Законодавчі, процедурно-процесуальні і техніко-юридичні засоби обмеження влади

1. Законодавчий суверенітет парламенту (реальність і перспективи)

Ідея парламентаризму і принцип поділу влади. Ідея парламен­таризму полягає в існуванні та функціонуванні парламенту як органу представницької демократії і одного з найбільш важливих державних інститутів. Сучасний парламент відображає такі елементи демократич­ного устрою, як участь народу у формуванні політичних владних ін­ститутів, політична відповідальність органів державної влади перед народом. Парламент визначає захищеність прав людини, політичний устрій суспільства.

Більшість держав сучасного світу сприймає парламентську діяль­ність через управління суспільством шляхом поділу влади. Такий під­хід притаманний більшості країн СНД, для яких протягом більш як 70 років Ради були основною формою державного правління. Новіт­ній український парламентаризм пройшов у своєму розпиткові кілька етапів.

Формування основ українського парламентаризму в 1990-1994 pp. Основи формування Парламентаризму в Україні закладені альтернативними виборами до Верховної Ради, які були проведені у 1990 р. на основі мажоритарної системи. І хоч депутатський _fмандат мав імперативний характер, а депутати виконували свої обов'язки, як правило, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю, це було значним кроком вперед у порівнянні з попереднім періодом існу­вання вищого представницького органу Української РСР. Проте пар­ламент України дванадцятого скликання не став по-справжньому пра­цюючою корпорацією і з огляду на статус депутатів України. Лише частина депутатів Верховної Ради України дванадцятого скликання обрала депутатську діяльність як основну роботу; інша частина депута­тів працювала за сумісництвом. Звичайно, це не могло не позначитись на якості законотворчої роботи, оперативності розгляду законопроек­тів, проходженні їх у парламенті.

Український парламентаризм, насамперед, мав подолати важку спадщину суто формальної необмеженості повноважень і нарадио-святкового представництва вищого органу УРСР, яким з 1938 р. була Верховна Рада Української РСР.

Законом України від 14 лютого 1992 р. внесено зміни і доповнен­ня до етапі 97 Конституції України, за якими Верховна Рада

 

«правомочна розглядати і вирішувати будь-яке питання, що не входить згідно з Конституцією України до компетенції органів державної вико­навчої чи судової влади, а також не є таким, що вирішується виключно всеукраїнським референдумом»¹. Тим самим на конституційному рівні був визнаний принцип поділу влади. Однак реальне втілення цей принцип знайшов значно пізніше, оскільки в самому парламенті зали­шались прихильники необмеженості його повноважень. Чітке визна­чення компетенції парламенту відповідно до його призначення вони розглядали як обмеження повноважень парламенту, зазіхання на осно­ви законодавчої влади. Можливий парламентський контроль за діями інших гілок влади не став достатньою компенсацією формальної не­обмеженості повноважень парламенту, якими він користувався раніше. Зважаючи на той факт, що Комуністична партія втратила реальну по­літичну владу, певні політичні сили вбачали у парламенті взірця 1990 р. спосіб утримати цю владу і таким чином зберегти соціально-економічний і політичний лад.

Крім того, реальне функціонування гілок влади не мало стійких традицій, а також правового, теоретичного і політичного обгрунтуван­ня. Воно вимагало наявності розвинутих законодавчих механізмів вза­ємодії окремих гілок влади, чіткого розподілу компетенції між ними. Принцип поділу влади вимагав і від парламенту, і від виконавчої вла­ди суворого дотримання закону, функціонування в межах повнова­жень, що не завжди було зручним. Для ретельної регламентації всіх аспектів поділу влади потрібен був час. Саме тому, незважаючи на за­провадження поста Президента України і проголошення принципу по­ділу влади, спостерігалась тенденція до поглинання виконавчої влади законодавчою, тобто відродження на найвищому рівні «Республіки Рад», фактична відмова від дотримання принципу поділу влади.

Непоодинокими були випадки перевищення парламентом своїх повноважень. Велика частка постанов, прийнятих Верховною Радою України дванадцятого скликання (у 1990-1994 pp. прийнято 1134 постанови), стосувалась питань, які мали вирішуватись виконавчою владою. На противагу світовому досвіду, власному досвіду, який довів, що управлінська діяльність вимагає спеціалізації, поглиблених знань, професійності, Верховна Рада України продовжувала приймати рішен­ня з різних аспектів управлінської діяльності.

Окреслити межі законодавчої і виконавчої влади складно, але за­гальний підхід, згідно з яким законодавча влада вирішує питання шля­хом прийняття закону, а виконавча влада реалізує його, має дотриму­ватись. Це не виключає прийняття нормативних рішень виконавчою владою, але такі рішення повинні грунтуватись на законі.

Має також виконуватись принцип істотності — всі найважливіші питання предмета правового регулювання повинні визначатись зако­ном. Особливе значення це має для регулювання прав і свобод грома­дян. Разом з тим, законодавча влада не має нічого спільного з втру­чанням у справи конкретних осіб.

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 20. - Ст. 271.

В умовах кардинальних зрушень у суспільному житті України (здебільшого у політичній сфері) і ще більших соціальних очікувань законодавча діяльність мала стати фактором, від якого значною мірою залежало, чи піде Україна шляхом демократії, побудови ринкової еко­номіки, чи і надалі буде підтримуватися аморфний стам невизначеності та хитань.

Аналіз законодавчої діяльності Верховної Ради України дванадця­того скликання свідчить про те, що вищим законодавчим органом України протягом чотирьох років остаточний вибір не було зроблено. Його діяльність мала суперечливий характер. У державотворчій та по­літичній сферах були напрацьовані закони, які заклали основу для формування і діяльності державно-правових інститутів, реалізації прав і свобод громадян, забезпечення державної безпеки і оборони держави, функціонування інститутів громадянського суспільства і регулювали діяльність основних державно-правових інститутів. У той самий час Верховна Рада виявилася неспроможною завершити процес створення нової Конституції України, що стримувало можливості розбудови дер­жавності, здійснення комплексної реформи влади, визначення орієнти­рів законотворчої діяльності. Враховуючи конкретно-історичну ситуа­цію, в якій проходила діяльність Верховної Ради України, зрозуміло, що запровадити комплексне планування законотворчих робіт було над­звичайно важко. Багато часу було витрачено на безплідні дискусії че­рез політичне протистояння.

Однією з ключових проблем була необхідність розробки власної правової доктрини, яка мала грунтуватись на оновленому розумінні права, переосмисленні ролі закону в системі законодавства. Це зумов­лювалось тим, що правова доктрина безпосереднім чином впливає на оновлення правової системи шляхом пошуку нових ідей, вдосконален­ня категорійного та понятійного апаратів юридичної науки і правоза-стосування. Необхідно було широко залучати правознавців до вдоско­налення законодавчого процесу, розробки конкретних законопроектів. Українська наука мала значний потенціал, який, на жаль, використову­вався недостатньо.

Тривалий час після здобуття незалежності на території України на основі Закону України «Про правонаступництво України» від 12 верес­ня 1991 р.¹ діяло законодавство Союзу РСР (щоправда, лише в части­ні, що не суперечила законам України)².

Перспектива планомірного формування правової системи України, на жаль, відсувалась на невизначений період оскільки нова Конститу­ція України не була прийнята.

