8.1. Участие граждан в законотворчестве……………………..…………………….182
8.2. Лоббирование……..…………………………………………………………..….193
8.3. Информационное воздействие на законотворчество…..…...…………………204
Контрольные вопросы……………………………………………………………………...… 208
РАЗДЕЛ 3. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ТЕХНИКИ. ПРАВИЛА СОЗДАНИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ………………………………………….……………………………………………209
Глава 9. Логика, стиль и язык закона ………………………………………..…...209
9.1. Требования к логике закона………...………………………………….…..….…210
9.2. Требования к стилю закона…………………………..…….……………..……...218
9.3. Требования к языку закона............…………………..…….……………….……225
Контрольные вопросы……………………...………………………………………………… 234
Глава 10. Технические правила законотворчества …….…….…..…….…..…...235
10.1. Понятие и виды нормативных правовых предписаний…...…....…………….235
10.2.Структура нормативного правового акта.…...……...........................................254
10.3. Смысловая система (содержание) нормативного правового акта…………...268
10.4. Способы и приемы изложения положений норм права в
статьях нормативного правового акта……………..……………………………………...…279
10.5. Правила оформления ссылок в нормативных правовых актах...………….…281
10.6. Правила внесения изменения в нормативные правовые акты
и правила отмены нормативных правовых актов...……………….………………..…...…..285
Контрольные вопросы………………………………………..........................................292
Глава 11. Методика проведения кодификаций ………………..………………...293
11.1. Понятие, значение и виды систематизации законодательства……………….293
11.2. Понятие и значение кодификации………………………..……………………298
11.3. Принципы проведения кодификации………………...………………………..313
11. 4. Основные этапы проведения кодификации…………………………………..317
11.5.Технические приемы, используемые в ходе кодификации
законодательства. Виды кодификации………………………………………………………321
11.6. Различия в основных методиках кодификации, используемых
в различных правовых системах современности……………………………………………336
11.7. Особенности результатов кодификации. Основные технические
проблемы, связанные с кодификацией. …………………………………………..…………357
Контрольные вопросы ………………………………………………………………374
Глава 12. Культура законотворчества ………………………..……..…………….375
12.1. Понятие и значение культуры законотворчества……………………...……...375
12.2. Принципы культуры законотворчества………………………………………..377
Контрольные вопросы……………………………………………......................................380
ПРИЛОЖЕНИЯ……………………….……………………………………………..381
Приложение 1. Нормативные правовые акты, регулирующие
вопросы законодательной техники …………………………………………………………381
Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов
исполнительной власти...………………….………………………………………………………..……………381
Положение о комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной
деятельности……..……………….……………………………………………………………………………….376
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти и их государственной регистрации……………………………………………………………………....386
Основные требования к концепции и разработке проектов Федеральных законов……………..…389
Регламент законопроектной деятельности Министерства Юстиции Российской Федерации……..391
Регламент правительства Российской Федерации (извлечение)………………..………………...….398
Постановление Правительства Российской Федерации о порядке подготовки заключений
по проектам законов, направляемых Государственной Думой.………………..……………………………..399
Методические правила подготовки проектов законов города Москвы….…………………..……..400
Приложение 2.
Литература, рекомендуемая для изучения курса «Законодательная техника»…………………………………………………………………………………….…412
Автор выражает сердечную благодарность за помощь в сборе материалов и в организации работы Гаппоеву Т. Т., Крутышеву А. А. и Савину Н. А.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Ко второму изданию.
Для того, чтобы найти наилучшие правила общественного устройства, подходящие нациям, надо обладать высоким разумом, который видит все человеческие страсти и не подвержен ни одной из них; который не имеет никакого отношения к нашей человеческой природе и который глубоко постиг ее сущность; благополучие которого не зависит от нас и который, тем не менее, занят нашим благополучием; который, наконец, довольствуясь в условиях постоянного прогресса и изменений отдаленной славой, умеет работать в одном веке, а извлекать плоды в другом.
Жан Жак Руссо
Важнейшим условием эффективности любой работы является профессионализм её участников. И в первую очередь, это касается правовой деятельности, работы, связанной с правовым регулированием общественных отношений. И невыполнение этого условия не даёт оснований рассчитывать на достижение ожидаемого результата. Стремление помочь отечественным правоведам достичь профессионализма в такой основополагающей для существования и функционирования права сфере деятельности, как законотворчество, и стало главной причиной создания настоящего пособия.
В настоящее время система права нашей страны находится в состоянии реформирования, одной из главных целей которой является обеспечение максимальной полноты и эффективности правового регулирования общественных отношений, осуществляемого системой законодательства. Сложились, оформились и были научно обоснованы ключевые принципы правового регулирования в основных отраслях права, сформировались несколько новых, не существовавших в советском праве отраслей, наработан большой нормативно – правовой массив. Но, несмотря на это, правовая реформа не окончена. Продолжается формирование единого механизма правового регулирования, отвечающего существующей в настоящий момент в нашей стране системе общественных отношений – создаются новые законы, изменяются успевшие устареть, отменяются отжившие свой век, оформляются новые отрасли и институты права. Огромное количество законов и подзаконных актов систематизируется, акты приводятся в соответствие друг с другом, устраняются коллизии и пробелы в праве.
Усиленная законотворческая работа российского парламента позволила создать совершенно новую систему законодательства – подробную, объемную и очень сложную. Не отстают от парламентариев и органы исполнительной власти, создавшие во исполнение законов не менее сложную многоуровневую постоянно обновляемую систему подзаконных нормативно – правовых актов. В ходе продолжающейся правовой реформы создается огромный объем нормативно – правового материала различного уровня. В соответствии с конституционным разделением компетенции между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации параллельно с федеральным законодательством создается автономная от нее система региональных нормативно – правовых актов. Можно сказать, что в России в настоящий момент заканчивает складываться система законодательства развитого государства с многоукладной экономикой, демократическим конституционным строем и классической федеральной формой государственного устройства.
Однако, что касается качества работы отечественных законодателей, то она совершенно заслуженно вызывает массу нареканий. Качество, регулятивные возможности многих издаваемых в нашей стране нормативных правовых актов остается на недостаточно высоком уровне, что не даёт оснований говорить о безусловно позитивных результатах правовой реформы. И со всем основанием можно сказать, что слабость отечественной правовой системы, сложившееся в массовом сознании не слишком уважительное отношение к праву стало во – многом результатом технического несовершенства новых российских законов. Некомпетентность и самоуверенность, с которой иные политики и должностные лица берутся за «стряпание» (другого слова иногда не подберешь) нормативных правовых актов оборачиваются трагическими последствиями не только для механизма правового регулирования, но и для всей общественной жизни. Во многом, впечатление о необязательности исполнения закона, о его зависимости от денег и от власти, о предпочтительности жить не по нему, а по собственному усмотрению, о естественности злоупотреблений властьимущих, о допустимости использования закона в качестве разменной монеты в политической борьбе стало результатом непрофессионализма законодателей и технического несовершенства созданной ими системы законодательства.
Потребность в расширении и углублении профессиональной компетенции парламентариев, служащих государственных органов (и, особенно, юридических подразделений), а так же частных юристов, работающих над созданием и совершенствованием нормативных предписаний, в постижении специальных знаний в области права, законодательства и методологии законотворчества ощущается тем более остро и актуально в условиях попытки создания в нашей стране правового государства.
Исследуя отечественную практику законотворчества и правоприменения, можно сделать вывод, что одним из важнейших условий эффективного совершенствования законодательства является овладение участниками законотворческой деятельности системой определенных требований к процессу формирования и совершенствования системы нормативно – правовых актов. Эти требования как единый комплекс принципов, приемов и методов воплощается в отрасли знаний, именуемой законодательной техникой.
В связи с этим в рамках подготовки специалистов – правоведов в нашей стране возникла острая необходимость регулярного, системного и планомерного изучения курса «Законодательная техника» (впрочем, наименование этого курса может быть сформулировано и по – другому). В последнее время во многих отечественных высших учебных заведениях, осуществляющих профессиональную подготовку юристов, вводятся специальные дисциплины, в рамках которых изучается процесс формирования системы нормативно – правового регулирования. Эти дисциплины называются по – разному: законодательная техника (именно это наименование, как представляется, наиболее точно отражает суть изучаемых вопросов, а потому оно – предпочтительнее), законодательный процесс, юридическая техника, правовая техника, законодательная методология и т. д. К сожалению, эти дисциплины действующим законодательством о высшем образовании не включены в число обязательных и, в связи с этим, не существует официальных нормативов по их изучению. И настоящее пособие призвано в какой то мере дать единую основу изучения этих дисциплин, в разумных пределах унифицировать его. Автор в ходе его создания исходил из желания предоставить изучающим механизм законотворчества возможность усвоить как можно большего объёма знаний об этом правовом институте, предоставляя информацию в удобной для изучения форме, дать им столь необходимый учебный материал. Пособие создано с расчётом охвата максимально широкого круга вопросов, касающихся законотворческой деятельности. И основной целью этой книги является оказание будущим правоведам, а так же иным лицам, нуждающимся в полных и системных знаниях о формировании системы законодательства, посильной помощи в овладении знаниями о сложной системе приемов и способов отражения в нормативно – правовых актах требований норм права, предоставление потенциальным участникам законотворчества возможности повысить уровень своего профессионализма, подвести под него единую научную базу.
Хочется верить, что настоящее пособие будет полезно в изучении методологии создания и совершенствования системы законодательства. В ней использованы мировой и отечественный опыт в области техники законотворчества, труды выдающихся отечественных и зарубежных исследователей. Предпринята попытка связать практические наработки непосредственных участников законотворческой деятельности и имеющие научно – теоретический характер изыскания ученых – правоведов о процессе подготовки, принятия и систематизации комплекса нормативных правовых актов. Пособие рассчитано на помощь в изучении законодательной техники студентами, однако с равным успехом может использоваться и разнообразными участниками законотворческого процесса для систематизации своей деятельности и подведения под неё научной основы.
Логической основой пособия является законодательный процесс, то есть комплекс формальных процедур, обязательных при разработке законопроекта, его рассмотрении, принятии и вступлении в законную силу акта законодательства. Именно законодательный процесс сейчас чаще всего изучается студентами в рамках освоения права. И для изучения только нормативно определённых действий по официальному принятию нормативного правового акта, чем нередко ограничиваются в изучении законотворчества в отечественных ВУЗах, настоящее пособие вполне подходит (этому посвящён раздел 2). Однако, законодательный процесс вовсе не исчерпывает всей законотворческой работы. Законодательная техника как методология гораздо шире, она нуждается в комплексном изучении. В связи с этим, в пособии исследуются и иные этапы сложного и никогда не прекращающегося процесса законотворчества. Кроме того, предпринята в пособии попытка охарактеризовать основные факторы, влияющие на этот процесс, а так же определить место законодательной техники в правовой системе и соотношение этого понятия с весьма часто использующимся в современной отечественной правовой науке термином «юридическая техника». Изучение процесса формирования и совершенствования системы законодательства всё же представляется целесообразным проводить комплексно, в рамках более широкого и совершенного курса «Законодательная техника».
Научной основой настоящего исследования стали труды отечественных ученых правоведов, работающих в области законодательной техники: Д. А. Керимова, Ю. А. Тихомирова, С. В. Полениной, А. С. Пиголкина и некоторых других. Кроме того предпринята попытка в меру возможности учесть и труды зарубежных учёных, занимавшихся проблемами законотворчества и законодательной техники. Учтены в пособии и некоторые (к сожалению, весьма немногочисленные) нормативные правовые акты, регламентирующие процесс законотворчества.
Пособие состоит из трёх разделов. Это деление носит функциональный характер.
Первый раздел носит вводный характер. В нём рассматриваются понятие законодательной техники как методологии, как науки, как института законодательства. Особо раскрывается сущность законодательной техники как учебной дисциплины, обосновывается необходимость её повсеместного изучения как в рамках подготовки профессиональных юристов, так и в качестве средства повышения квалификации лиц, принимающих в различной форме участие в законотворчестве. Содержится в разделе общий анализ научной разработанности в отечественной и зарубежной научных школах вопросов методологии законотворчества.
Второй раздел посвящён изучению общей части законодательной техники, то есть наиболее общих вопросов, связанных с внешней стороной законотворчества и характеризующих этот процесс комплексно, во всех его проявлениях. В рамках общей части законодательной техники характеризуются предмет работы законодателя – нормативные правовые акты, их признаки, виды, формы, значение в правовом регулировании (ибо, к сожалению, далеко не все студенты, изучающие право, даже на старших курсах имеют в необходимой степени полное и системное представление об этом), даётся общая характеристика законотворчества как творческого созидательного процесса, рассматриваются основные его этапы (законотворческое познание, законодательный процесс, анализ и оценка результатов законотворчества), а так же основные факторы социального характера, влияющие на него.
Третий раздел раскрывает особенную часть законодательной техники, то есть конкретные приёмы и способы создания, совершенствования и систематизации нормативных правовых актов, формулирования в их текстуальной форме норм права. Здесь изучающие законотворчество найдут необходимую им информацию о логике, стиле и языке закона, смогут ознакомиться с основными приёмами и способами формулирования нормативно – правовых предписаний, с методикой их объединения в единый нормативный правовой акт со строго определёнными структурой и смысловой системой. Кроме того, следует отметить рассмотренную в третьем разделе методологию кодификации как особом совершенно специфичном (и по форме проведения и по целям) виде законотворчества.
Особо хочется упомянуть о раскрытых в третьем разделе особенностях культуры законотворчества как особого вида правовой культуры. Предпринята попытка исследовать субъективную сторону законотворчества, охарактеризовать взаимоопределяющую связь между объективной работой законодателя и их внутренним духовным миром. Это представляется очень важным для разработки методики психологической подготовки будущих участников законотворческого процесса, их воспитания.
Разумеется, было бы в высшей степени самонадеянно пытаться в рамках одного учебного пособия охарактеризовать весь процесс законотворчества до самых мельчайших деталей, раскрыть подробности всех операций, связанных с техническим оформлением и совершенствованием системы законодательства. Однако, хочется верить, что настоящая книга может послужить научно - методической базой по учебной дисциплине «Законодательная техника» и стать основанием для дальнейших научных исследований в этой области.
Настоящее издание является вторым, исправленным и дополненным. При его составлении автором была учтена критика содержания первого издания, а так же изменения в действующем законодательстве. Использован опыт преподавания дисциплины в высшей школе, Кроме того, в пособие включено освещение некоторых моментов, которые в силу различных причин в первом издании не были исследованы.
