Прежде чем вести речь о моделях реализации социальной политики в странах с развитой системой рыночных отношений, следует остановиться на общих условиях, в которых происходит данный процесс.
Огромное влияние на систему социальной политики оказывают основополагающие нормы и ценности того общества, в котором эта система функционирует. Социальная политика как бы зеркало отражающее глубоко укоренившиеся социальные ожидания населения в целом. Эти, формирующиеся вне формальной структуры социальной политики ожидания, зачастую определяют её общий характер и потенциал.
Ключевым показателем нормативных ценностей общества является сам характер социальной политики. В некоторых странах социальные услуги, предоставляемые в рамках этой системы, рассматриваются главным образом как общественное благо, от пользования которым в выигрыше остаются все граждане. Другая ценность аналогичного характера — принцип солидарности, в соответствии с которым основное бремя покрытия расходов на социальное обслуживание намеренно перекладывается с пожилых, бедных и больных людей на молодых, богатых и здоровых, чтобы обеспечить предоставление необходимой социальной помощи всем членам общества.,
Однако в Других обществах сильное влияние оказали радикальные и ориентированные на рынок концепции 80-х гг., когда результат деятельности отраслей социальной сферы во все возрастающей степени рассматривается как товар, который можно покупать и продавать на рынке. Эта концепция делает акцент на эффективность, которую рыночные стимулы могут привнести в систему предоставления социальных услуг, а также на тот вклад, который, как считается, эти стимулы вносят в сдерживание будущего роста расходов на отрасли социальной сферы. Тем не менее, концепция, в соответствии с которой социальные услуги рассматриваются как рыночный товар, хотя и обсуждалась в некоторых, определяющих политику кругах, не была принята ни в одной европейской стране.
Вторым, не менее мощным фактором, способствующим проведению реформ в социальной политике, является структура и состояние национальной экономики в целом. В Западной Европе макроэкономическая политика во все большей степени отражает глубокую озабоченность относительно конкурентоспособности каждой отдельной страны в период регионализации и глобализации промышленного производства и торговли. На макроэкономическую политику государств — членов Ев-
ропейского союза критерии для вхождения в европейский монетарный союз, принятые В Маастрихте, также оказывали огромное влияние. Оба этих фактора привели к тому, что лица, определяющие экономическую политику, стали призывать к резкому снижению расходов на социальный сектор, особенно на службы социального обеспечения.
Обсуждение этих проолем в научной и общественно-политической литературе сводится к изучению перспектив европейских стран, проводимой в них социальной политики на фоне глобализации и интеграции внутреннего рынка.
Итак, социальная политика в странах европейского сообщества реализуется по трем направлениям.
Социал-демократическая модель. Типична для скандинавских стран. Направления и пути реализации социальной политики в этих странах определяется политическим союзом рабочих партий левого крыла и партий, представляющих-интересы мелких фермеров и нацеливается на обеспечение государством широкого диапазона социальных услуг всему населению при полной его занятости. В. Ха-неш1 определяет эту модель как «скандинавскую» (Дания, Швеция, Финляндия). Модель характеризуется тем, что социальные услуги определяются как гражданские права, причем все граждане имеют право на равное, финансируемое за счет налогов социальное обеспечение. Работающее население получает дополнительные социальные льготы. От системы государственного социального обеспечения отделено только страхование по безработице, основанное на принципе добровольности. В целом уровень социального обеспечения довольно высоки; финансируется в основном за счет налогов.
Корпоративная модель (Германия, Австрия, Франция и страны Бенилюкса). Предполагает развитие системы пособий по социальному страхованию, дифференцированных по видам трудовой деятельности, и, соответственно, интеграцию профсоюзного движения с государством. В. Ханеш называет данную модель «континентальной». В её" основе социальное страхование, т.е. социальное обеспечение прямо или косвенно (для членов семьи) распространяется на работающее население. Услуги социального страхования, финансируемые в основном за счет взносов, различаются в зависимости от принадлежности к той или иной профессиональной группе.
Либеральная модель. Данная модель определяется как предполагающая минимально необходимую государственную поддержку социальных низов. Эта мо- ' дель нашла свое применение в англосаксонских странах. В. Ханеш называет данную модель «англосаксонской)). Эта модель получила распространение в-Великобритании и Ирландии и включает в себя социальное страхование, находящееся на довольно низком уровне, и социальную помощь, играющую для данной модели решающую роль. Внутри англосаксонской модели есть некоторые различия. В то время как в Великобритании государственная система здравоохранения оказывает бесплатные медицинские услуги всем гражданам, в Ирландии государ-
1 См. н кн. Государственная служба за рубежом. Социальная политика стран ЕС. Приоритеты, механизмы совершенствования. Реферативный бюллетень. (W. Hanesdi. Soziale Sicherung im eu-ropaischen Verglcich.»Aus Politlk und Zeiigeschichte», 14.08.1998, s. 15-26) — с 17-25..