У сфері економіки прийнято значну кількість законів, більшість з яких були ринковими. Але відсутність єдиної системи, ефективних ме-

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 46. - Ст. 617.

² Навіть після багатьох років активної законодавчої діяльності чимало відносин
залишилося неврегульованими і щодо них гіпотетично може бути застосоване законо­
давство СРСР. Доцільно було б прийняти рішення про остаточне скасування дії зако­
нодавства СРСР на території України у зв'язку з тим, що воно застаріло і не відповідає
сучасним реаліям.

 

ханізмів впровадження, внутрішня їх суперечливість заблокували рин­кові реформи. А найважливішим було те, що Верховна Рада не визначи­лася щодо засад соціально-економічного ладу. Це стримувало розвиток суспільства, сприяло подальшій дезінтеграції економіки, ерозії законності та правопорядку, розвитку негативних тенденцій у суспільстві.

Верховна Рада не подолала жорстку стихію некерованих ринкових відносин, не змогла підвести законодавчий фундамент для впорядку­вання економічних відносин і створити законодавчі механізми регулю­вання, що зумовило криміналізацію економіки.

Певний час правотворчість не мала системного характеру. Потріб­на була узгоджена програма кодифікації багатьох галузей законодавст­ва (у тому числі програма підготовки нових чи перегляду майже всіх кодексів України: цивільного, цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, трудового, криміиально-виправного, адміністративного та ін.). В основу цієї роботи мав бути закладений ряд нових принци­пів, зокрема необхідність поділу права на приватне та публічне. Як відомо, такий поділ був ліквідований в перші роки Радянської влади за ініціативою В. І. Леніна. Це не могло не вплинути на обсяг прав гро­мадян, оскільки перетворення приватного права в публічно-правове значно посилило позиції держави, створило можливості для втручання в приватні справи особи. Якщо управлінські відносини, і відповідно, публічне право могли зазнавати впливу політики, то відносини між приватними особами, громадянами, мають бути стабільними, регулюва­тись на основі моралі та справедливості. Такий підхід знаходив все більше прихильників серед юристів-правознавців України, безпосеред­ніх розробників кодексів цивільно-правового напряму¹.

Інший принцип, за яким мала проводитись кодифікація, — послі­довна і повна демократизація суспільних відносин. З кодексів та інших кодифікаційних актів потрібно було виключити ті негативні та анти­демократичні нашарування, що сформувались у попередні часи: необ­грунтовані заборони, застарілі юридичні норми, громіздкі правові ме­ханізми реалізації (здійснення) прав громадян і організацій. Це також створювало умови для забезпечення рівноправності учасників цивіль­но-правових правовідносин на основі зміни їх правового статусу. Разом з тим не була врахована можливість досягнення ефективності законо­давства шляхом підвищення рівня техніко-юридичної досконалості за­конодавства. З цією метою потрібно було знизити рівень деталізації юридичного опосередкування суспільних відносин шляхом переходу до послідовного використання загальнодозволеного методу правового ре­гулювання і рекомендаційних, альтернативних та стимулюючих норм, які відкривали б можливість активної поведінки суб'єктів права (в ме­жах, визначених законодавцем) і спрямовували їх діяльність в напрямі, вигідному державі та суспільству.

Творча переробка проектів законів і чинних законів, сприйняття і генералізація в кодексах норм, що витримали випробування часом

(у тому числі актів незаконного характеру), дозволили б досягти ста­більності та повноти кодексів. Останнє означало можливість надання більшого значення кодексам як актам прямої дії. За кодексами мала бути збережена організуюча, основна роль у тій чи іншій галузі зако­нодавства з метою збереження правового поля, ієрархічних зв'язків між окремими актами. Така небезпека існувала в цивільному, трудово­му законодавстві, законодавстві про судочинство та ін. Натомість пар­ламент сприяв підвищенню рівня нормативної «закріпаченості» сус­пільних відносин, а численними і суперечливими змінами до ключових законодавчих актів вніс хаос і плутанину у законодавство.

Парламент через надмірну політизованість і відсутність сформо­ваної більшості був неспроможний діяти планово і виробити довготри­валу стратегію законотворчості, визначитись з основними напрямами розвитку законодавства.

Законодавча діяльність парламенту не була повною мірою обме­жена правом, що формується в надрах громадянського суспільства і зумовлюється інтересами і потребами громадян, які надають законо­давчій владі легітимного характеру. Адже законодавча влада не може протиставлятися нормам суспільної моралі, руйнувати традиції та зви­чаї народу. Іншими словами, легітимність приписів законів, що прийма­лись парламентом, була недостатньо високою. Чимало законів прийма­лось під сильним громадським тиском, під тиском демонстрацій і пікетувань. Сила громадської думки час від часу була настільки вели­кою, що парламент змушений був зважати на неї.

Законодавча влада не завжди дотримувалась норм закону і тим самим порушувала принципи парламентаризму, правової держави, оскільки норми закону мають бути обов'язковими для всіх, в тому чи­слі для парламенту, і їх зміна має відбуватись у відповідних формах.

Закони, що стосуються парламенту, депутатів, мають грунтуватись на глибоких етичних засадах. Вони не можуть прийматись «під самих себе». З іншого боку, закони, які зобов'язують, мають зобов'язувати всіх однаковою мірою. Всі мають бути рівними перед законом. Вико­нувати вимоги закону, який приймає парламент, мають насамперед ті, хто його приймає. Цей категоричний імператив є підвалиною правової держави. Недопустимо, щоб закони писалися лише для простих людей, щоб існував подвійний стандарт, низка винятків, які не мають мораль­них виправдань.

Парламент мав діяти в межах повноважень, не приймати закони, що суперечать один одному, дотримуватися норм прийнятих законів. Це можливо за умови не тільки і не стільки добровільного дотримання парламентом цих умов, що теж дуже важливо, а й за наявності інсти­туцій, які слідкували б за таким дотриманням.

За період діяльності Верховної Ради України дванадцятого скли­кання Конституційний Суд України не був сформований¹, а тому ефек-

 

¹ Принципи кодифікації законодавства України // Друга Всеукраїнська науково-практична конференція (Харків, 22 - 23 грудня 1993 p.). - X., 1993. - С. 28.

¹ Закон України «Про Конституційний Суд України» був прийнятий 3 червня 1992 p., але свою діяльність суд розпочав лише 17 квітня 1997 р. на основі нового За-

 

тивних стримуючих факторів щодо дій парламенту було явно недо­статньо. Тому Верховна Рада неодноразово нехтувала власними рі­шеннями. Таким прикладом може бути Постанова Верховної Ради України від 17 жовтня 1990 р. «Про розгляд вимог студентів, які про­водять голодування в м. Києві з 2 жовтня 1990 р.»¹. Зазначеною Постановою передбачалось прийняття законів про вибори на багатопар-тійній основі, про проведення референдуму з питань довіри Верховній Раді (і за його результатами вирішити питання про нові вибори до кінця 1990 р.) та з ряду інших питань. Але, незважаючи на спробу проконтро­лювати виконання цієї постанови², не всі ЇЇ пункти були виконані.

