В России, например, достаточно большое распространение получила практика совместной законодательной инициативы нескольких субъектов федерации. Нередко с совместной законодательной инициативой выступают депутаты Государственной Думы и Совета Федерации. Совместная законодательная инициатива не только позволяет в одном законопроекте уравновешенно отразить интересы различных социальных групп и слоев, но и дает возможность разгрузить парламент, освободив его от необходимости рассматривать все альтернативные законопроекты. Все еще раз подтверждает тот факт, что субъекты законотворческой деятельности в ходе подготовки законопроектов должны не просто сотрудничать, но координировать свою деятельность так, чтобы представлять собой единый отлаженный механизм, каждый из элементов которого дополняет другие (что, разумеется, вовсе не означает целесообразности централизации этого механизма и учреждения управления над ним).
К сожалению, в нашей стране в число обладателей законодательной инициативы на федеральном уровне не включен единственный источник государственной власти, носитель национального суверенитета демократического государства – его народ. Возможно, при создании законодательной системы в нашей стране ее авторы решили, что для выражения воли народа в ходе законотворчества достаточно возможности принятия закона на референдуме и представительного характера законотворческого органа – парламента и нет необходимости создавать специальную процедуру законодательной инициативы народа. Такой подход нельзя назвать по – настоящему соответствующим идеалам народовластия (особенно, если учесть особенности современной представительной демократии, значительно затрудняющие связь между народом и его представителями), тем более, что возможность использования референдума как средства выражения воли народа в ходе законотворчества является весьма сомнительной. Предоставление народным массам в лице инициативных групп возможности (конечно, строго регламентированной законом, исключающим возможность манипулирования народной инициативой или недобросовестного использования возможности выражать от имени народа собственные интересы) представлять на рассмотрение в парламент законопроектов может послужить гарантией прямого народовластия, способом более полной реализации чаяний и интересов народа в целом и социальных групп, одним из методов обеспечения правового и демократичного характера законотворческого процесса. Кроме того, такие полномочия придают смысл общественным акциям, способствуют росту политической и государственно – правовой активности населения, формирует у людей установку на активное участие в регулировании собственного поведения, способствует росту сознательности и позитивного отношения населения к нормативно - правовым предписаниям. Возможно, именно поэтому в некоторых регионах России (например, в Республике Тыва, в Свердловской и Липецкой областях) право законодательной инициативы при формировании законодательства субъектов федерации предоставлено непосредственно народу – по инициативе группы избирателей определенной численности. Опыт этих регионов мог бы пригодиться отечественным законодателям для усовершенствования института законодательной инициативы и наделения этим правом многонационального народа России. Безусловно, подобное нововведение возможно только после детальной проработки всей процедуры осуществления народной законодательной инициативы, после определения порядка внесения предложений о рассмотрении законопроекта, требований к оформлению списка подписей, процедуры их сбора и оценки, оснований для отклонения инициируемого законопроекта и некоторые другие. Но в целом институт народной законодательной инициативы необходим отечественной системе законотворчества, если Россия на деле стремится стать демократическим государством.
Другой серьёзной проблемой, связанной с институтом законодательной инициативы в нашей стране, является неопределённость полномочий высших судебных органов по внесению на рассмотрение в парламент законопроектов.
Пункт 1 статьи 104 Конституции России особо выделяет высшие судебные органы нашей страны (Верховный суд, Высший Арбитражный суд и Конституционный суд России) из числа субъектов законодательной инициативы, ограничив их компетенцию в осуществлении этой функции. Право законодательной инициативы закрепляется за ними только «… по вопросам их ведения». Причём не указывается, что имеется ввиду, что относится к ведению этих органов (их компетенция слишком широка, чтобы можно было однозначно трактовать это конституционное положение). В действующем законодательстве нигде нет чёткого и ясного разъяснения этого очень важного конституционного ограничения. В силу специфики регулятивного воздействия на общественные отношения Конституции (её декларативного характера), отсутствие в ней чёткого определения и потребность конкретизирующего разъяснения можно понять, это вполне естественно. Но и в остальных законодательных актах не определено, по каким же конкретным вопросам могут осуществлять законодательную инициативу высшие судебные органы. Нет ни слова об этом ни в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации (который призван определять основы функционирования судебных органов, в том числе, и в законотворчестве), ни в статье 10 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в которой определяется компетенция Высшего Арбитражного суда России). Пункт 6 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» дословно дублирует, не раскрывая его, конституционное положение, закрепляя, что Конституционный суд России «… выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения».