1 См. там же.
ственным медицинским обслуживанием могут пользоваться только низкооплачиваемые граждане. Рассматриваемая модель в том или ином виде нашла распространение и за пределами европейского континента — в США, Австралии и Новой Зеландии.
В. Ханеш выделяет еще одну модель социальной политики — рудиментарную, представленную в странах Южной Европы. В этих странах лишь в последние десятилетня под влиянием социально-экономических структурных изменений созданы или усовершенствованы системы общего социального обеспечения. Они включают в себя страхование на производстве и социальное страхование. В целом уровень социального обеспечения в этих странах довольно низок. Здесь все еше исходят из того, что социальная защита граждан во многом осуществляется через семью и частную благотворительность. Эта модель интерпретируется как развивающаяся или переходная.
Любые модели социальной политики не будут действенны без финансового обеспечения. Финансирование социальных программ, всей социальной политики находится в прямой зависимости от доли расходов во внутреннем валовом продукте (ВВП).
В 1995 году расходы на реализацию социальной политики в странах ЕС составляли в среднем 28,4% ВВП, причем доля социальных расходов колебалась от 35,6% в ВВП Швеции до 19,9% в ВВП Ирландии. В Германии эта доля составляла 29,4%. При сравнении этих цифр с ВВП на душу населения очевидна следующая тенденция — по мере увеличения уровня доходов населения увеличивается и относительная величина расходов на социальное обеспечение.
Структура расходов на социальные программы в сгранах ЕС выглядела следующим образом:
• в 1995 году почти во всех странах-членах ЕС больше всего средств расходова
лось на пенсионное обеспечение — в среднем 42,4% всех социальных расхо
дов ЕС; доля этих расходов в странах ЕС составила около 12,1% ВВП и варьи
ровалась от 5% ВВП в Ирландии до 15,4% в Италии;
• вторая по величине статья расходов — здравоохранение. Это 26,2% всех соци
альных расходов ЕС и соответственно 7,5% ВВП; в отдельных государствах
доля расходов на здравоохранение колебалась от 5% ВВП в Италии до 8,7%
ВВП в Германии;
• средними можно назвать расходы на следующие сферы: социальное обеспече
ние безработных (8,1% общих социальных расходов ЕС; 2,3% ВВП ЕС), соци
альное обеспечение по нетрудоспособности и инвалидности (соответственно 8
и 2,3%) и помощь семьям и детям (7,3 и 2,!%) доля расходов на помощь безра
ботным в отдельных странах колебалась от 0,5 % ВВП в Италии до 4,9% в Да
нии, на помощь нетрудоспособным и инвалидам — от 0,9% в Нидерландах до
См. в кн. Государственная служба за рубежом. Социальная политика етран ЕС. Приоритеты, механизмы совершенствования. Реферативный бюллетень. (1С Itanesck. Soziale Sidierang im eu-ropaischen Vergleich. «Aus Poliiik und Zcilgeschidite». 14.08.1998; s. 15-26) —с 17-25. 1 Там же.
Здесь и /шее данные по 1995 году приводятся по книге: Государственная служба за рубе-ком. Социальная политика стран ЕС. Приоритеты, механизмы совершенствования. Реферативный бюллетень. (Vf. Hanesrh. Soziale Sicherung im europaischen Vergieich. «Aus Politik und 14.08.1998, s. 15-26) —с 17-25.
4,7 % в Финляндии, на;юмощь семьям и детям — от 0,4% в Испании до 4,2% в Финляндии; • сравнительно невелики пособия для покрытия расходов на квартирную плату
(1,9% общих расходов на социальные нужды и 0,6% ВВП ЕС).