Один з ключових принципів законодавчої діяльності — про безумовну відповідність поточного законодавства Конституції України — також неодноразово порушувався Верховною Радою України. Най­більш яскравий приклад — прийняття Закону України «Про представ­ника Президента України» від 5 березня 1992 р.³, який повністю супе­речив чинній Конституції України, існуючій державно-територіальній організації влади в Україні. Те саме сталося і з Законом України «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» від 3 лютого 1994 р.\ який за змістом не відповідав главам XIV і XV Конституції України. Це можна виправдати міркуваннями політичної доцільності, небажанням частини депутатів враховувати життєві реалії чи проявити готовність до реформи політичної системи. Але факт залишається фак­том: суспільна психологія збагачувалась досвідом негативного, нешаноб­ливого ставлення до конституції. Цей досвід частково був перенесений, «за традицією», на нову Конституцію.

Суто українське національне забарвлення отримало делегування парламентом повноважень Кабінету Міністрів України (в частині здій­снення законодавчого регулювання відносин власності, підприємниць­кої діяльності, соціального і культурного розвитку, митної, науково-технічної політики, кредитно-фінансової системи, оподаткування, дер­жавної політики оплати праці і ціноутворення)⁵. Згідно зі статтею 97 ^і Конституції України (1978 р.) декрети з делегованих повноважень ма­ли силу закону і могли зупиняти дію конкретних законодавчих актів або вносити до них зміни і доповнення. Декрет після його підписання Прем'єр-міністром України передавався до Верховної Ради України і набував чинності через десять днів з моменту його опублікування (якщо інше не передбачалось самим декретом), але не раніше дня його опублікування.

кону України «Про Конституційний Суд України» від 16 жовтня 1996 р. (див.: Вісник Конституційного Суду України. - 1997. - № 1).

¹ Відомості Верховної Ради Української РСР.- 1990. - № 45. - Ст. 604.

² Див.: Постанову Президії Верховної Ради Української РСР «Про стан виконання
Постанови Верховної Ради Української РСР від 17 жовтня 1990 року в питанні вимог
студентів, які голодували з 2 жовтня 1990 року» від 24 квітня 1991 р. (Відомості Вер­
ховної Ради Української РСР, - 1991.- № 26. - Ст. 304).

³ Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 23. - Ст. 335.

⁴ Голос України. - 1994. - 16 лютого.

⁵ Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 2. - Ст. 6; № 9. - Ст. 60.

Протягом строку делегування повноважень (шість місяців) Кабі­нетом Міністрів було прийнято 83 декрети, якими змінено чи зупинено дію десятків законів України. Це ледве не призвело до повного хаосу в системі законодавства України, оскільки особи, які мали застосовувати закони, були дезорієнтовані відносно того, яка частина закону і які закони діють. Декрети фактично стали виконувати функцію законів. Слід зазначити, що декретування було запроваджено спочатку не Кон­ституцією, а Законом України (від 18 листопада 1992 р.) «Про тимча­сове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Конституції України, і повноважень Президента України, передбачених пунктом 7⁴ статті 114⁵ Конституції України». Але оскільки у Законі не передбачався порядок його введення в дію, 21 листопада 1992 р. був прийнятий Закон України «Про порядок за­стосування Закону України "Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Консти­туції України, і повноважень Президента України, передбачених пунк­том 7⁴ статті 114⁵ Конституції України"»¹. Лише 19 грудня 1992 р. бу­ло прийнято Закон України «Про доповнення Конституції (Основного Закону) України статтею 97 ^і та внесення змін і доповнень до статей 106, 114^s і 120 Конституції України»² та Закон «Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про тимчасове зупинення повноважень Верховної Ради України, передбачених пунктом 13 статті 97 Консти­туції України, і повноважень Президента України, передбачених пунк­том 7^і статі І14⁵ Конституції України"»³.

С. Шевчук справедливо зауважує, що в країнах розвинутої демо­кратії немає чіткого стандарту поділу влади, що роль виконавчої влади не зводиться до ролі простого виконавця законів, що виконавча влада і президентська влада має власну волю⁴. Однак, на нашу думку, потре­бує уточнення висновок про те, що із «визнання за виконавчою і пре­зидентською владою певної самостійності випливає визнання за ними права на видання нормативно-правових актів, які є підзаконними по формі (укази, декрети, постанови), а за змістом встановлюють права та обов'язки приватних осіб (громадян), що впритул підводить до питан­ня про можливість і законність делегування законодавчих повноважень президентській і виконавчій гілкам влади ("виділено мною. — А. З.)*⁵.

По-перше, законність делегування визначається не абстрактною можливістю делегування, а наявністю конституційних підстав для де­легування повноважень. Відсутність таких підстав унеможливлює будь-яке визнання законності такого делегування. По-друге, принцип здійснення виконавчої влади на основі і на виконання Конституції і законів України свідчить про безумовну підзаконність актів виконавчої

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 2. - Ст. 6.

² Там само. - 1993. - № 9. - Ст. 60.

³ Там само. - Ст, 61.

⁴ Шевчук С. В. Делегування державних повноважень: Автореф. дис.... канд. юр.
наук. - X.» 1997. - С. 14.

³ Там само.

 

влади як за формою, так і за змістом. Вони не можуть суперечити за­конам і жодної самостійності в цій частині не мають. Наявність влас­них повноважень і відповідна самостійність.в цій частині виконавчої і президентської гілок влади не має жодного відношення до делегування повноважень і тому не може розглядатися як аргумент на користь де­легування. Крім того, дія виконавчої влади на основі і на виконання Конституції і законів не принижує виконавчу владу, «не означає меха­нічне виконання волі парламенту», а є свідченням цивілізованих від­носин і раціонального поділу праці між представницьким органом на­роду (парламентом), який є суб'єктом законотворчості, та виконавчою владою, яка в процесі своєї діяльності реалізує закони. Сказане свід­чить не про наше негативне ставлення до делегування взагалі, а про те, що делегування, якщо воно й застосовується в практиці держави, має фрагментарний, винятковий характер і грунтується на необхідності раціонального і виваженого регулювання.

Голова Верховної Ради України дванадцятого скликання І. Плющ, аналізуючи недоліки парламентської роботи, зазначив: «Головне — по­ширена в суспільстві — і це відголосок і давніх часів, і надбання нових — неповага до закону, бажання його обійти. З'явилась останнім часом негативна тенденція, коли окремі безвідповідальні політикани оголо­шували закони ще до того, як під ними висохли чорнила, недоскона­лими, а то й шкідливими. Причому за такими оцінками нерідко про­глядалися корисливі інтереси цих критиків. По-друге, більшість законів і нормативних актів, які приймала Верховна Рада України, іні­ціювалася органами виконавчої влади або розроблялася за їх безпосе­редньою згодою. Але, на жаль, цим же органам не вдалося більш ши­роко впровадити їх в життя. Причини тут різні. Якщо при високому рівні суспільної свідомості закони виконуються населенням саме через цю свідомість, виконуються добровільно, то у перехідний період, коли руйнуються старі і формуються нові відносини, організуюча роль ви­конавчої влади набирає особливого значення»¹. Робота Верховної Ради дванадцятого скликання була оцінена і керівництвом Верховної Ради тринадцятого скликання. її Голова О. Мороз зазначив, що Верховна Рада попереднього скликання, започаткувавши процес законодавчого забезпечення розвитку України як пової суверенної держави, в силу і об'єктивних, і суб'єктивних причин не могла налагодити стрункого законотворення².

