возникнуть проблема необходимости актуализации Конституции, конкретизирования ее наиболее важных положений. Ее стабильности в этом случае будет способствовать именно использование института федеральных конституционных законов.
К настоящему времени в России приняты и вступили в силу следующие федеральные конституционные законы, регламентирующие общественные отношения: "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г.; "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г.; "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г.; "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г.; "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г.; "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г.; "О военных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г.; "О государственном флаге Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. (в настоящий момент действующий в ред. от 9 июля 2002 г.); "О государственном гербе Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. (в ред. от 9 июля 2002 г.); "О государственном гимне Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г.; "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г.; "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г.; "О военном положении" от 30 января 2002 г. Кроме того, было принято несколько федеральных конституционных законов, вносящих изменения в действующую Конституцию России.
С появлением конституционных законов в системе законодательства нашей страны складывается своеобразная промежуточная, переходная ступень между Конституцией и остальными законами в реализации конституционных предписаний[34]. Федеральные конституционные законы, в соответствии с ч. 3 ст. 76 действующей Конституции РФ, имеют преимущество в юридической силе перед остальными законами, то есть никакие другие законы противоречить федеральным конституционным законам не могут.
Необходимость наличия такой особой подсистемы законов обусловлена тем, что сравнительно небольшой объем Конституции не позволяет охватить своим воздействием весь круг конституционных отношений, в том числе отношений власти, суверенитета и свободы личности, которые требуют более высокого уровня регулирования, чем просто федеральными законами. Невозможно в одном нормативно – правовом акте урегулировать (даже на декларативно – принципиальном уровне) все эти вопросы. К тому же некоторые из вопросов, регулируемые конституционными законами, нуждаются в более конкретном регулировании, нежели то, которое может быть осуществлено Конституцией.
Федеральные конституционные законы кроме особого предмета регулирования отличает особая процедура принятия.
Третьим видом законов являются федеральные законы. В юридической науке, дабы избежать путаницы с конституционными законами, их иногда именуют обычные или текущие законы.
Федеральный закон в нашей стране может быть принят как по предметам исключительного ведения федерации, так и по вопросам совместного ее ведения с субъектами федерации. Этот вид законов является самым распространенным, большая часть законов в нашей стране относится именно к этой их категории. Принятие некоторых из них специально предусмотрено (в Конституции или в федеральных конституционных законах) как обязательное. К таковым, например, относятся закон о гражданстве РФ, закон о прокуратуре, закон об альтернативной воинской службе и некоторые другие.
В действующей Конституции России употребляется и более общий термин – «закон», который встречается в ней достаточно часто (в общей сложности 13 статьях). Этим термином в общем охватываются не только все виды федеральных законов, но и все законы субъектов федерации.
При характеристике законов как основы системы законодательства необходимо помимо видов, различать их форму.
Форма определяет объективное существование, выражение сути явления. Если классификация по видам, приведенная выше основана на различиях в сущности различных законов, их роли в системе правового регулирования, определяющей их юридическую силу и место в системе законодательства, то классификация по форме определяется способом внешнего выражения этой сути.
Форма закона может быть определена как способ его объективного существования, выражения в его статьях нормативно – правовых предписаний, система его внешних признаков. Форма закона очень важна для выбора способа изложения правовых предписаний и определяет его создание. Во – многом, именно форма закона определяет механизм его создания и включения в единую систему правового регулирования.
Отечественной и мировой практикой законотворчества выработана определенная система форм законов. В России законы принимаются в следующих формах:
1. Конституция. Это не только особый вид нормативно – правовых актов, обладающих высшей юридической силой. Конституция представляет собой совершенно специфическую форму изложения нормативно – правовых предписаний. Особенность этой формы состоит в том, что, как уже отмечалось, конституционные предписания в большей своей части носят общий характер и предназначены в своем комплексе для регулирования всех без исключения общественных отношений, попадающих в сферу правового регулирования. Всеобщность и полнота регулирования Конституцией всех общественных отношений определяет такую особенность формы изложения ее предписаний, как декларативность. Как уже отмечалось, они, за редким исключением, не годятся для непосредственного регулирования поведения людей и служат только для выражения основополагающих принципов правового регулирования в тех или иных областях. В предписаниях, содержащихся в Конституции, как правило, невозможно с достаточной для определения непосредственной деятельности чёткостью определить основные элементы нормы права (гипотезу, диспозицию и санкцию). Практически, ни одно из положений Конституции не может функционировать самостоятельно, без официального легального толкования в федеральных конституционных законах или федеральных законах. Лучший способ сделать конституционное предписание ничего не значащей фикцией – лишить его разъяснения и конкретизации в текущем законодательстве – в первую очередь, именно в законах[35]. Все это и позволяет выделять Конституцию как совершенно особую форму законов.