Для финансирования системы социальной политики во всех стран ах-член ах ЕС привлекаются взносы, вносимые как работодателями, так и самими работниками, а также налоговые средства. В некоторых странах — Бельгии, Франции и Люксембурге — дополнительно взимаются социальные налоги, размер которых пока незначителен. В целом расходы на социальное обеспечение в ЕС в 1995 году финансировались на 40% за счет взносов работодателей и на 24% из взносов работающих, в то время как доля общих налогов в финансировании социальной сферы составляла в среднем 30%, а социальных налогов — 2%,
В принципе эта структура финансирования социальной сферы характерна для всех стран-членов ЕС, хотя в каждой из них есть свои специфические особенности. Так, в странах, реализующих континентальную модель, социальная сфера в 1995 г. финансировалась на две трети и больше (до 71,5% во Франции) за счет взносов работодателей и работающих. В целом, начиная с 1998 г.. происходит постепенное переструктурирование видов финансирования социальных услуг. Во всех странах-член ах ЕС доля взносов на социальное страхование, выплачиваемых работодателями, сокращается; для финансирования социальной сферы в больше степени стали привлекаться взносы работающих, а также налоговые поступления.
Для всех стран-членов ЕС общим является то, что в финансировании сферы социального обеспечения (социальной политики) участвует как государство, так и предприятия и частные организации. Почти везде государство (правительство и местные органы власти) финансируют социальные программы; источниками финансирования являются налоговые поступления и взносы. Доля государства выше всего в странах, представляющих англосаксонскую и скандинавскую модели (в Дании — 74,2%). Доля государства в странах с континентальной (корпоративной) моделью сравнительно низка (в Голландии — 27,5%, в Г'ермании — 37%), зато доля частных организаций в этих странах значительна (Голландия — 46,9%, Бельгия — 35,2%, Германия — 29,3%).
3. Опыт социальных реформ е странах СНГ и Балтии
Распад Советского Союза в начале 90-х гг. привел к образованию пятнадцати самостоятельных государств, перед которыми встали беспрецедентные проблемы в социальной сфере, требующие коренных перемен В формировании и реализации социальной политики,
Экономика стран, расположенных на пространстве бывшего СССР, расценивается международным сообществом как переходная. Такой характер экономики вызывает необходимость перемен и в осуществлении социальной политики. Основная причина в переменах — противоречие между объективным расширением потребностей в социальной защите все большей части населения стран и одновременным сужением экономических возможностей их удовлетворение через государственные бюджеты.
i50
Существуют конкретные механизмы и формы трансформации системы социальной политики в странах с переходной экономикой.1 Формами социальной защиты населения в странах с переходной экономикой становятся:
1) Переход от тотально-государственной системы социальной защиты преиму
щественно на страховые основы.
2) Создание традиционной для рыночной экономики системы социальной защи
ты и ее структуры, в том числе:
а) пенсионного страхования;
б) страхования по болезни;
в) страхования по безработице;
г) медицинского страхования;
д) страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний;
е) пособий для семей;
Ж пособий малообеспеченным.
3) Ускоренное развитие социальных услуг, особенно таких их видов, которые
приобретают особую актуальность и общественную значимость в условиях
смешанной экономики:
а) услуги, связанные с активной политикой на рынке труда, проводимые
службой занятости;
б) услуги по социальному обслуживанию населения, осуществляемому тер
риториальными социальными службами. Решение последней группы за
дач потребовало от органов власти всех стран СНГ значительной органи
зационной работы по созданию как структур служб занятости, так и
территориальных структур социальных служб.
Реализация социальной политики осуществляется в государствах СНГ и Балтии по-разному. Если бывшие прибалтийские республики откровенно копируют западные модели социальной политики, то Казахстан и Кыргызстан находятся в поиске собственных стратегий социальных реформ и способов реализации социальной политики.
Примером реализации социальных реформ по западному образцу может служить введение медицинского страхования в Эстонии, где менее, чем за полгода, реализована классическая модель медицинского страхования. Это происходило на рубеже 1991-1992 г.
Стратегия социальных реформ, выбранная в Казахстане, имеет средне срочный характер и направлена на создание перспектив устойчивого экономического роста, повышения благосостояния населения, активизации социальной политики с учетом интересов различных групп и слоев населения. Главная цель социальной политики в Казахстане — стабилизация уровня жизни населения И обеспечение его роста при уменьшении влияния кризисных явлений на наименее защищенные слои населения.
В этой связи разработан и поэтапно осуществляется комплекс мероприятий, предусматривающий совершенствование системы защиты малоимущих слоев на-
1 Здесь н далее в поллишке данного разаела главы используется «мтерналы книги: Социальные реформы в странах с переходной экономикой. Проблемы и опыт. / Под ред. СВ. Кадомцевой. М.:ИКЦ«ДИСи, 1997.
. t
селения, усиление адресности соответствующих действий, рост реальной заработной платы, реформу системы пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования.