Верховній Раді України дванадцятого скликання притаманна іи-ституційиа та організаційна недосконалість. За умови переходу Верхов­ної Ради на режим постійно діючого органу вона не перетворилася відразу на єдиний, по суті, законодавчий орган, оскільки продовжувала діяти Президія Верховної Ради України, як орган, що «забезпечує ор­ганізацію роботи Верховної Ради України і здійснює інші повноважен-

¹ Виступ Голови Верховної Ради України І. С Плюща на заключному пленарному
засіданні дев'ятої сесії парламенту // Голос України. - 1994. - 27 квітня.

² Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на сесії Верховної Ради
України // Голос України. - 1995. - 8 квітня.

ня в межах, передбачених Конституцією і законами України». Одним з важливих її повноважень було видання у міжсесійний період указів, якими вносились зміни і доповнення в чинні законодавчі акти (п. З ст. 106 Конституції). І хоча Президія зобов'язана була подавати їх на за­твердження чергової сесії, це був формальний момент, оскільки укази набирали чинності відразу після прийняття, а їх відміна була зумовле­на необхідністю врегулювання реально існуючих на їх основі правовід­носин. Крім цього, Президія координувала діяльність постійних комі­сій, здійснювала контроль за дотриманням Конституції, могла оголосити надзвичайний стан тощо. Не торкаючись політичної оцінки прийнятих нею рішень¹, хочемо лише зазначити, що багато в чому Президія підміняла парламент, який лише вчився працювати повно­цінно на постійній основі. Усвідомлення цього привело до зміни Конституції. 14 лютого 1992 р. Президія втратила одне із своїх голов­них повноважень — видання указів, хоча тривалий час продовжувала бути важливим органом Верховної Ради, впливаючи на процес прий­няття її рішень.

Чимало функцій Верховної Ради України не виконувались на на­лежному рівні. Лише налагоджувалась реалізація установчої функції, започатковувалась фінансово-бюджетна функція у тому вигляді, в якому вона властива парламентам світу, включаючи відпрацювання належним чином процесу складання і затвердження бюджету та конт­ролю за його виконанням. Певні недоліки були характерні для парла­ментського контролю в цілому. Парламент дещо захопився законо­творчістю, не приділяв необхідної уваги контролю за реалізацією напрацьованого законодавчого масиву.

Разом з тим парламент дванадцятого скликання виконав свою іс­торичну місію: проголосив незалежність України, заклав основи сучас­ного українського парламентаризму, активно розпочав побудову націо­нальної правової системи (що стосується останнього у «фізичному» вимірі, то слід зазначити, що було прийнято 402 закони, 1108 постанов з усього спектра державного і суспільного життя)².

Поглиблення соціально-економічної кризи, поляризація політич­них сил та протистояння між гілками влади на цьому фоні призвели до парламентсько-президентської кризи всередині 1993 p., яку парла­мент спробував подолати оголошенням всеукраїнського референдуму щодо довір'я (недовір'я) Президенту та Верховній Раді України³. Про­те 24 вересня 1993 р. було прийнято узгоджене з Президентом України рішення про проведення дострокових виборів до Верховної Ради

¹ Варто зазначити, що саме Президія Верховної Ради України прийняла в серпні-
вересні 1991 р. надзвичайно важливі рішення про тимчасове зупинення діяльності Ко­
муністичної партії та згодом - про її заборону, про власність Комуністичної партії
України та власність КПРС на території України, про прапор України тощо (див.: Ві­
домості Верховної Ради України. - 1991. - № 40. - Ст. 530, 532; № 44. - Ст. 595; № 47.
- Ст. 655).

² Голос України. - 1994. - 27 квітня.

³ Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 29. - Ст. 314.

 

12- 91308

України і Президента України¹. Вибори до Верховної Ради мали бути проведені на основі Закону України «Про назву, структуру і кількіс­ний склад нового парламенту України» від 7 жовтня 1993 року², який передбачав зменшення терміну повноважень Верховної Ради з п'яти до чотирьох років та роботу на постійній основі.

Український парламентаризм у 1994-1998 pp. Парламент три­надцятого скликання обирався як професійний, але повністю профе­сійним не став, оскільки чимало народних депутатів, посилаючись на положення чинної Конституції (1978 p.), яка в ст. 93 визначала здійс­нення депутатських повноважень, як правило, на основі поєднання з виробничою і службовою діяльністю, відмовились перейти на постійну роботу до Верховної Ради України.

Враховуючи положення Конституції, «боротьба» з порушниками вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами ді­яльності велась дуже кволо. І лише після прийняття нової Конституції України та внесення відповідних змін до цивільно-процесуального за­конодавства (згідно з цими змінами Голова Верховної Ради України отримав право заявляти позови до суду про припинення повноважень народних депутатів) справа зрушила з місця, хоча парламент тринад­цятого скликання виявився неспроможним стати в цьому відношенні «однорідним». На кінець повноважень Верховної Ради України тринад­цятого скликання (на 5 травня 1998 р.) 17 народних депутатів взагалі не оформили свої трудові відносини з Верховною Радою, а ще 27 пе­ребували на двох посадах.

Парламент взірця 1994 р. дещо втратив у освітньому рівні (в пар­ламенті дванадцятого скликання було 162 особи з ступенями докторів і кандидатів наук, а з вченими званнями — 81 народний депутат; у пар­ламенті тринадцятого скликання — відповідно 104 і 67³), але значно додав у плані політичного представництва (якщо в першому були пре­дставники п'яти політичних партій, то в другому — 20), а також пред­ставництва національних меншин, кількість яких збільшилась майже на сорок відсотків⁴. Збільшився прошарок економістів (44 особи), юрис­тів (32), викладачів (65 осіб)⁵.

Робота Верховної Ради тринадцятого скликання розпочалася на тлі повзучої кризи державної влади, нестабільності роботи державних органів та урядової кризи, перегляду повноважень та внутрішньої ор­ганізації місцевих органів державної влади⁶. Відсутність нової Консти­туції України призвела до спроб активного перерозподілу владних по­вноважень між Президентом і парламентом, що завершився ухваленням Конституційного Договору між Верховною Радою і Пре­зидентом України.

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 40. - Ст. 388.

² Там само. - № 42. - Ст. 395.

³ Верховна Рада України: Інформ. довідник. - К., 1998, - С. 21.

⁴ Там само.

⁵ Див.: Голос України. - 1994. - 10 листопада.

⁶ Звернення Президента України Леоніда Кучми до Верховної Ради України //
Голос України. - 1995. - 6 квітня.

Верховна Рада основну увагу зосередила на організаційному вдос-коналенпі діяльності парламенту та законодавчій діяльності. Визнано, що політичне структурування Верховної Ради ускладнюється через недосконалість існуючого Закону про вибори. Прийнятий 18 листопада 1993 р. Закон України «Про вибори народних депутатів України»¹, заснований на мажоритарній системі виборів, не сприяв якісному онов­ленню складу парламенту і розвитку багатопартійності, а у зв'язку з цим і становленню парламентаризму в Україні.