Таким образом, легального толкования конституционного положения о компетенции высших судебных органов в осуществлении ими законодательной инициативы не существует. Это не даёт возможности точно определить эту компетенцию на практике. Вряд ли сможет решить эту проблему путём официального толкования положений пункта 1 статьи 104 Конституции и Конституционный суд России, которому предоставлено такое право – ведь разъяснение им этого положения означало бы, что этот орган сам определяет свою компетенцию, что, естественно, недопустимо. Самостоятельное же толкование указанного конституционного положения непосредственно участниками соответствующих правоотношений невозможно. Пользуясь методом буквального толкования, который они вправе применить, невозможно точно и однозначно установить смысл конституционного ограничения законодательной инициативы высших судебных органов. Понятие «их ведение» может быть понято по – разному. Оно может быть истолковано таким образом, что высшие суды в нашей стране вправе инициировать проекты законов, имеющих предметом своего регулирования вопросы, отнесённые действующим российским законодательством к подведомственности соответствующей ветви судебной власти (подведомственность дел судам общей юрисдикции определяется Гражданским процессуальным кодексом и Уголовно – процессуальным кодексом, арбитражным судам – Арбитражным процессуальным кодексом, Конституционного суда России – Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации»). В этом случае практически неограниченной окажется компетенция по законодательной инициативе Верховного суда России (в связи с тем, что суды общей юрисдикции рассматривают уголовные дела, а статьи Уголовного кодекса России затрагивают практически все стороны общественной жизни), а так же Конституционного суда России (уполномоченного осуществлять официальное толкование Конституции России, являющейся основой правового регулирования всех правоотношений без исключения). С равным основанием, положение пункта 1 статьи 104 Конституции России об ограничении права законодательной инициативы высших российских судов может быть понято так, что эти субъекты законотворческого процесса правомочны инициировать рассмотрение законопроектов посвященных регламентации судоустройства. Есть так же основания истолковать это положение таким образом, что высшие судебные органы имеют право выступать с законодательной инициативой по вопросам судебного процесса: Высший арбитражный суд России – арбитражного процесса (то есть, может выступать с предложениями о внесении поправок и дополнений в Арбитражный процессуальный кодекс России), Конституционный суд Российской Федерации – конституционное судопроизводство (то есть, предлагать изменения и дополнения к Федеральному конституционному закону «О Конституционном суде Российской Федерации»), а Верховный суд России – гражданского, уголовного и административного процесса. Таким образом, содержание правомочий законодательной инициативы элементов судебной власти совершенно неясно.
Такая неопределённость, фактически, не позволяет отечественным высшим судебным органам реально участвовать как в инициировании рассмотрения парламентом законопроектов, так и в их обсуждении (в форме предложений о внесении в обсуждаемые законопроекты изменений и дополнений, которые могут вносить только субъекты законодательной инициативы). И это – весьма существенная проблема отечественной законотворческой системы. В силу специфики своей работы именно суды чаще всего оказываются способны наиболее точно выявить недостатки в действующем законодательстве и найти пути их исправления. Суды в числе первых сталкиваются с пробелами, коллизиями, неправовыми положениями и иными несовершенствами в системе нормативных правовых актов, осмысляют положение и находят из него выход. Обобщая судебную практику, исследуя и анализируя применение судами аналогии, высшие судебные органы имеют весьма большие возможности по исправлению имеющихся пороков законодательства. В связи с этим, они должны выступать активными участниками законопроектной деятельности, законодательной инициативы и законотворческого процесса. Но по причине неопределённости конституционного ограничения (которое, естественно, игнорировать нельзя) высшие суды в нашей стране не могут этого делать.
Представляется, что наилучшим решением этой проблемы будет точное определение и законодательное закрепление полномочий законодательной инициативы высших судебных органов в специальных законах, посвящённых полной и системной регламентации законотворчества. Возможно, так же регулирование этих полномочий путём внесения дополнений в указанные выше Федеральные конституционные законы, регламентирующие правовой статус Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Конституционного суда Российской Федерации, но это менее желательно, чем первый вариант – всё же предпочтительнее изложение всех предписаний о создании нормативных правовых актов в одном едином специальном законе. Впрочем, возможно совмещение этих двух вариантов – дублирование положений о законодательной инициативе указанных субъектов и в специальном нормативном правовом акте о системе законодательства, и в федеральных конституционных законах, регламентирующих функционирование судебной системы.