В Казахстане создается система поддержки доходов путем реформирования оплаты труда, разрабатываются меры и создаются механизмы для получении более высоких заработков за счет личного трудового вклада, экономической предприимчивости и инициативы вне зависимости от форм собственности, обеспечения минимальной занятости населения за счет использования общественных работ в регионах с высоким уровнем безработицы. Осуществляется работа по совершенствованию системы социального страхования за счет его персонификации. Предусматривается создание трехярусной системы пенсионного обеспечения:
• первый ярус — гарантированные государством минимальные пенсии;
• второй ярус — пенсии, предоставляемые по обязательному пенсионному стра
хованию;
• третий — пенсии, предоставляемые за счет добровольного пенсионного стра
хования.
В социальной сфере принимаются меры по поддержке и сохранению сложившейся системы учреждений социально-культурного и бытового назначения, осуществляются реформы здравоохранения и образования. Особое внимание уделяется жилищной реформе.
Разработан и реализуется «Комплекс мероприятий по реализации социальной доктрины Республики Казахстан на 1996-1998 и на период до 2000 года», создается правовая база для осуществления социальной политики. Экономическая стратегия органов государственной власти Республики строится с непременньгм учетом стратегии социального развития.
Как и во многих бывших республиках СССР, социальные проблемы в Кыргызстане сдерживают переход к рынку. Это связано с тем, что без должным образом обеспечиваемых прав личности, граждане ощущают угрозу со стороны либеральной экономики, особо проявляющуюся в росте безработицы и падении уровня жизни. Реализация адекватной социальной политики имеет и политическое значение — властям необходима поддержка проводимых реформ.
В 1995 г. на фоне продолжающегося падения производства доля расходов государственного бюджета Кыргызстана на образование, здравоохранение и социальное обеспечение составила 54% всех расходов или около 15% ВВП (в 1993 г. — 39% или 8% ВВП, в 1994 г. — 45% или 14% ВВП). Наибольший удельный вес в социальной сфере занимали образование (21,1%), социальное обеспечение и социальная помощь (16,2%), здравоохранение (12,4%). В местных бюджетах, бюджетах областей, городов и районов удельный вес расходов социальной сферы составляет еще больший процент — от 71,1 до 94,5%. Вместе с тем, реальные расходы на социальные нужды из года в год сокращаются.
Разработка и реализация социальной политики в Кыргызстане строится исходя из учета двух значимых аспектов: финансового и социально-политического.
Финансовый аспект. В республике признаётся безусловная важность макроэкономической стабилизации и эффективности, а также необходимость сдерживания расходов на социальные нужды и пособия пропорционально национальному доходу. Существует необходимость тщательного изучения расходов на социаль-
ные нужды как основы для четкого планирования их в бюджетах всех уровней. Социальная помощь (имеется в виду выплата пособий и компенсаций) должна носить исключительно адресный, а не всеобщий характер.
Социально-политический аспект. Функционирование экономики в рамках рыночных отношений практически исключает сакрально-патерналистскую модель социальной зашиты. Люди должны выражать не только свои интересы, но и нести большую ответственность за обеспечение собственного достатка и благополучия. Это не означает, что государство устраняется от решения социальных задач. Но в то же время роль государства должна измениться и быть более ограниченной и четко обозначенной. Изменение парадигмы социальной политики — одна из труднейших для решения задач, стоящих не только в Кыргызстане, но и во всех других странах СНГ. Население должно иметь возможность оградить себя от различных факторов риска, связанных С утратой дохода. Для этого необходимы четкие механизмы сберегательной системы и социального страхования. Очевидна для республики и проблема сохранения доступности социальных услуг, жестко проявляющаяся в условиях бюджетного дефицита.
Реализация социальной политики в Кыргызстане:
• углубление адресности оказываемой социальной помощи с четким определе
нием уровней и надежных источников финансирования;
*■>! реформирование системы социального страхования, в том числе н пенсиоино-...: го обеспечения;
*п обеспечение максимально возможной занятости, предотвращение массовой (,<у- безработицы;
• реформирование систем здравоохранения и образования;
ti_' обеспечение работникам безопасных условий труда и социальных гарантий в обеспечении его уровня.
В Кыргызстане предполагалась реализация социальной политики в два этапа: Первый этап (1996-1998 гг.) -— создание основ для перехода к новым отношениям государства и личности, смягчение социальных последствий переходного периода, минимизация снижения жизненного уровня и укрепление системы минимальных социальных гарантий.