Верховна Рада України у 1994-1998 pp. поступово реформува­лась. Цей процес послідовно відбувався на основі Конституції 1978 p., Конституційного Договору 1995 p., а з 28 червня 1996 р. — на основі нової Конституції України. Вдосконалювалась структура її комісій і фракцій, парламент в цілому і комісії позбавлялись невластивих функ­цій. Разом з тим слід зазначити, що вдосконалення діяльності парла­менту відбувалось на тлі серйозного спротиву. Залишалась досить пов­новажним органом Верховної Ради, органом, що «забезпечує організацію роботи Верховної Ради України і здійснює інші повнова­ження в межах, передбачених Конституцією України та законами України», Президія Верховної Ради України. Підкреслимо, що вже в 1995 p., коли Президія залишалась лише органом, основною функцією якого була організація законодавчого процесу, досить серйозно розгля­далось питання про посилення її ролі, розширення її прав і можливос­тей у вирішенні поточних проблем, в тому числі прийнятті норматив­них актів, тлумаченні законів тощо².

Незначною була роль депутатських фракцій у роботі парламенту. Слід мати на увазі, що вони формувались як на партійній, так і на по­запартійній основі, що не дозволяло досягти серед фракцій згоди щодо зміцнення їх статусу. Оскільки основним органом, який за Конституці­єю 1978 р. забезпечував організацію роботи Верховної Ради, була її Президія, фракції діяли, найперше, через неї. Саме тому не набула сер­йозного розвитку робота Погоджувальної ради депутатських груп (фракцій), яка за статусом була дорадчим органом, не приймала рі­шень, обов'язкових до виконання, і не збиралась регулярно. Вона лише у разі необхідності вносила пропозиції з питань порядку денного, раці­ональної організації і планування роботи Верховної Ради та її органів, сприяла узгодженню позицій депутатів, а в разі виникнення спірних питань — і роботі Верховної Ради та її органів.

З огляду на необхідність зміцнення конституційних підвалин функціонування державної влади Верховна Рада тринадцятого скли­кання відновила конституційний процес і продовжила активну роботу над проектом нової Конституції, позначивши потребу паралельного опрацювання проекту закону про державну владу та місцеве самовря­дування, якому з часом судилося стати серцевиною Конституційного Договору. Укладення останнього стало фактором стабільності та упо-

¹ Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 48. - Ст. 455.

² Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на сесії Верховної Ради
України // Голос України. - 1995. - 8 квітня.

 

12*

рядкування відносин між різними гілками влади. Положення Консти­туційного Договору стали також серйозною апробацією моделі відно­син для нової Конституції, прийнятої Верховною Радою України три­надцятого скликання.

Факт прийняття нової Конституції посідає почесне місце в роботі Верховної Ради тринадцятого скликання. З її прийняттям процес по­будови незалежної Української держави набув незворотного характеру.

На основі нової Конституції парламентаризм в Україні набув дру­гого дихання, а Парламент став єдиним законодавчим органом держа­ви з оновленими, суто парламентськими функціями.

Конституція України встановила належну кореляцію між функці­ями Президента, Верховної Ради і Кабінету Міністрів, між законодав­чою і виконавчою гілками влади. Відображенням такої кореляції є пов­новаження кожного органу державної влади, згідно з якими він уповноважений видавати свої акти.

Повноваження парламенту в нормотворчій сфері регламентуються ст. 92 Конституції України, в якій встановлюється перелік питань, що регулюються виключно законом. Це означає, що лише Верховна Рада регулює найбільш важливі питання суспільного життя, встановлює нормативи, які підлягають виконанню виконавчою владою. Акти всіх інших органів державної влади мають підзаконний характер, тобто ор­гани державної влади зобов'язані видавати власні акти на основі та на виконання законів України.

Однак традиції в романо-германській правничій сім'ї є такими, що повне унормування суспільних відносин виключно на основі закону не здійснюється. Особливо властиве для України урядове і відомче регу­лювання, яке в певні часи досягало 90%. Із більш як 20600 чинних на 1 вересня 1998 р. нормативно-правових актів лише 2600 є актами Вер­ховної Ради України і ледь більше 1000 — закони.

За нинішніх умов скасування чи зведення до мінімуму відомчого регулювання є неможливим і недоцільним. З одного боку, не існує традицій всеосяжного регулювання законом. Склалась практика, коли закон врегульовує найбільш важливі аспекти тих чи інших суспільних відносин, залишаючи для уряду та відомств упорядкування менш важ­ливих відносин згідно їх компетенції. Перехід на практику конкретизо­ваного регламентування є складним і з технологічної точки зору, оскільки це вимагає великої за обсягом генералізації в законах норм із урядових і відомчих актів, хоча слід вказати на те, що новітні закони є більш конкретизованими. Чинною Конституцією закріплюється мож­ливість видання нормативно-правових актів не лише Кабінетом Мініс­трів, міністерствами та відомствами (ст. 117), а й місцевими держав­ними адміністраціями (ст. 118), іншими органами (ст. ст. 135, 137, 144 та ін.). Зважаючи на викладене, велику увагу слід приділяти належно­му контролю за тим, щоб урядова і відомча нормотворчість повністю грунтувалась на Конституції і законах України та відповідала їм.

Коло повноважень Верховної Ради України за новою Конституці­єю (ст. 85) досить широке і охоплює найважливіші питання державно­го життя. Це, насамперед, внесення змін до Конституції України в ме-

жах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції (ст. 85, п. 1). Поточна законодавча діяльність здійснюється з широкого перелі­ку питань, які регулюються виключно законом (ст. 92), а також з пи­тань, які належать до компетенції Верховної Ради України (ст. 85 Конституції України).

Прийняття нової Конституції України та закріплення в ній принципу поділу влади висвітлило проблему пошуку більш адекват­них цьому принципу форм реалізації повноважень Верховної Ради визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики, передбаченого п. 5 ст. 85 Конституції України. З цього приводу під час роботи Вер­ховної Ради України тринадцятого скликання точилося чимало супе­речок. При визначенні форм реалізації передбаченого п. 5 ст. 85 Кон­ституції України повноваження Верховної Ради України визначати засади внутрішньої і зовнішньої політики вважаємо за необхідне ви­словити такі міркування: Верховна Рада України, як орган законо­давчої влади в Україні, згідно засад світового парламентаризму, має право на здійснення таких найважливіших функцій, як законодавча, установча, бюджетно-фінансова, контрольна. Це, в свою чергу, визна­чає сутність і зміст повноважень парламенту, форми його конкретної діяльності.

Законодавча функція характеризує саму природу органу законо­давчої влади. Парламент впливає на суспільне життя іманентно влас­тивими йому методами, насамперед шляхом прийняття законів. Це стосується і реалізації такого повноваження, як визначення засад внут­рішньої і зовнішньої політики України. Конституційне право парла­менту виключно законом визначати (встановлювати, регламентувати, врегульовувати) основні засади (напрями) внутрішньої і зовнішньої політики через нормативно-правове регулювання відповідних суспіль­них відносин, у тому числі засади зовнішніх зносин, зовнішньоеконо­мічної діяльності, найважливіші питання функціонування політичної системи, економічної системи, інформаційної діяльності тощо (ст. 92). Однак слід зазначити, що оскільки така політика здійснюється вико­навчою владою, то як для парламентських, так і для президентських систем обмеження виконавчої влади на здійснення зовнішньої і внут­рішньої політики у формі закону не є характерним. Наявність двох центрів вироблення зовнішньої і внутрішньої політики може призводи­ти до дестабілізації відносин між Президентом і парламентом, парла­ментом та Урядом.