Решение указанной проблемы позволит судам более активно и более позитивно участвовать в законотворчестве, реализуя имеющийся у них для этого весьма большой потенциал.
К оформлению законодательной инициативы в нашей стране предъявляется ряд требований. При внесении законопроекта для рассмотрения в Государственную Думу его инициатор обязан представить:
· текст законопроекта в виде документа на бумажном носителе с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
· пояснительную записку к законопроекту, которая должна содержать информацию о предмете регулирования планируемого закона, а так же изложение его концепции с обязательным обоснованием его необходимости для совершенствования системы законодательства;
· перечень нормативных правовых актов, в случае принятия закона подлежащих признанию недействительными, изменению, дополнению, а так же нормативных правовых актов, которые необходимо принять для полноценной работы предлагаемого закона, для создания механизма его реализации;
· финансово – экономическое обоснование (в случае, если реализация требований законопроекта потребует финансовых затрат), авторитетное заключение о его материально – денежной исполнимости, целесообразности и последствиях исполнения для экономики России;
· специальное заключение Правительства России о возможности и целесообразности принятия - при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Необходимо соблюдение специальных требований к самому законопроекту. Он должен соответствовать основным требованиям законодательной техники (система, структура, язык, стиль, логика, техника изложения предписаний, оформления ссылок и др.), содержать четко определенный круг субъектов, на регулирование поведения которых он направлен, содержать ясные и не подлежащие толкованию предписания, правильно определить соотношение их прав и обязанностей, определить меру и порядок наложения взыскания за невыполнение предписаний, указание на органы государственной власти, ответственные за выполнение планируемого к принятию закона.
6.3. Рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания России.
После внесения законопроекта и признания законодательной инициативы состоявшейся, начинается следующий этап законодательного процесса – рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в Государственной Думе Федерального собрания России. Именно этот этап является наиболее важным во всей формальной работе, результатом которой становится новый закон.
Первой стадией этого процесса является предварительное рассмотрение законопроекта. Законопроект направляется в комитет Государственной Думы, специализирующийся по предмету предполагаемого правового регулирования, который с этого момента становится ответственным по законопроекту. При этом возможно направление законопроекта сразу в несколько комитетов, но ответственным становится только один из них.
Одновременно с направлением на предварительное рассмотрение в парламентский комитет, законопроект направляется Президенту России, в Совет Федерации, в Правительство России, в Конституционный суд, Верховный суд Высший Арбитражный суд (если законопроект касается вопросов их ведения) и Конституционный суд Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов, предложений и замечаний.
В ходе предварительного рассмотрения законопроекта производится его тщательное исследование, целью которого является установление необходимости принятия закона, его соответствия Конституции, конституционным законам и вообще его места в системе действующего законодательства, анализ регулируемых отношений и последствий их предполагаемого регулирования, урегулирование возникающих по законопроекту разногласий.
Обязательно на этом этапе и проведение экспертиз законопроекта. Парламентские комитеты по поручению Совета Государственной Думы проводят необходимые экспертные исследования законопроекта: юридические, лингвистические, технические и иные. Законопроект следует подготовить к следующему этапу работы, главной целью которого будет его (законопроекта) совершенствование. Главной формой такого совершенствования является внесение в проект изменений и дополнений.
Кроме того, выявляется, не нуждается ли законопроект в доработке, соблюдены ли технические правила его создания. По итогам предварительного рассмотрения законопроекта соответствующий парламентский комитет может поставить вопрос о необходимости его доработки: исправления, дополнения и др.
Заключения парламентских комитетов и иных органов, осуществляющих предварительное рассмотрение законопроектов, носят информативно – рекомендательный характер и не имеют обязательной силы. Его выводы могут быть учтены инициатором законопроекта при внесении в него изменений, приняты во внимание депутатами при обсуждении и принятии.
Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов[53] в срок не менее 45 дней до даты их первого официального рассмотрения в Государственной Думе направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний по ним[54]. К сожалению, это процесс недостаточно подробно урегулирован действующим законодательством: не определена компетенция субъектов федерации при составлении отзыва, не установлен срок окончания ими предварительного рассмотрения, порядок разрешения споров и конфликтов. И, самое главное, не совсем ясны значение и последствия их заключения по законопроекту.
В процессе предварительного рассмотрения законопроект по решению ответственного комитета может быть направлен для отзыва и в иные органы, организации или экспертам (как сотрудникам государственных органов, так и частным – например, признанным специалистам в области законодательной техники или в регулируемой сфере общественных отношений).