2. Законы о внесении изменений и поправок в Конституцию. Это специфическая форма законов, принимаемых в особом порядке и направленных исключительно на усовершенствование действующей Конституции, на корректирование ее положений. В связи с тем, что Конституция представляет собой совершенно особенную форму законов, внесение в нее изменений так же осуществляется в особом порядке и в особой форме, которые в нашей стране предусмотрены специальным нормативным правовым актом[36].
3. Основы законодательства. Это федеральные законы, принимаемые по вопросам, входящим в совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации. Их основное предназначение - выражение принципов и основных положений законодательного регулирования определенной специфической сферы общественных отношений, которые подлежат дальнейшему развитию и конкретизации в законодательстве. Основы законодательства – это переходный закон, его принятие обычно связано с началом законодательного регулирования или с кардинальной реформой законодательства в какой – то определенной сфере общественной жизни и имеет целью формулирование новых, ранее не известных принципов правового регулирования в этой сфере. Примером могут послужить Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 года, которые служили для выражение новых, отличных от устаревших советских, принципов правового регулирования имущественных и связанных с ними неимущественных отношений. Этот нормативный правовой акт просуществовал до принятия в нашей стране нового Гражданского кодекса и служил средством придания нормативно – правовому регулированию, осуществляемому ГК РСФСР 1964 года нового характера. Некоторые положения таких законов могут быть посвящены непосредственному регулированию отдельных фрагментов правоотношений. Однако такое непосредственное регулирование носит фрагментарный характер и является неполным.
Основы законодательства, как правило, являются основой, предтечей будущего кодекса, более полного и системного нормативного правового акта. Обычно, Основы законодательства действуют совместно с комплексом дополняющих их нормативных правовых актов. Сами по себе, без дополнительных актов они не могут рассматриваться как полноценный самостоятельный регулятор общественных отношений – весьма неудобно искать предписания в нескольких ссылающихся друг на друга актах законодательства.
Впрочем, несмотря на это, в нашей стране существуют и действуют несколько законов, созданных именно в форме Основ законодательства. В качестве примера можно привести Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1, а так же Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09 октября 1992 г. №3612-1. Эти акты были приняты в самом начале глобальной правовой реформы и имели целью определить и закрепить новые основные принципы правового регулирования в этих сферах общественной жизни. Сохранение ими своей жизнеспособности и востребованности в правовом регулировании можно объяснить отчасти удовлетворительной полнотой содержащихся в них предписаний (они в чем - то заменяют кодексы), отчасти – просчетами отечественных законодателей, задерживающих проведение полноценной кодификации в соответствующих сферах правового регулирования.
Основной внешней особенностью Основ законодательства как формы закона является наличие в его структуре особой составной части, служащей для выражения основных принципов правового регулирования, формулирования основных используемых в этом законе понятий и терминов, выражения и разработки основных юридических конструкций (функционально единых систем понятий, принципов, типовых предписаний). Обычно такая структурная составляющая называется «Общие положения». Кроме общих положений в структуре основ законодательства можно выделить и положения, непосредственно регламентирующие конкретные общественные отношения – но, в отличие от кодексов, которые будут охарактеризованы ниже, эти предписания изложены с возможностью их дополнения, они логически не представляют собой законченной структуры.
4. Кодексы. Это особые комплексные законы, содержащие в систематизированном виде весь нормативно – правовой материал (или большую его часть) определенной отрасли права или иной нормативно – правовой системы (подотрасли или института права). В отличие от основ законодательства, кодексы осуществляют непосредственное правовое регулирование всего комплекса общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования соответствующего нормативно – правового образования. Поэтому кодексы являются ядром, основой отраслей и институтов права, определяющих все поведение людей в определенных сферах общественных отношений. В некоторых же отраслях права кодекс является практически единственным источником права (например, в уголовном праве).
Особая роль в правовом регулировании и особая форма кодексов обусловлены тем, что помимо непосредственных нормативно – правовых предписаний кодекс, как базовый в определенной нормативно – правовой системе акт, содержит еще и общие положения. Эти положения, как и в случае с Основами законодательства, представляют собой единые для всего кодифицированного нормативного образования (системы нормативных правовых предписаний – отрасли, подотрасли, института, подинститута) принципы правового регулирования, легальные понятия и термины, основы правового статуса наиболее важных участников общественных отношений, юридические схемы и конструкции. Они определяют все правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений.