Законодавче регулювання засад внутрішньої і зовнішньої політи­ки, згідно Конституції України, корелюється з повноваженнями Пре­зидента України на здійснення керівництва зовнішньополітичною дія­льністю держави (п. З ст. 106) та повноваженнями Кабінету Міністрів на здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави (п. 1 ст. 116). Кожна гілка влади має здійснювати свої повноваження влас­тивими їй методами у визначених Конституцією України межах і від­повідно до законів України (ст. 6).

Засади внутрішньої політики держави Верховна Рада України ви­значає через затвердження загальнодержавних програм економічного,

 

науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції), через слухання, які прово­дяться Верховною Радою України.

Значне місце у формуванні Верховною Радою засад внутрішньої і зовнішньої політики держави займали розробка і прийняття власних концепцій, декларацій, заяв з тих чи інших напрямів внутрішньої і зов­нішньої політики України, які були орієнтирами для діяльності Уряду, інших органів державної влади, враховувались при розробці державних і регіональних програм, проектів законодавчих актів¹. На нашу думку, така форма визначення напрямів зовнішньої і внутрішньої політики має бути обмежена, оскільки конкурує з самостійними повноважен­нями Президента і Кабінету Міністрів на здійснення цієї політики. Декларації, рекомендації, програми, що приймаються при цьому, не є нормативно-правовими, а програмними, тобто мають не юридичне, а переважно ідеологічно-правове значення².

До найважливіших функцій парламенту належить бюджетна функ­ція і відповідні бюджетно-фінансові повноваження. Це, насамперед, затвердження Державного бюджету України за поданням Кабінету Мі­ністрів, внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету, прийняття рішення про його виконання (ст. 85, 96 Консти­туції). Заслуховування звіту про виконання Державного бюджету України, який подається до Верховної Ради Кабінетом Міністрів України (ст. 97), є теж формою парламентського фінансового контро­лю за діяльністю Уряду.

До бюджетно-фінансової сфери належать також повноваження Верховної Ради затверджувати рішення про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених державним бюджетом України, здійснення контролю за їх використанням (п. 14 ст. 85 Конс­титуції).

Важливою є установча функція Верховної Ради. До відповідних установчих повноважень належить: призначення виборів Президента, призначення чи обрання на посади, звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією України, призначення на посаду та звіль­нення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав люди­ни, Голови та інших членів Рахункової палати, Голови Національного банку за поданням Президента, призначення половини складу Ради Національного банку та Національної ради з питань телебачення і ра­діомовлення, призначення на посаду та припинення повноважень чле­нів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України,

¹ Верховна Рада, зокрема, часто застосовувала цю форму. Так 15.12.92 прийнята
Декларація «Про загальні засади державної молодіжної політики в Україні»; 30.06.95 -
Концепція державної житлової політики; 06.02.98 - Заява з приводу загострення кризи
у Перській затоці; 14.01.98 - Звернення до Федеральних зборів Російської Федерації та ін.

² Винятком є Декларація прав національностей України, прийнята Верховною Ра­
дою України 01.11.91, яка надає широкі права та гарантії національним меншинам в
Україні і яка за природою її норм є нормативно-правовим актом.

призначення третини складу Конституційного Суду України, а також повноваження по формуванню суддівського корпусу, призначення вибо­рів до органів місцевого самоврядування (ст. 85 Конституції України).

Разом з тим, слід зазначити, що названими повноваженнями не обмежуються можливості впливу Верховної Ради на діяльність інших державних органів. Такі можливості закладені у контрольних функціях парламенту, які тісно пов'язані з вищезгаданою групою повноважень. Серед цих повноважень — здійснення контролю за діяльністю Кабіне­ту Міністрів: відповідно до Конституції України надання згоди на при­значення Президентом Прем'єр-міністра України, розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів (ст. 85).

Контролю з боку Верховної Ради України підлягає не лише Кабі­нет Міністрів України. Певною мірою під такий контроль підпадають Президент України, інші посадові особи. Так, Верховна Рада заслухо­вує щорічні та позачергові послання Президента України про внутріш­нє та зовнішнє становище України, у разі вчинення Президентом дер­жавної зради або іншого злочину він може бути усунений з поста Верховною Радою в порядку імпічменту (п. 8, 10 ст. 85 і ст. 111 Конс­титуції України). За Верховною Радою закріплені повноваження на надання згоди на при^нач^ння\на посади ряду посадових осіб держав­них органів, на прийняття рішення про направлення запиту до Прези­дента України та інших посадових осіб і органів (ст. 85, 86 Конститу­ції України). Повноваження на здійснення парламентського контролю відповідно до Конституції (п. 33 ст. 85) дає можливість парламенту використовувати інші форми такого контролю, зокрема, проводити пар­ламентські слухання та утворювати тимчасові слідчі комісії для роз­слідування з питань, що мають суспільний інтерес (ст. 89) тощо.

Контролю з боку парламенту підлягає також діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим. У разі порушення нею Конституції або законів України Верховна Рада України може достроково припи­нити її повноваження (п. 28 ст. 85 Конституції України). Важливою сферою контролю є надання згоди на обов'язковість міжнародних до­говорів України (п. 32 ст. 85 Конституції).

Вагомі рішення можуть прийматися Верховною Радою України і в такій важливій сфері, як оборона і національна безпека. Верховна Рада повноважна оголошувати за поданням Президента стан війни і укла­дення миру, схвалювати рішення Президента про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України, затверджувати загальну структуру, чисельність, визначати функції Збройних Сил, Служби безпеки, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, Міністерства внутрішніх справ, схвалювати рішення про надання військової допомо­ги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України, затверджувати укази Президента про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місце-

 

востей зонами надзвичайної екологічної ситуації (ст. 85 Конституції України).

До компетенції Верховної Ради України віднесено також вирі­шення питань територіального устрою, затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визначення правових засад вилучення об'єктів права приватної власності (ст. 85 Конституції України).

Слід зазначити, що Верховна Рада України може вирішувати інші питання державного та суспільного життя, своєї внутрішньої діяльнос­ті (див. ст. 80, 81, 86, 87, 88, 131 Конституції України).

В рамках повноважень Верховної Ради здійснюється й церемоні­альна функція — приведення Президента України до присяги Головою Конституційного Суду України на урочистому засіданні Верховної Ра­ди (ст. 104 Конституції), приведення до присяги суддів Конституцій­ного Суду (ст. 17 Закону про Конституційний Суд України від 16 жов­тня 1996 p.).

У ст. 87 Конституції України конкретизуються повноваження Верховної Ради України щодо здійснення контролю за діяльністю Ка­бінету Міністрів, які в загальному вигляді закріплені в п. 13 ст. 85 Конституції. Ініціатива щодо прийняття резолюції недовіри належить не менш як одній третині народних депутатів України від конститу­ційного складу Верховної Ради України, тобто не менш як 150 народ­ним депутатам. Таке правило встановлене з метою запобігання дезор­ганізації діяльності Уряду, недопущення розгляду малоперспективного в конкретний момент питання щодо прийняття резолюції недовіри. Резолюція недовіри може грунтуватися як на критиці загальних на­прямів діяльності Уряду, стану виконання Програми його діяльності в цілому, так і на критиці окремих дій Уряду. Резолюція недовіри вва­жається прийнятою, якщо за неї проголосувала більшість від консти­туційного складу Верховної Ради України, тобто не менше 226 народ­них депутатів України. Правило щодо неможливості розгляду Верховною Радою питання про відповідальність Уряду більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом одного року піс­ля схвалення Програми діяльності Уряду (передбачене частиною 2 ст. 87) спрямоване на забезпечення стабільності у діяльності Уряду.

Протягом терміну повноважень Верховної Ради України тринад­цятого скликання реалізація конституційних повноважень Верховної Ради України була досить активною: сформовані основні конституцій­но-правові інститути, прийнята велика кількість передбачених Консти­туцією законів, які заклали основи для формування національної пра­вової системи. Слід зазначити, що більш як 50 відсотків прийнятих Верховною Радою тринадцятого скликання законів ухвалено після прийняття нової Конституції. Серед них закони, які визначали засади діяльності Кабінету Міністрів України, державних адміністрацій, Кримської автономії, Конституційного Суду, місцевого самоврядуван­ня, Вищої ради юстиції, Уповноваженого Верховної Ради з прав люди­ни. Прийнята нова редакція Закону «Про громадянство України», За­кон «Про звернення громадян».

Вдосконалювалось законодавство у сфері економіки, з питань вла­сності, майнових відносин, приватизації, підприємницької діяльності, бюджетне і податкове законодавство, антимонопольие законодавство, трудове законодавство.

Верховній Раді тринадцятого скликання активною і вивіреною за­конодавчою політикою, зокрема ухваленням законів про Верховну Ра­ду Автономної Республіки Крим та про вибори до Верховної Ради Ав­тономної Республіки Крим вдалося розв'язати «кримське питання», яке тривалий час було досить болючим.

Започаткована реформа законодавства у сфері освіти та науки, за­гальнообов'язкового соціального страхування. Однак через протисто­яння різних політичних сил не були остаточно вирішені питання земе­льної реформи, не прийняті цивільний, кримінальний, кримінально-процесуальний кодекси, земельний кодекс та багато інших кодифіко­ваних акчргв7 які роками чекають своєї черги.

Вдосконалення парламентської діяльності на основі нової Консти­туції України. На основі нової Конституції продовжувалось вдоскона­лення парламентської діяльності. Нова Конституція України передба­чила формування комітетів замість існуючих постійних комісій, в результаті чого комісії були перейменовані в комітети. Зміна їх назви була виправданою, оскільки вона точніше відповідає їх статусу як професійних, постійно діючих органів, члени яких працюють на постійній основі. Тим більше, що у Верховній Раді можуть утворюва­тись тимчасові слідчі та інші комісії для виконання окремих доручень чи здійснення певних функцій, і мають епізодичний, короткостроковий і навіть разовий характер роботи, а однакові найменування різних ор­ганів вносили б плутанину у їх діяльність.

У Верховній Раді тринадцятого скликання діяло 23 постійних ко­місії, які були перейменовані у комітети без зменшення їх кількості, хоч, як показав досвід чотирьохрічної роботи Верховної Ради, утворен­ня окремих комісій не викликалось необхідністю, не мало під собою раціонального підґрунтя. Деякі комісії за весь період своєї діяльності подали на розгляд Верховній Раді лише 1-2 законопроекти, а окремі з них самостійно не подали жодного законопроекту. Тому Верховна Рада України неодноразово обговорювала питання про проведення реформи парламентських комітетів, але безрезультатно. Висловлювались пропо­зиції про скорочення (принаймні вдвічі) кількості комітетів у порів­нянні з кількістю відповідних комісій, які діяли у Верховній Раді, що допомогло б оптимізувати їх діяльність з огляду на можливості комп­лексного вирішення окремих питань, уникнути їх дублювання. Так, з економічних питань і питань промисловості діяло 5 комісій (з питань економічної політики і управління народним господарством, з питань базових галузей, з питань бюджету, з питань паливно-енергетичного комплексу, з питань фінансів). Були штучно розірвані по предметах відання різних комісій питання, вирішення яких вимагало комплексно­сті. Це стосується, зокрема, комісії з питань правової політики і судо-во-правової реформи та комісії з питань державного будівництва, дія­льності Рад і самоврядування. Паралелізм, дублювання, відсутність

 

належної взаємодії комісій призвели до низької якості багатьох зако­нопроектів, розпорошення сил.

Багато однопредметних законопроектів мали конкуруючий харак­тер тільки тому, що вони готувалися різними комісіями. Відсутність належного планування законотворчих робіт значною мірою пояснюєть­ся неузгодженістю їх діяльності. За цих умов виявилися тенденції до значного збільшення апарату обслуговування комісій. Зросли витра­ти коштів на організаційне і матеріально-технічне забезпечення їх діяльності.

З метою належного забезпечення проблематики комітетів пропо­нувалось перейти на поглиблену спеціалізацію народних депутатів у комітетах через утворення необхідної кількості підкомітетів з окремих питань. Це дозволило б забезпечити координацію законотворчих робіт у споріднених напрямах під єдиним керівництвом і водночас сприяло б професіоналізації членів постійних комісій. Але така ідея не знайшла у народних депутатів підтримки і не призвела до скорочення кількості комітетів.

На етапі завершення повноважень Верховної Ради України тринадцятого скликан­ня оптимальний перелік комітетів з точки зору комплексності вирішення питань, охоп­лення всієї сфери повноважень парламенту законодавчого, установчого і контрольного характеру, а також з точки зору їх науково-правового обслуговування виглядав так: з питань правової політики, державного будівництва і самоврядування; з питань економі­чної політики, реформування економіки і підприємництва; з питань соціальної політики, праці та охорони здоров'я; з питань зовнішньополітичної діяльності; з питань освіти, науки та молодіжної політики; з питань культури та духовного відродження; з питань землекористування і агропромислових відносин; з питань розвитку промисловості і буді­вництва; з питань розвитку енергетики, транспорту, зв'язку та систем інформатики; з питань екології та раціонального природокористування; з питань правопорядку та бо­ротьби із злочинністю; з питань оборони та національної безпеки.

При формуванні переліку комітетів Верховною Радою України чотирнадцятого скликання було затверджено 22 комітети.

Комітети утворюються Верховною Радою України на строк її пов­новажень і є відповідальними перед Верховною Радою і підзвітними їй.

Згідно з новою Конституцією до функцій комітетів належать за-конопроектна робота (організація розробки законопроектів); поперед­ній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо проектів, вне­сених суб'єктами права законодавчої ініціативи; збір, вивчення ін­формації з питань, що належать до компетенції комітетів; попередній розгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо ратифікації чи де­нонсації міжнародних договорів; попереднє обговорення кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції обираються, призначаю­ться Верховною Радою України та ін.

До прийняття нової Конституції на постійні комісії покладалось ведення законотворчої роботи, попередній розгляд і підготовка питань, що віднесені до відання Верховної Ради України, а також сприяння проведенню в життя законів України та інших рішень, прийнятих Вер­ховною Радою України, контроль за діяльністю державних органів і організацій. їхня діяльність була складовою роботи сесій Верховної Ради України.

Новою Конституцією статус комітетів у порівнянні зі статусом постійних комісій практично не змінився з організаційної точки зору,

але вони втратили одне з найбільш суттєвих повноважень — право за­конодавчої ініціативи. Відтепер вони, по суті, перестали вирішувати долю проекту, оскільки внесення чи не внесення проекту на розгляд Верховної Ради України залежить не від комітету, а від конкретного депутата чи їх групи. Навіть за умови якщо більшість складу комітету не дає згоди на внесення законопроекту, він при підтримці одного-двох членів комітету вносився на розгляд Верховної Ради. Це призвело до того, що до Вер^овіюГТади надійшло багато законопроектів, які не мали реальної перспективи бути прийнятими як закони. Не випадково протягом терміну повноважень Верховної Ради тринадцятого скликан­ня з 2024 внесених законопроектів і 2537 проектів постанов прийнято лише 753 закони і 1627 постанов (відповідно 37,2% і 65,1%).

Як і комісії, комітети діють на постійній основі. Основна форма роботи комітетів — засідання, які проводяться відкрито і гласно за ви­нятком, коли, за рішенням комітету, проводиться закрите засідання. За 4 роки комітетами проведено майже 3500 засідань, в тому числі понад 150 з виїздом на місце, на яких розглянуто близько 11500 питань. За ініціативою комітетів проведено більше 400 наукових конференцій, семінарів, симпозіумів, круглих столів тощо¹.

Парламентський контроль в рамках комітетів, тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій. За 1994-1998 pp. комітетами розглянуто більш як 1800 питань, пов'язаних з реалізацією контрольних повноважень. За рішеннями комітетів активно проводи­лись слухання з питань їх компетенції, метою яких було отримання всебічної інформації щодо питань, які розглядаються, їх вивчення і обговорення. Слухання проводились, як правило, відкрито. У практиці роботи комітетів слухання посідали одне з найважливіших місць. Особ­ливо це стосувалось слухань з питань підготовки законопроектів до розгляду Верховною Радою, обговорення кандидатур посадових осіб, які обирались або призначались Верховною Радою. Практикувались і загальнопарламентські слухання, хоча вони не передбачені чинним законодавством. За 1994-1998 pp. Верховна Рада провела 8 таких слухань, у тому числі про стан освіти в Україні, про стан реалізації положень Конвенції ООН «Про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок», про становище молоді в Україні, про десяту річницю Чо­рнобильської катастрофи, про проект Основ законодавства України про соціальне страхування, про зміни і доповнення до Земельного ко­дексу, про удосконалення законодавства щодо місцевих податків і збо­рів, про свободу слова в Україні. В ході цих слухань прийняті реко­мендації Кабінету Міністрів, постійним комісіям Верховної Ради, які сприяли більш ефективному здійсненню державної політики у відпові­дних сферах.

Організація роботи комітетів покладалась на їх голів. Для забез­печення конкретних напрямів діяльності комітети утворювали у своє­му складі підкомітети. У складі Верховної Ради України тринадцятого скликання (на кінець скликання) діяло 23 комітети.

¹ Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на заключному пленарно­му засіданні Верховної Ради України // Голос України. - 1998. - 15 квітня.

 

 

Верховна Рада України відповідно до Конституції створювала тимчасові спеціальні комісії для доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради, для вивчення та дослідження питань, від­несених до її компетенції. Повноваження тимчасової спеціальної комі­сії автоматично припиняються з прийняттям Верховною Радою рішен­ня щодо результатів роботи цієї комісії або з прийняттям Верховною Радою та офіційним опублікуванням акта, для підготовки проекту якого створювалася відповідна комісія. Тимчасові спеціальні комісії завжди були головними з питань, для підготовки яких вони створювались. Во­ни здійснювали свою діяльність відповідно до порядку, встановленого для комітетів Верховної Ради України.

Верховна Рада тринадцятого скликання широко користувалась правом створення тимчасових слідчих комісій для проведення розслі­дування з питань, що становлять суспільний інтерес. Нею було створе­но 18 тимчасових слідчих комісій, ще у 10 випадках повноваження бу­ли надані безпосередньо комітетам¹.

Інші форми парламентського контролю. Верховна Рада тринад­цятого скликання прагнула до зміцнення парламентського контролю не тільки в рамках діяльності комітетів, тимчасових слідчих комісій, а й в інших-формах. Верховна Рада, зокрема, безпосередньо розглянула в порядку контролю чимало питань. Якщо в попередньому скликанні було розглянуто близько 100 таких питань, то на кінець тринадцятого скликання їх було розглянуто вже 200².

Активно використовувалась така форма контролю за діяльністю уряду, як Дні Уряду України. За період з жовтня 1995 р. по лютий 1998 р. було проведено 20 Днів Уряду, на яких розглянуто 37 питань, у тому числі пов'язаних з роботою народного господарства, соціальним захистом населення, ядерною безпекою, обороноздатністю держави, бюджетом та ін.³

Перегляд виборчого законодавства і обрання Верховної Ради України чотирнадцятого скликання. Слід зазначити, що усвідомлен­ня потреби політичного структурування парламенту і політичної від­повідальності парламентських партій за його рішення сприяли пере­гляду виборчого законодавства. Саме тому був розроблений новий проект закону «Про вибори народних депутатів України», заснований на змішаній (мажоритарно-пропорційній) системі, який після тривало­го і напруженого обговорення у Верховній Раді України 24 вересня 1997 р. був прийнятий. На основі цього Закону відбулись вибори до Верховної Ради України чотирнадцятого скликання. Мажоритарно-пропорційна система виборів забезпечила можливість сформувати пар­ламент на основі переважно політичного представництва, політично структурувати його. Однак не була врахована та обставина, що зміша­на виборча система може не дати рішучої переваги жодній політичній партії чи блоку в силу наявності великої кількості безпартійних депу-

¹ Виступ Голови Верховної Ради України О. О. Мороза на заключному пленарно­
му засіданні Верховної Ради України // Голос України. - 1998. - 15 квітня.

² Там само.

³ Верховна Рада України: Інформ. довідник. - С 41-44.

татів. Так і трапилося: результатами виборів 29 березня 1998 р. зафік­сована відносна рівновага між правими і лівими партіями, що зумови­ло блокування діяльності парламенту протягом тривалого часу в ре­зультаті неможливості обрання Голови Верховної Ради України.

Новообраний парламент чотирнадцятого скликання почав діяти як професійно діючий парламент. Тому є всі підстави вважати, що тенден­ція професіоналізації діяльності, започаткована у 1990-1998 pp. набуде розвитку в роботі новообраного парламенту.

Проблеми і тенденції розвитку українського парламентаризму. Подальший розвиток парламентаризму в Україні прямо залежить від того, чи будуть збережені і розвинуті надбання в сфері демократії, чи вона стане на шлях авторитаризму — парламентського чи президентсь­кого. Подальша реалізація економічних, політичних і соціальних ре­форм, нехай навіть лише започаткованих парламентом 1990-199