Главной целью предварительного рассмотрения законопроектов после законодательной инициативы является облегчение дальнейшей работы Государственной Думы, снятие с нее необходимости дорабатывать технические погрешности законопроекта, обеспечение возможности депутатам парламента получить полное и объективное представление не только о законопроекте, но и о регулируемых им отношениях, об особенностях его предмета правового регулирования, о возможных последствиях его принятия, о возможностях внесения в него изменений и об их последствиях. Кроме того, если говорить об участии в предварительном рассмотрении законопроектов субъектов федерации в лице их представительных органов, то они имеют возможность получить представление о готовящемся правовом воздействии на затрагивающие и их интересы отношения, высказать свое мнение по этому поводу, принять участие в подготовке законопроекта и подготовиться к полноценному участию в законотворческом процессе.
По окончанию предварительного рассмотрения законопроект выносится на обсуждение в парламент.
В большинстве современных стран парламенты состоят из двух палат: верхней, избираемой в ходе прямых общенародных выборов, и нижней, либо состоящей из представителей субъектов федерации или административно – территориальных единиц, либо формирующаяся иным путем. В функции нижней палаты парламента входит обсуждение законопроекта и его принятие (или отклонение), в функции верхней палаты парламента входит утверждение (или неутверждение) законопроекта, принятого нижней палатой. Не является исключением и наша страна, в которой, в соответствии со стандартной схемой принятия закона, законопроект, после окончания его предварительного (неофициального) обсуждения попадает на утверждение в Государственную Думу Федерального Собрания России.
Рассмотрение и обсуждение законопроекта в нижней палате парламента играет ключевую роль в процессе его принятия. Это обсуждение, в отличии от предварительного, обсуждения, проводившегося на предыдущем этапе, осуществляется всем составом нижней палаты и, потому, имеет строго формальный и официальный характер, определяя судьбу законопроекта. На этом этапе законопроекты подвергаются всестороннему изучению, анализу, в него вносятся изменения и дополнения.
Основными задачами, которые стоят перед парламентариями на этом этапе законодательного процесса, являются:
- общая оценка законопроекта, его необходимости, его юридических качеств, установление его правового характера;
- оценка правильности и юридических качеств структурных составляющих законопроекта, их сочетания, системности и взаимодействия;
- совершенствование законопроекта, внесение в него изменений, дополнений, возможно – изложение в новой редакции.
пмВ нашей стране, как и в большинстве других стран, существует порядок, в соответствии с которым большинство законопроектов в нижней палате парламента рассматриваются в трех чтениях.
Первое чтение. В ходе первого чтения определяется, будет ли нижняя палата парламента вообще рассматривать этот законопроект. При этом принимается во внимание необходимость правового регулирования общественных отношений в сфере этого проекта, возможность их регулирования именно законом, компетенция законодательного органа по принятию законов в этой области (в соответствии с положениями Конституции, устанавливающие разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации) и многие другие факторы. При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности, роль, которую он будет играть в общественных отношениях, последствия.
Обсуждение законопроекта в первом чтении начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада представителя ответственного парламентского комитета. При рассмотрении законопроекта в первом чтении заслушиваются и обсуждаются предложения и замечания депутатов и их объединений, полномочных представителей Президента и Правительства, а так же представителей законодательных органов субъектов федерации, а так же иных лиц, специально приглашаемых для участия в обсуждении.
После обсуждения принимается решение по законопроекту. Нижняя палата парламента в ходе голосования простым большинством голосов может: принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений; отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается его инициатору. В случае же принятия решения об одобрении законопроекта, работа над его принятием продолжается и этот законопроект передается на обсуждение ответственного комитета (комитетов) для подготовки к рассмотрению во втором чтении, а его текст предоставляется всем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы для внесения в него поправок. Все это представляет собой необходимую техническую подготовку законопроекта к рассмотрению во втором чтении.
Задачей лиц, обладающих законодательной инициативой, является внесение предложений об изменениях или дополнениях законопроекта – поправок. Такие предложения предназначены для совершенствования этих проектов. Вносятся предложения о поправках в ответственный профильный комитет.
Закрепление исключительной компетенции по предложению поправок к законопроекту только за субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, естественно и логично. Изменять законопроект, корректировать его положения, воздействовать на суть содержащихся в нем предписаний могут только те, кто вправе выдвигать сами эти законопроекты. Это так же имеет целью оптимизировать, профессионализировать и упорядочить работу парламента, дав возможность участвовать в ней и влиять на нее только строго определенному кругу лиц.
Ответственный комитет Государственной Думы изучает и обобщает предлагаемые субъектами законодательной инициативы предложения и составляет таблицу одобренных им поправок и таблицу поправок, рекомендованных им к отклонению. Такие таблицы представляют собой комплексные перечни выдвинутых поправок и составляются с целью систематизировать выдвигаемые предложения о внесении изменений и дополнений в законопроект, исключив повторения и бессмысленные предложения. Таблицы поправок экономят время и силы парламентариев, давая им возможность получить представления о сути всех предлагаемых поправок в их системе, а так же об их авторах.
Таким образом, профильный ответственный парламентский комитет выступает своего рода «лабораторией», в которой готовятся проекты поправок к рассматриваемому законопроекту. При этом, далеко не все поправки подлежат учету комитетом – те или иные из них могут быть признанны неприемлемыми (например, по причине противоречия с основной массой уже принятых поправок, или из – за расхождений поправки с законопроектом в предмете или уровне правового регулирования) Для своей работы ответственному комитету следует по возможности привлекать специалистов, компетентных в данной области, запрашивать мнение соответствующих министерств и ведомств. Выводы комитета о возможных поправках, об их оптимальной формулировке являются своего рода ориентиром для последующих законодательных процедур, они призваны предупреждать ненужные споры и обсуждения поправок непосредственно в парламенте. Специальное подразделение Аппарата Государственной Думы – Правовое управление – осуществляет обязательную постатейную правовую, юридическую и лингвистическую экспертизы законопроекта и готовит соответствующие заключения. Кстати, в составе этого управления имеется специальный отдел законодательной техники.
Второе чтение. Ответственный парламентский комитет, закончив подготовку законопроекта, передает его в нижнюю палату парламента для рассмотрения во втором чтении. Вместе с законопроектом, профильный парламентский комитет передает на обсуждение таблицы поправок, снабженные собственными комментариями о целесообразности их принятия.
После того как ответственный комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту).
В начале второго чтения законопроекта в нижней палате парламента выступает представитель ответственного комитета с докладом. Он сообщает о результатах рассмотрения законопроекта в возглавляемом им комитете, о поступивших поправках и об итогах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента России в Федеральном Собрании, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства России в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатов (или их групп) против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект в ходе его доработки. Если такие возражения имеются, то их автору предоставляется слово для их краткого (до трех минут) изложения и обоснования. Докладчик (то есть, руководитель ответственного комитета, проводившего подготовку законопроекта) отвечает на такие возражения.
Далее Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Они рассматриваются по той же схеме. После этого председательствующий ставит на голосование предложение о принятии отдельно каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было вынесено решения.
После рассмотрения возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект, проводится голосование о принятии законопроекта за основу. Если указанное решение принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета об отклонении соответствующих поправок. Таким образом, последовательно снимаются возражения депутатов как по принятым, так и по отклоненным поправкам. Далее голосуется каждая из поправок, включенная в таблицу поправок, по которым не принято решения. После этого на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.
Традиционно порядок голосования (по законопроекту в целом или по его отдельным частям) в каждом конкретном случае определяется парламентом индивидуально, который при этом принимает во внимание важность обсуждаемого законопроекта, его сложности, структуры, объема. Однако, как правило, решение как по законопроекту в целом, так и по каждой поправке принимается обычным большинством голосов.
В случае, если законопроект во втором чтении не принят, он возвращается на доработку в ответственный парламентский комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа ее депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Как правило, за этим следует отклонение законопроекта (хотя, разумеется, не всегда).
Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, появившихся в ходе принятия поправок, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки. Необходимую помощь в этом ему оказывает Правовое управление аппарата Государственной думы. По завершении этой работы законопроект вновь представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов в третьем, окончательном, чтении (законопроекты о принятии федерального бюджета в силу специфики этого вида законов имеют еще одно, четвертое, чтение).
Третье чтение. Это самое с технической и с формальной точек зрения простое и, в то же время, с формальной точки зрения, самое важное из чтений законопроекта в нижней палате парламента. Смысл третьего чтения – принятие окончательного варианта законопроекта, в виде, сформировавшемся в результате второго чтения, без внесения в него новых изменений.
При третьем чтении законопроекта не допускается внесение поправок, а также возвращение к его обсуждению. Третье чтение состоит лишь в голосовании за или против законопроекта в целом. Однако возможны ситуации, когда существенные возражения по законопроекту появляются именно на этапе третьего чтения. В этих случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения.