В качестве механизма реализации предполагается широкое развитие самозаня-гости, малого и среднего бизнеса, фермерских хозяйств, формирование нового поколения независимых предпринимателей.
Второй этап (1998-2005 гг.) ■— разделение системы социального обеспечения ia две организационно самостоятельные и с разными источниками финансирова-1ия системы;
социальную помощь и социальное страхование;
персонификация пенсионного страхования;
организация сети государственных страховых компаний по добровольному
страхования граждан с учетом видов социальных рисков;
развитие негосударственных фондов страхования;
упорядочение льгот, связанных С ранним выходом на пенсию;
повышение уровня пенсий как итог реализации пенсионных льгот по условиям
труда за счет работодателей.
» Предусматриваются определенные мероприятия в реализации семейной политики, политики в области занятости населения и реформы оплаты труда.
Возможности реализации социальной политики в Украине обусловлены негативными экономическими факторами, сложившимися в прошедшее десятилетие. За период 1990 -1995 гг. объём ВВП в Украине сократился на 48%. Это связано с сокращением промышленного производства, производства сельскохозяйственной продукции, товаров народного потребления. Общий спад производства, причина которого его структурная несбалансированность, существенно повлиял на формирование доходов населения. Наблюдается изменение структуры доходов — при снижении доли оплаты труда в ВВП на 22% за период 1991-1995 гг, увеличивается доля доходов от личного подсобного хозяйства, которые возросли в совокупных доходах семей с 10,2% в 1990 г. до 32% в 1995 г. Номинальные доходы населения Украины в 1995 г. увеличились по сравнению с 1994 в 4,4 раза. За 1995 г. наблюдался рост заработной платы и в долларовом эквиваленте с 34,5 до 75,6 долл. Подобная динамика может быть объяснена тем, что в 1995 г. увеличение темпа роста доходов по сравнению с инфляцией имело опережающие показатели. Подобные тенденции проявляются на фоне нестабильности платежей, несвоевременной выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, других социальных платежей, Все это свидетельствует о нестабильном экономическом состоянии, на фоне которого в течении ряда лет сохраняется высокая степень социальной напряженности, что мало способствует общественной поддержке рыночных реформ. В этих условиях, до создания рыночных регуляторов экономики, государство вынуждено создавать и реализовывать механизмы ограничения неоправданного роста доходов работников производственной сфере (особенно тех ее отраслей, где наблюдается избыточная численность работников) и бюджетной сферы (из-за уменьшения поступлений в бюджет и сохраняющимися тенденциями сохранения в полном объеме существовавших прежде институтов социальной сферы, несмотря на отсутствие необходимых финансовых ресурсов). Кроме того, преодоление социальной напряженности из-за несвоевременной выплаты заработной платы, других социальных платежей потребовало разработки комплекса мер, по реформированию организации оплаты труда, пенсионного обеспечения и социального страхования.
В Украине сложилась разветвленная система социальной защиты населения. Однако это не свидетельствует о ее эффективности. Только в 1995 г. около 80% семей были получателями различных видов социальных выплат, помощи и компенсаций из бюджетов всех уровней, социальных фондов и за счет средств предприятий и организаций. Около 29,5 млн. жителей Украины (при общей численности населения 52 млн.) составляли в 1995 г. контингенты получателей различных социальных выплат
Неотложными мерами по реформированию системы социальной помощи населению являются внедрение механизмов адресной помощи наиболее уязвимым группам населения с одновременной и постепенной ликвидацией практики предоставления её через всевозможные дотации и льготы всем категориям населения независимо от уровня их доходов. Основные пути реализации этих мер: • установление и финансовое обеспечение на государственном уровне минимальных социальных гарантий (пенсий, стипендий, помощи малообеспеченным нетрудоспособным гражданам, безработным), нормализация соотноше-
■54
ний между средними и минимальными уровнями заработной платы и пенсии, пособиями по безработице;
• осуществление этих гарантий, исходя из динамики потребительских цен, уп
реждающих мер социальной защиты и адресного оказания социальной помо-
■ щи и предоставления субсидий;
• защита покупательской способности малообеспеченных нетрудоспособных
граждан и семей через периодический пересмотр среднедушевого совокупного
дохода, который дает право на помощь.
Важным сдерживающим фактором, ограничивающим возможность реализации социальных реформ, является и отставание в реорганизации институциональных. основ и создании соответствующей происходящим изменениям нормативно-правовой базы системы социальной защиты Украины. Поэтому долговременные программы реформирования системы социальной защиты населения и решение неотложной социальных проблем в Украине проходят по следующим основным направлениям:
