По смыслу основным этапом процесса создания системы законодательства является процесс создания нормативных правовых актов, то есть законодательный процесс. Он представляет собой сложную систему действий, разнообразных по смыслу и по форме, и сам делится на несколько подэтапов, каждый из которых имеет свое функциональное назначение.
6.1.Подготовка проектов нормативных правовых актов.
Для изучения курса законодательной техники целесообразно начать их характеристику с подготовки проекта нормативного правового акта. Этот процесс достаточно хорошо изучен и разработан в отечественной и зарубежной правовой науке, получил освещение и в законодательстве. Именно для подготовки законопроектов особенно важны знания в области техники законотворчества, именно на этом этапе проявляется профессионализм участников этого процесса, который является определяющим фактором для эффективности каждого из создаваемых нормативных правовых актов и их системы. Все остальные стадии носят более формальный характер, и законодательная техника в них имеет меньшее значение.
6.1.1 Понятие и значение подготовки законопроектов.
Подготовка проектов актов законодательства представляет собой разработку текстов будущих нормативных правовых актов и является логическим продолжением законотворческого познания, будучи тесно с ним связана. Это сам по себе очень сложный процесс, характеризуемый особым набором приемов и способов, имеющий собственные правила, регулированию которого посвящен специальный комплекс актов (в основном, подзаконных)[46].
Созданием проектов нормативных правых актов (или по – другому, законопроектной работой) занимаются совершенно особые участники законотворческого процесса. Самым активным участником такой деятельности выступают министерства и ведомства, готовящие проекты нормативных правовых актов по кругу вопросов, входящих в их ведение. Законопроектная работа поручается юридическим подразделениям этих центральных исполнительных органов государственной власти. Кроме того, проекты нормативных правовых актов готовит аппарат Правительства России. Практика законотворчества показывает, что подавляющее большинство законопроектов не только в России, но в других странах разрабатываются именно органами исполнительной власти. И это не случайно. Именно министерства и ведомства располагают всем необходимым для подготовки на высоком профессиональном уровне качественных законопроектов. К их услугам постоянный штат специалистов в определенной области общественных отношений, подведомственной этим органам (где, как не в Министерстве Финансов и в Центральном банке можно с помощью специалистов узкого профиля разработать качественный законопроект в области финансового права – одной из самых специфичных правовых объединений, где, кроме правоохранительных органов, можно найти специалистов - практиков, владеющих проблемами борьбы с преступностью), они имеют возможность постоянно получать всю необходимую им для работы правовую, экономическую, социальную и иную информацию (этим занимаются специальные информационно – статистические подразделения), а так же располагают специализированными юридическими подразделениями, состоящими из юристов, специализирующихся на правовом регулировании определенных сфер общественных отношений.
Несколько менее распространена подготовка проектов законодательных актов непосредственно аппаратом Правительства, однако, тем не менее, и его роль в законопроектной деятельности достаточно велика. Для координации законопроектной деятельности Правительства и парламента в России существует специальная Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности.
Кроме органов исполнительной власти создание проектов нормативных правовых актов осуществляется специализированными или профильными комитетами парламента, создающими проекты законов, регулирующих подведомственные этим комитетам вопросы. «Конгресс на сессии – это выставочный конгресс; Конгресс в комитетах – это рабочий Конгресс» - говорил в свое время президент США Вудро Вильсон. Парламентские профильные комитеты, состоящие из профессионалов – специалистов в различных областях социальной жизни представляют собой мозговой центр парламентов в их работе над законопроектами.
В нынешнем российском парламенте функционируют 28 думских профильных комитетов и 11 комитетов в Совете Федерации. Каждый из них курирует определенную предметную область, причем их сотрудники стараются избегать пересечения компетенций – она не только рождает нездоровую конкуренцию, но и отрицательно сказывается на профессионализме работников. Узкая предметная специализация и невмешательство в трудовой процесс коллег – залог высокой компетентности, столь необходимой законотворцам.
Для разработки особо сложных и трудоемких законопроектов, предназначенных для регулирования специфических общественных отношений, специальным решением управомоченного органа (Президента, Правительства, министерства или ведомства) могут создаваться временные комиссии, творческие коллективы или рабочие группы с участием представителей заинтересованных государственных органов, научно – исследовательских учреждений (правовых и иных), общественных объединений и иных организаций, ученых – правоведов и иных специалистов. Такая практика имеет место, как правило, при создании ранее не известных отечественной системе законодательства законодательных актов – например, при создании новых кодексов.
Теоретически возможна разработка проектов нормативно – правовых актов и иными органами, научными организациями и, даже, частными лицами (например, учеными или политическими деятелями), но на практике такое случается редко. Законопроектная работа, как и всякое законотворчество, требует профессионализма.
6.1.2 Планирование законотворческой работы.
В числе наиболее важных требований к законодательному процессу была выделена его системность. В процессе подготовки законопроекта этот принцип реализовывается в форме создания нормативных правовых актов в соответствии с особым планом законопроектной работы.
Планирование законотворчества – важнейшее условие его эффективности. Планирование создания нормативно – правовых актов позволяет осуществлять законотворческое регулирование едино и комплексно, не исключая из сферы действия создаваемого законодательства ни один из подлежащих такому регулированию вопросов. Планы законотворчества позволяют более рационально распределить усилия по созданию нормативных правовых актов, четче и эффективнее организовать работу по их подготовке и приведению в соответствие друг с другом. Планирование законотворчества представляет собой важный инструмент в борьбе с неподготовленностью принимаемых актов, их противоречивости, фрагментарности и казуальности. Планирование законопроектной работы позволяет скоординировать усилия участников законотворческой деятельности, сосредоточив основное внимание на наиболее важных с точки зрения потребностей и интересов общества направлениях законодательного регулирования, правильнее распределить научное и информационное обеспечение законотворческого процесса.
Именно поэтому проблеме планирования законотворческой работе в нашей стране уделяется внимание не только в науке, но и в законодательстве[47].
Планирование законопроектной работы в нашей стране осуществляется централизовано. Каждый орган государственной власти, готовящий законопроект (министерства и ведомства, парламентские комитеты и т. д.) имеет такой план.
Планы законотворческой работы бывают текущие (на определенные краткосрочные промежутки времени: на месяц, квартал, полугодие, год) и перспективные (на срок до 3 лет). Текущие планы более конкретны и предполагают разработку конкретных актов с точным сроком окончания работ над ними. Перспективные планы носят более общий характер и могут предусматривать как разработку конкретных законопроектов, так и разработку новых систем нормативных правовых актов без точного определения времени их разработки.
Планы законотворческой работы министерств и ведомств составляются в соответствии с планами законопроектной деятельности Президента и Правительства России, а так же на основе перспектив социально – экономического развития и правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, на работе в которой специализируется этот орган. Такие планы составляются, как правило, правовыми отделами министерств и ведомств с учетом мнений и предложений других структурных подразделений и подведомственных им организаций и утверждаются руководителем органа. Разработка значительных по объему законопроектов, а так же проектов базовых или системообразующих нормативно – правовых актов может включаться в специальные планы выполнения научно – технических программ структурных составляющих государственного механизма.
В парламентах план законопроектной работы составляется самими парламентскими комитетами – каждый по своему предмету ведения. На основе этих планов осуществляется подготовка законопроектов и, будучи реализованными, такие планы ложатся в основу законодательной работы парламента.
В субъектах федерации подготовка планов законопроектных работ схожа с этим процессом в федеральных органах, но имеет и свою специфику. Региональные планы законопроектной деятельности не должны предполагать дублирование соответствующей законодательной деятельности федеральных органов, но быть более привязанными к предмету регулирования законодательных органов субъекта федерации, к решению насущных проблем региона.
При составлении программы законопроектной работы, ее авторы должны, с одной стороны, исходить из анализа действующего законодательства, имея целью соблюдение его основополагающих принципов и обеспечение единства и системности, а с другой – основываться на научных прогнозах развития государственной и общественной жизни, что позволяет гарантировать правовой характер издаваемых актов. Это является важным условием для обеспечения устойчивости и долговечности создаваемых нормативных правовых актов, дабы их не приходилось часто переделывать.
План законопроектной работы должен быть направлен на решение конкретной правовой задачи, на комплексное законодательное урегулирование тех или иных общественных отношений. Такой план должен содержать программу принятия в определенной последовательности комплекса нормативных правовых актов, причем эта последовательность будет зависеть от характера регулируемых правоотношений и от целей, преследуемых законодателем. При этом, план принятия может содержать не только перечень предполагаемых к изданию актов, но и их краткое содержание, их принципы и цели.
В план законопроектной работы следует включать:
- перечень разрабатываемых проектов нормативных правовых актов;
- перечень ответственных за их разработку структурных подразделений и конкретных должностных лиц;
- перечень участвующих в той или иной форме в разработке проектов структурных единиц органов, подведомственных организаций и конкретных должностных лиц;
- график предстоящей законопроектной работы, сроки подготовки текстов законопроектов, определяемые в пределах общего срока на который рассчитан план (конкретная дата или определенный промежуток времени);
- иные сведения, необходимые для организации работы над проектами.
Составление плана законотворческих работ следует проводить с учетом взаимосвязи предполагаемых законодательных актов, последовательности их принятия. Так, проекты актов по более конкретным темам должны разрабатываться после принятия законодательных предписаний по более общим вопросам, либо одновременно. Вряд ли можно признать нормальным положение, когда сначала принимается частный закон, а потом – более общий, определяющий принципы и цели принятого ранее[48].
Следует особо отметить, что планы законопроектных работ предусматривают создание наиболее значимых, а потому сложных и трудоемких работ, но не исключают возможности подготовки кем – либо из участников законотворческого процесса проекта нормативного правового акта и вне плана, по специальному поручению парламента, Правительства или Президента или по собственной инициативе.
Планирование законодательной деятельности позволяет создать условия для тщательной и системной проработки законопроектов, проведения социологических и иных исследований, изучения отечественного и зарубежного опыта законодательного регулирования.
6.1.3 Концепция законопроекта.
Работу непосредственно над созданием конкретного проекта нормативно – правового акта надлежит начинать с подготовки концепции законопроекта. Не требуется составления концепций только для создания проектов законов о ратификации (денонсации) Россией международного договора, а так же для создания бюджетных законов.
Концепция законопроекта представляет собой своего рода концентрированное выражение сути сформулированных в нем предписаний. Концепция служит для определения целей создания нормативного правового акта (решение определенных проблем, правовое регулирование отношений, требующих такого регулирования, устранение имеющихся пробелов вправе, противоречий, множественности актов по одному и тому же вопросу и т. д.), излагаются принципы, на которых он основан, ожидаемый эффект, социальная и экономическая целесообразность принятия и исполнимость. В концепции в общих чертах определяется форма акта, его роль в системе законодательства.
К разработке концепции проекта нормативного правового акта должны привлекаться высококвалифицированные специалисты – правоведы, обладающие знаниями действующего законодательства в регулируемой сфере, а так же иные специалисты в сфере правового регулирования – экономисты, социологи, инженеры и др.
Разработка концепции законопроекта осуществляется органами государственной власти либо самостоятельно, либо с привлечением специализированных научно – исследовательских организаций.
В ходе разработки концепции законопроекта следует изучить, обобщить и проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующей системы нормативных правовых актов в подлежащей регулированию сфере, обуславливающей необходимость нового акта, установить устаревшие акты, утратившие правовой характер. Все это должно лечь в основу излагаемых в концепции аргументов, свидетельствующих о необходимости усовершенствования системы законодательства.
В концепции законопроекта в обязательном порядке должны быть определены:
· предмет правового регулирования, общественные отношения, которые попадут под действие нормативного правового акта, который предполагается создать;
· основная идея планируемого акта законодательства, причины его принятия, цели, приоритеты осуществляемого им правового регулирования;
· принципы, определяющие содержание, смысл и будущее действие создаваемого акта (как отраслевые, так и иные – возможно, даже, собственные, присущие только для этого акта – такое возможно, например, при создании кодекса);
· круг лиц, попадающих под действие планируемого акта, изменения их правового статуса (с учетом ранее существовавших прав и обязанностей), последствия предполагаемого правового регулирования для их интересов;
· место будущего нормативного правового акта в системе действующего законодательства с указанием отрасли, к которой он относится, положений Конституции и других вышестоящих по юридической силе актов, на реализацию положений которых он направлен, а так же его значение для национальной системы правового регулирования;
· общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере системы нормативных актов, с указанием пробелов, коллизий между предписаниями, определением объема потерявших силу положений и положений, фактически не действующих по причине своего технического несовершенства.
· анализ отечественной истории правового регулирования соответствующих общественных отношений и иностранной законодательной практики в этой области;
· анализ социально – экономических, политических и иных последствий реализации будущего нормативно – правового акта, обоснование его финансово – экономической исполнимости и целесообразности;
· примерное содержание будущего законодательного акта, его структура, основные логические смысловые элементы.
6.1.4 Экспертиза законопроектов
Разработанный законопроект не остается неизменным, до начала официальной работы по его принятию он подлежит изменения и усовершенствованиям. Для таких усовершенствований, до начала официальной процедуры принятия следует провести его экспертизу.
Экспертиза законопроекта может быть определена как требующее специальных познаний и квалификации исследование проекта нормативно – правового акта, проводимое с целью установления возможности для его усовершенствования и устранения недостатков.
Экспертиза законопроекта может быть официальной (проводимой специально на то уполномоченными органами государственной власти) и частной (проводимой в неофициальном порядке организациями и частными лицами, не в рамках своих прямых служебных обязанностей.
Как и всякая экспертиза, экспертиза проектов нормативных правовых актов может быть первоначальной, дополнительной (назначаемой для получения дополнительных, более полных сведений, нежели получены при первоначальной экспертизе) и повторной (назначаемой для уточнения полученного экспертного заключения при наличии оснований для сомнений в его достоверности).
По цели проведения экспертизы законопроектов можно выделить следующие их виды:
1. Юридическая (формально – юридическая) экспертиза. Она производится с целью установления соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Юридическая экспертиза законопроекта позволяет установить правомерность утверждения его положений, наличие (или отсутствие) в них противоречий с Конституцией и другими актами (и, соответственно, выяснить, будут ли они иметь юридическую силу), определить, какое место займет новый акт в системе законодательства. Кроме того, формально – юридическая экспертиза позволяет установить точную картину изменений в действующее законодательство, вносимых принятием создаваемого нормативного правового акта. Она даёт перечень актов законодательства, изменяющихся или теряющих юридическую силу в результате работы законодателей.
В нашей стране юридическая экспертиза проводится чаще всего Министерством Юстиции России, которое при этом руководствуется целой системой нормативных документов[49]. Впрочем, юридическая экспертиза законопроектов может быть проведена и неофициально – научно – исследовательскими и прочими учреждениями, а так же частными экспертами.
Отечественное законодательство устанавливает обязательность проведения официальной (то есть, осуществляемой специализированными подразделениями Министерства Юстиции) юридической экспертизы проектов некоторых видов нормативно – правовых актов в качестве обязательного условия для их вступления в законную силу. Например, без позитивного заключения специальной юридической экспертизы Министерства Юстиции РФ не могут вступить в силу подзаконные нормативные правовые акты министерств и ведомств, а так же законы субъектов федерации. Это условие необходимо для недопущения возможного их несоответствия федерального законодательства и, если принять во внимание объем ведомственного нормативно – правового материала и количество региональных законов, его существование вполне оправдано. Кроме того, в отечественной системе законотворчества обязательна юридическая экспертиза обсуждаемых нижней палатой парламента (Государственной Думой Федерального собрания России) законопроектов специальными парламентскими комитетами – после принятия в первом чтении перед принятием во втором.
Юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является важным инструментом обеспечения единства, непротиворечивости и системности законодательства.
2. Правовая экспертиза. Это, пожалуй, самый сложный и самый важный вид экспертиз законопроектов. Правовая экспертиза направлена на установление соответствия (или несоответствия) планируемого нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям.
Правовая экспертиза предполагает моделирование и анализ последствий воздействия, которое окажет планируемый к принятию акт на общественные отношения, установление его экономической и социальной целесообразности, исполнимости, финансовой обоснованности. Кроме того, в ходе проведения такой экспертизы проверяется соответствие формулируемых положений научным наработкам, господствующим правовым доктринам в сфере регулируемых общественных отношений. Большую роль в проведении таких экспертиз играет так же анализ соответствия (или несоответствия) положений исследуемого нормативного правового акта принципам правового регулирования – общеправовым, отраслевым и др.
Этот вид экспертиз необходим для обеспечения позитивного воздействия законодательства на общественные отношения, правового его характера. В такого рода экспертизах в обязательном порядке должны принимать участие специалисты в регулируемой отрасли общественных отношений: экономисты, финансисты, политологи, социологи, возможно участие специалистов в естественных науках.
3. Техническая экспертиза. В ходе работы над созданием и изменением нормативных правовых актов огромную роль, как уже неоднократно отмечалось, играет их техническое совершенство. Поэтому, их техническая экспертиза, представляющая собой установление факта соблюдения основополагающих принципов и правил законодательной техники, а так же анализ обоснованности применения тех или иных технических методов законотворчества может быть очень важным для дальнейшей судьбы законопроекта. Установление факта технического несовершенства создаваемого нормативного правового акта, формы и масштаба нарушения могут стать весьма важными для исправления допущенных законодателями ошибок и повышения регулятивных возможностей результатов их деятельности, а так же для недопущения схожих ошибок в будущем.
Эту экспертизу могут проводить специалисты в области законодательной техники, например, специальные эксперты Министерства Юстиции или правовых подразделений министерств и ведомств. Впрочем, техническая экспертиза может проводиться и частными лицами, например, исследователями – правоведами, специализирующимися в области законодательной техники.
4. Лингвистическая экспертиза. Она представляет собой установление значения текста будущего законодательного акта, уяснение истинного смысла содержащихся в нем предписаний исходя из правил русского языка (естественно, если речь идет о законотворческом процессе в России) и традиционного значения употребляемых слов. Другими словами, этот вид экспертизы представляет собой толкование разрабатываемого нормативного правового акта с использованием лингвистического метода. Лингвистическая экспертиза необходима для установления возможной неясности значения предписаний, возможности их многозначного толкования и преодоления этих возможных несовершенств нормативного правового акта до его принятия.
Этот перечень, конечно, не исчерпывает видов экспертиз, которые могут проводиться в отношении проектов нормативных правовых актов.
Проведение экспертиз проектов нормативных правовых актов и анализ их результатов завершает работу по подготовке этих проектов. Далее начинается следующий этап законотворчества – их принятие. Впрочем, экспертизы законопроектов возможны и уже в ходе официальных процедур, связанных с принятием нормативных правовых актов.
6.2. Законодательная инициатива.
В ходе законотворчества предписания нормы права облекаются в форму нормативного правового акта. И важнейшим условием действительности такого акта, важнейшей гарантией его правового характера будет выполнение всех существующих формальных процедур, с которыми связано приобретение актом законодательства юридической силы.
Существует значительная разница между процессами принятия законов и принятия законов и всех остальных нормативных правовых актов. Как уже отмечалось, в отличие от подзаконных актов, принимаемых путем простого утверждения главой органа исполнительной власти, закон приобретает свою регулятивную силу только после выполнения целого комплекса обязательных действий, последовательно совершаемых сложной системой специально на то уполномоченных органов государственной власти. Верховенство закона в системе законодательства, его осевая, главенствующая роль в механизме нормативно – правовых актов обуславливает необходимость особенно тщательной проработки его положений, выверки содержащихся в нем предписаний, тщательного анализа всех его положений с учетом различных точек зрения на последствия их применения, а так же, что немаловажно, контроля со стороны специальных надзорных органов. Все это предопределяет необходимость существования специальной формально - обязательной процедуры, через которую законопроект должен пройти, чтобы стать законом. Отличительными признаками этой процедуры являются ее обязательность, формальная определенность (зафиксированность ее правил в специальных официальных документах), а так же строгая и обязательная последовательность этапов.
В науке существует мнение, что деятельность представительных органов по рассмотрению и принятию законопроектов может быть признана процессуальной, так – как эта деятельность формальна, нормативно урегулирована и характер действий ее участников является обязательным и не может быть изменен по своему усмотрению никем[50]. С такой точкой зрения в определённой степени можно согласиться, ибо действительно, действия субъектов законотворчества в ходе принятия закона, совершаемые в форме реализации процессуальных прав и выполнения соответствующих обязанностей, различаются по характеру воздействия на процесс в целом. Фактически, разрабатывая и принимая закон, уполномоченные на то субъекты осуществляют правореализацию – в совершенно особом формальном виде. Законодательная урегулированность и определенность этого процесса обеспечивает его упорядоченность, устойчивость, создает условия для полноценной проработки материала и служит гарантией правового характера закона (а вместе с ним и принимаемых во его исполнение подзаконных актов) и позитивности последствий его воздействия на общественные отношения.
Процесс принятия законопроектов, как уже отмечалось, разбит на несколько этапов, которые должны соблюдаться в строгой последовательности, на каждом из которых строго определённые субъекты совершают строго определённые действия. В нашей стране принята унифицированная, в целом схожая с существующей в подавляющем большинстве развитых стран процедура рассмотрения и утверждения законопроектов, поэтому законодательный процесс будет далее исследован на примере России.
Самым первым формальным действием, предпринимаемым с целью утверждения законопроекта, является его вынесение на рассмотрение в нижнюю палату парламента (в России – в Государственную Думу). Это вынесение и называется законодательной инициативой [51].
Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса имеет своей основной функцией приведение в действие парламентского механизма создания законов. Она вызывает к жизни первое уже конституционное правоотношение по рассмотрению законопроекта, внесения в него изменений и принятию (или отклонению).
Правом на такую инициативу традиционно во всех странах обладает весьма ограниченный круг участников законотворческого процесса. Такое ограничение имеет целью оптимизировать работу парламента, дав возможность возбуждать законодательный процесс только после тщательной проработки законопроектов органами и должностными лицами, которые способны объединить усилия всех остальных субъектов законотворческой деятельности и выступить выразителем воли не конкретных индивидов, но определенных социальных групп, слоев и общностей. В России правом законодательной инициативы, в соответствии со статьёй 104 Конституции, обладают:
1. Президент России.
2. Правительство России. Именно оно инициирует рассмотрение законопроектов, разработанных федеральными органами исполнительной власти. Практика законотворчества, как уже отмечалось, показывает, что в современных государствах именно правительства активнее всех других обладателей права законодательной инициативы это свое право реализует.
3. Депутаты Федерального Собрания, которые могут выносить законопроекты как индивидуально, так и коллективно, объединившись в группы. При этом, правом законодательной инициативы обладают как депутаты Государственной Думы (нижней палаты), так и депутаты Совета Федерации (верхней палаты) Федерального Собрания России.
4. Субъекты Российской Федерации (в лице их высших представительных органов власти – через их представителей в Совете Федерации Федерального собрания России).
5. Совет Федерации Федерального Собрания России – верхняя палата российского парламента.
6. Высшие судебные органы России – Конституционный суд РФ Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ, которые могут вносить на рассмотрение нижней палаты российского парламента законопроекты по вопросам, входящим в их круг ведения. «Это означает, что суды в силу специфики своей деятельности должны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства.»[52]
Вышеуказанные обладатели права законодательной инициативы (законодательные инициаторы) могут его реализовывать как индивидуально, так и коллективно. Совместная законодательная инициатива, то есть вынесение законопроекта на обсуждение сразу несколькими субъектами законотворческой деятельности, предназначена для скоординированного и сбалансированного регулирования каких – то общих для всех них проблем. При этом, инициатива может рассматриваться как совместная, если несколько инициаторов участвовали в разработке законопроекта, повлияли на его создание, отразили в нем каждый в своей части собственное понимание социальной необходимости. В противном случае, если один из участников законотворческой деятельности просто выражает безусловное согласие с чужим законопроектом, не внеся в его разработку своей лепты, речь может идти только о поддержке чужой законодательной инициативы, а не о совместной инициативе.