В связи с необходимостью изложения и закрепления в кодексе этих общих положений, форме изложения предписаний кодекса присуща значительная специфика. Кодекс, как правило, имеет двузвенную смысловую структуру: общая часть, содержащая общие положения, и особенную часть, содержащую конкретные нормативно – правовые предписания. Такое деление может выражаться в разделении кодекса на общую и особенную части, либо в выделении для общих положений особой главы, после которой следуют главы, непосредственно регулирующие конкретные общественные отношения (причём, в этом случае, деление кодекса на главы, обычно, соответствует структуре кодифицируемой системы норм права).
Кодексы, создаваемые в современной России, можно подразделить на отраслевые (являющиеся основой целой отрасли права, например Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, процессуальные кодексы и т. д.) и внутреотраслевые (регулирующие отношения в рамках подотрасли или института права, например Лесной кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Кодекс об административных правонарушениях и др.).
Специфика подготовки и составления кодекса будет более подробно рассмотрена ниже.
5. Законы, непосредственно регулирующие определенную сферу общественных отношений. Это наиболее распространенная форма законов, применяемых для правового регулирования самых разнообразных правоотношений. Ее отличает стандартная процедура принятия и классическая структура.
6. З акон о внесении изменений или дополнений в другой закон или об отмене другого закона. В соответствии с основополагающими правилами законодательной техники, нормативный правовой акт может изменяться, дополняться или отменяться другим нормативно – правовым актом той же юридической силы. Это требование определяется системностью законодательства. Поэтому для изменения или отмены закона необходимо принять новый особый закон той же юридической силы.
Эта форма закона характеризуется упрощенной структурой (обычно, такой закон невелик по объему, структурно разбит только на статьи, не имеющие собственного названия, иных структурных составляющих, кроме статьи, он в своём составе не имеет) и особой единственной целю – определением судьбы другого закона (что обязательно отражается в его названии).
7. Закон о ратификации международного договора. В соответствии с действующим российским законодательством (Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101 – ФЗ «О международных договорах Российской Федерации») большинство международных договоров, подписанных Российской Федерацией, подлежат ратификации, которая осуществляется путем принятия законодательными органами России специального закона. Ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации; международные договоры с участием Российской Федерации, стороны которых условились о дальнейшей их ратификации.
Ратификация договора путем принятия закона есть во – первых, инструмент приведения отечественного законодательства в соответствие с подписанным международным договором, а так же инструмент контроля представительного законодательного органа (а в его лице – народа России) за соответствием подписания договора интересам и конституционным основам российской государственности.
Форма ратификационных законов достаточно своеобразна. В названии такого закона обязательно содержится полное наименование ратифицируемого международного соглашения, договаривающиеся стороны, а так же функциональное назначение такого закона – ратификация этого договора. Как правило, такой закон состоит из одной основной статьи – о ратификации (то есть, наделении юридической силой) международного договора и большого приложения, содержащего текст этого договора (естественно, на русском языке). Впрочем, возможно наличие и более чем одной статьи. Дополнительные статьи могут содержать предписания о сроках и порядке вступления в силу закона (и, вместе с ним, договора), а так же об условиях ратификации (если присоединение к договору небезусловно), об ограничениях в действии договора, исключении из числа имеющих на территории России юридическую силу определенных положений (если Россия как договаривающаяся сторона присоединяется к договору частично).
8. Бюджетные законы. Действующее российское законодательство предполагает необходимость решения вопросов о федеральном бюджете, а так же некоторых бюджетных вопросов (например, о бюджетах государственных внебюджетных фондах и их исполнении) путем принятия федерального закона. Такие законы отличаются особой формой, если можно так выразиться, разовым характером (каждый федеральный бюджет, принимаемый на срок бюджетного периода, утверждается особым законом) и особой процедурой принятия (специфика которой будет охарактеризована ниже).
Форма бюджетного закона напоминает форму ратификационного закона. В его названии отражается его функциональное назначение – утверждение государственного бюджета на определенный период. Он, как правило, содержит одну основную статью (об утверждении бюджета) и огромное по объему приложение (содержащее этот бюджет). Возможно наличие дополнительных статей, связанных со вступлением закона и бюджета в законную силу.
3.6. Подзаконные нормативные правовые акты.
Законы, как уже отмечалось, регулируют только наиболее важные, принципиальные, основополагающие общественные отношения, которыми, конечно, не исчерпывается комплекс подлежащих правовом
