Теперь следует более подробно изучить основные указанные выше стадии законотворческого процесса, специфику их проведения и основные правила. Логически законотворческий процесс начинается с законотворческого познания.
5.1 Понятие и значение законотворческого познания.
Как и всякий созидательный процесс, законотворчество начинается с познания, которое представляет собой осмысление предстоящей деятельности, определение целей и способов их достижения. Прежде чем приступить к деятельности, человек должен осознать, что и каким образом он будет делать.
Цель правотворчества как процесса целенаправленной деятельности людей – разрешить определяющие по своей значимости экономические, социальные, политические, экономические и иные основные социальные задачи путем регулирования общественных отношений, сознательного направления их по определенному пути развития. Это предполагает предварительное осмысление своих действий, составление модели будущего законодательного регулирования, что в свою очередь предполагает предварительное тщательное изучение и осмысление подлежащих регулированию общественных отношений. Смысл этой деятельности – определение цели правового регулирования, установление желаемого результата законодательной деятельности, ожидаемого варианта развития общественных отношений и путей достижения этих целей. Такое осмысление, научный подход и системная организация познания предстоящих действий является важным условием плодотворности процесса создания (или изменения) системы нормативных правовых актов, полноты и точности правового регулирования, соответствия результатов законотворчества
Именно поэтому законодательная техника включает в себя не только приемы написания нормативных правовых актов, но также технику и методологию анализа характера подлежащих регулированию общественных отношений, выявления путей и направлений правового регулирования, определение подлежащего официальному выражению и закреплению в качестве общеобязательного варианта общественных отношений. Этот процесс и представляет собой законотворческое познание.
Законотворческое познание можно определить как процесс осмысления участниками законотворческой деятельности объективной социальной необходимости, основополагающих интересов жизни и развития общества, лежащих в основе правового регулирования, осознания смысла норм права, подлежащих воплощению в статьях законов и подзаконных актов, а так же определения форм и способов выражения этих норм в системе нормативных правовых актов.
Законотворческое познание предполагает научно обоснованное осмысление необходимости правового регулирования, установление в области этого регулирования объективной социальной необходимости, определяющей суть предстоящего правового вмешательства, определение подлежащей внешнему выражению и формальному закреплению нормы права, моделирование и анализ возможных последствий нормативного воздействия этой нормы и формулирование текста нормативно – правового акта (актов) для выражения этой нормы. Законотворческое познание неизменно должно базироваться на выявлении основополагающих потребностей и интересов различных социальных слоев и групп, определяющих в своей системе, в своей совокупности интересы общества, а так же на исследовании развития и изменения тех или иных областей общественных интересов.[44] В результате этой деятельности участники законотворчества получают точное и комплексное представление о сути подлежащего формальному выражению и закреплению в законодательстве правового требования, а так же о наиболее подходящей для этого форме. Устанавливается смысл правовой нормы, содержание ее основных структурных составляющих, а так же иные факторы, определяющие содержание подлежащего созданию закона или подзаконного акта.
Кроме того, после осознания смысла нормы права, участникам законотворческой деятельности необходимо определить конкретные форму и способ воплощения этой установленной нормы в законодательстве. Законотворческое познание предполагает еще и моделирование всего законотворческого процесса – в общих чертах. Таким образом, в результате законотворческого познания участники законотворчества создают для себя программу действий, определяя цели и формы изменения существующей нормативно – правовой системы.
В процессе законотворческого познания особенно велика роль специалистов в сфере регулируемых общественных отношений. Определение социально полезного варианта поведения участников правоотношений предполагает детальное познание сути регулируемых общественных отношений, основных их закономерностей, наиболее важных влияющих на них факторов. Поэтому в ходе законотворческого познания необходима помощь соответствующих профессионалов: экономистов, социологов, политологов, а возможно и технических специалистов (если речь идет о регулировании отношений технического характера).
В законотворческом познании большое значение имеют статистические исследования в области в интересующей законодателей области общественных отношений, а так же данные о характере и проблемах правового регулирования этих отношений: судебной практики, практики административно – исполнительного правоприменения, системы существующих правовых обычаев, мнения различных слоев населения о правовом регулировании, история законодательного регулирования этой сферы общественной жизни в нашей стране и практика такого регулирования за рубежом. Все это представляет собой очень важный источник информации и основание для выводов о необходимости законодательного регулирования.
5.2 Стадии и методика законотворческого познания
Сущность и способы законотворческого познания удобнее всего познавать, изучая стадии этого процесса. Ибо законотворческое познание зависит от правильной последовательности действий, направленных на идеальное моделирование создаваемого нормативного правового акта.
1. Первым этапом законотворческого познания является определение подлежащих регулированию общественных отношений. Прежде чем приступить к законотворчеству, необходимо определить круг подлежащих законодательной регламентации вопросов. Законотворчество надлежит осуществлять в сфере, нуждающейся в правовом регулировании. Поэтому прежде всего необходимо определить, каково фактическое состояние в той области жизнедеятельности общества, к которой относится предполагаемый к принятию нормативный правовой акт. В этом составителям законов должны оказывать помощь специалисты в этих областях: экономисты, финансисты, инженеры и т. д.
Таким образом, первым этапом законотворческого познания будет обнаружение пробела в праве, то есть выделение комплекса общественных отношений, которые в силу своей значимости подлежат правовому регулированию, но не урегулированы воплощенными в законодательных актах нормами права. Наличие подобных пробелов неизбежно – общество непрерывно поступающее развивается, меняются условия его жизни, отношения, еще недавно бывшие второстепенными, слишком малозначительными для правового регулирования, становятся определяющими.
В обнаружении таких пробелов большую помощь участникам законотворческой деятельности могут оказать не только специалисты в регулируемой области общественных отношений, но и правоприменители. В первую очередь в ходе поиска пробелов в праве целесообразно изучить судебную практику, которая наиболее явно и наглядно проявляет пробелы в праве. Факты частого использования судьями аналогий (аналогий права или аналогий закона) свидетельствует о необходимости правового регулирования отношений, для разрешения спора в которых судьи вынуждены применять такие аналогии. Например, признаком наличия пробела в праве в нашей стране может служить издание высшими судебными органами (Высшим арбитражным судом РФ и Верховным судом РФ) руководящих постановлений, содержащих на примере разрешения конкретных судебных споров указания (рекомендательного характера) судьям о том, как следует применять те или иные статьи законодательства для регулирования неурегулированных напрямую законом правоотношений. Такие постановления имеют целью обеспечить единообразие в толковании по аналогии и являются результатом проработки и обобщения высшими судебными органами судебной практики и вывода о наличии пробела в праве, которые суды вынуждены преодолевать путем применения аналогий (права или закона). Восполнить этот пробел – уже задача законодателя. Именно судебные органы, в силу постоянной правоприменительной деятельности в самых разнообразных сферах общественной жизни имеют возможность достаточно быстро выявить пробел в праве, но не имеют возможности полноценно преодолеть это несовершенство системы действующего законодательства.
Кроме того, в качестве признака наличия пробела в праве может выступать большой объем разъяснений о характере толкования статей законов (как правило, речь идет именно о законах), издаваемых министерствами и ведомствами, которые не могут восполнить своими нормативными правовыми актами пробелы в правовом регулировании, отнесенном к компетенции законов или высших подзаконных актов (Указов Президента и Постановлений Правительства России), но пытаются минимизировать этот пробел, хотя бы частично восполнив дефицит законодательного регулирования путем толкования по аналогии существующих актов законодательства.
На наличие в действующем законодательстве пробела может указать так же научные труды. Нередко именно учёные – правоведы оказываются способны более оперативно и эффективно, нежели государственные служащие, проанализировать существующее положение с законодательным регулированием определённого спектра общественных отношений, обобщить известную им практику правовой жизни, сделать логический вывод о наличии смыслового разрыва между закреплёнными в законодательстве предписаниями или наличии среди них противоречий. На основании подобных выводов может быть сделано чисто научное заключение о необходимости начала законотворческой работы.
Своевременное и точное обнаружение пробела в праве – важное условие научного и системного характера законотворчества и эффективности законодательства в целом.
2. Следующим этапом законотворческого познания будет установление благоприятного для общественной жизни и развития варианта регулирования этих отношений, определение цели законодательного воздействия на них. Выявление общественного интереса, определяемого объективными потребностями общества, является смысловым стержнем процесса законотворческого познания. Для этого целесообразно выполнение следующих действий:
- выявление социальных факторов, в которых проявляются потребности общества в законодательной регламентации этой области общественных отношений;
- анализ этих факторов, установление значения каждого из них;
- определение направленности действия этих факторов как по отношению друг к другу, так и по отношению к правотворчеству, то есть осознание, каким образом эти факторы влияют на цель и смысл законодательной деятельности;
- установление суммарного результата действий комплекса этих факторов;
- рассмотрение различных вариантов решения проблемной ситуации и поиск оптимального решения.[45]
Выполнение этих действий позволяет определить, в чем состоит общественная необходимость в регулируемой сфере, каковы потребности и интересы общества в целом в этих отношениях, какой вариант поведения субъектов регулируемых отношений будет иметь позитивные результаты для жизни и развития общества и подлежит закреплению в качестве общеобязательного. При этом, необходимо осуществлять системный учет всех без исключения факторов, определяющих общественную жизнь: экономических, социальных, политико – правовых, природных и других, всего их комплекса. Одна из распространенных ошибок в процессе законотворчества состоит в том, что законодатель, ориентируясь на решение конкретных проблем (например, на борьбу с коррупцией) принимает во внимание только один из факторов (в нашем случае, только политико – правовой, делая главный упор на обеспечение неотвратимости наказания коррупционеров, на разработку новых механизмов их разоблачения) и не учитывает сопутствующих явлений (в нашем случае – несовершенство существующей системы государственного управления, низкий уровень правовой культуры населения, искусственно прививаемая потребительская идеология, ставящая во главу угла личное обогащение и др.). Эффективное же правовое регулирование предполагает учет всех без исключения общественных институтов, детерминирующих развитие общественных отношений, всех социально значимых факторов. Именно в связи с этим на этом этапе законотворчества необходимо привлекать к работе специалистов в регулируемой сфере общественных отношений (инженеров, экономистов, социологов и др), причем их помощь должна носить комплексный характер, консультации дополнять друг друга..
3. На следующем этапе участникам законотворческой деятельности следует установить, какой вариант поведения тех или иных участников общественных отношений приведет к ожидаемому позитивному результату, какие их действия или бездействия в какой ситуации в рамках регулируемых отношений соответствуют интересам общества, ведут к достижению общественного блага, к достижению оптимального режима жизни и развития общества. Этот этап представляет собой формулирование конечной цели законотворческого процесса, которая будет определять всю их дальнейшую деятельность. Необходимо сформулировать цели законодателя, чего он хочет добиться своей деятельностью от определенных субъектов правоотношений, на какие изменения общественных отношений в результате законотворчества он рассчитывает.
На этом этапе формулируется определенная модель поведения определенных участников социальной жизни, которая носит позитивный общественный характер и ведет к запланированному законодателями результату. Это, если можно так выразиться, текущая, тактическая задача законодательного регулирования, создаваемого нормативного правового акта.
При этом необходимо особо учитывать место каждого индивида в системе общественных связей и общественных отношений, его роль в развитии общества и в механизме регулируемых отношений. Этот этап законотворческого познания представляет собой своего рода планирование желательного развития отношений в результате законотворческого вмешательства. В ходе работы законодателей моделируется система действий различных субъектов правоотношений, необходимых для позитивного развития общественных отношений.
4. Далее, достижение надлежащего качества и эффективности законов предполагает определение смысла правового предписания, выделения и формулирования самой нормы права, которую надлежит воплотить в законодательных актах. Формирование нормы права представляет собой процесс воплощения в предписаниях, в требованиях к поведению участников отношений, данных, полученных на предыдущем этапе, и состоит из формулирования условий вступления нормы права в силу, определения требуемого варианта поведения и указания неблагоприятных последствий неисполнения этого предписания. Установление и изучение факторов, определяющих подлежащие регулированию отношения (на предыдущем этапе), дает возможность использовать эти факторы в качестве целей, принципиальных основ разрабатываемого законопроекта. При этом, особое внимание должно быть уделено комплексному характеру формулирования нормы права, чёткому выделению основных её структурных элементов – гипотезы, диспозиции и санкции. Их выделение и чёткое определение – залог полноты и системности дальнейшего законотворчества.
5. После этого следует новая стадия законотворческого познания – определение способа объективного выражения и формального закрепления сформулированной нормы, выбор варианта законотворчества. На этом этапе, установив степень важности регулируемых вопросов, их значение для системы общественных отношений, надлежит определить вид создаваемого акта (или, если к изданию готовятся несколько актов, сформировать их систему), определяется система нормативных правовых актов, к которой он будет принадлежать (в первую очередь, отрасль права). Последнее особенно важно для определения принципов и методов правового регулирования, которые должны определять создаваемый акт, чтобы он гармонично вошел в единую систему законодательства.
На этом этапе законотворческого познания планируется способ воплощения в тексте нормативных правовых предписаний элементов нормы права (гипотезы, диспозиции и санкции), сформулированной на предыдущем этапе.
В зависимости от состояния законодательства по вопросам, касающимся регулирования, нужно четко определить – есть ли необходимость в создании нового акта, или же можно ограничиться внесением изменений и дополнений в уже существующее законодательство. Ибо далеко не всегда есть смысл дробить механизм правового регулирования, создавая целую систему законов или подзаконных актов (это может повлечь путаницу между схожими по предмету регулирования актами и вызвать необходимость дополнительной их систематизации). Если существует законодательство, регулирующее комплекс схожих общественных отношений, его отдельные частные вопросы лучше урегулировать внося дополнения в уже существующие нормативные акты. Возможно, элементы сформулированной нормы права могут быть зафиксированы в уже существующих нормативных правовых актах.
6. Последним этапом законотворческого познания является моделирование будущего нормативного акта. На этом этапе необходимо спланировать его структуру, так, чтобы она позволяла наиболее оптимально сформулировать предписания установленной нормы права, создать логическую систему основных смысловых составляющих, отработать взаимодействие его основных компонентов, продумать содержание основных структурных составляющих будущего акта. При этом следует смоделировать основные юридические конструкции будущего акта, разработать его понятийно – терминологическую основу, а так же продумать перечень законов и подзаконных актов (как уже созданных, так и еще только планируемых), которые будут связаны с актами, выступать его респондентами или корреспондентами. В результате законодатель имеет перед собой готовую модель, идеальный образ нормативного правового акта, который может быть использован как основа будущего законопроекта.
Проведение законотворческого познания предопределяет начало работы над проектом нормативного правового акта – начало непосредственно законодательного процесса.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ:
1. Что представляет собой законотворческое познание? Каково значение этой стадии законотворческого процесса?
2. Какие цели преследует законотворческое познание?
3. Какие основные этапы законотворческого познания можно выделить? Сформулируйте значение и цели каждого из этих этапов.
4. Кто участвует в законотворческом познании?
5. Какие могут быть результаты законотворческого познания?
