Реалізація принципу верховенства права в сучасній конституційно-правовій практиці

Взаємозв'язок поняття «правова держава» і принципу верхо­венства права. В західній літературі терміни «правова держава» і «верховенство права», як вже зазначалось, співпадають за базовими ознаками, хоча багато дослідників схильні перший термін пов'язувати більше з характеристикою держави, а другий — з характеристикою са­мого права.

Поняття «правова держава» пов'язане з усіма інституційно-правовими характеристиками держави, які грунтуються на існуючому конституційному праві держави, функціонуванням державного механіз­му, організаційно-правовими і процедурно-процесуальними формами діяльності органів державної влади.

Принцип верховенства права в характеристиці правової держави займає центральне місце. Він пов'язаний з внутрішніми характеристи­ками самого права, його властивостями, співвідношенням з іншими регуляторами суспільних відносин. Цей принцип є частиною характе­ристики правової держави з точки зору природи права як втілення на­родного суверенітету.

Особливо плідним для суспільств, які долають тоталітарне мину­ле, пов'язане з домінуванням держави над особою, безумовною перева­гою загальнодержавних інтересів над особистими, абсолютизацією приписів держави, і відновлюють уявлення про правопорядок, як над­бання загальної волі і загального інтересу є саме таке розуміння спів­відношення поняття «правова держава» з принципом верховенства права. Для конституційного права України такий підхід прямо випли­ває з Конституції, яка закріплює обидва терміни.

Поняття принципу «верховенство права». Принцип верховенс­тва права в українській юридичній літературі лише починає аналізува­тися. Це пояснюється тим, що протягом усього періоду існування СРСР поняття правової держави і відповідно принцип верховенства права не визнавались конституційним правом і не застосовувались на практиці.

Киевские ведомости. - 1998. - 1 октября. - С. 4.

 

З приводу загальної оцінки принципу верховенства права справе­дливою є оцінка П. Рабиновича, який розглядає цей принцип як пану­вання права у суспільстві, як його визначальну роль у відносинах j учасниками суспільного Лиття, у діяльності державних та недержавних організацій, соціальних спільнот, об'єднань. Він зазначає, що принцип верховенства права має самостійний характер лише у випадку, коли саме право інтерпретується як явище, що виникає та існує незалежно від держави, від діяльності її законодавчих та інших органів, ^азом з тим право як феномен недержавного походження, визначається П. Рабіиовичем як «можливості суб'єктів суспільного життя, які необ­хідні для їх існування і розвитку, об'єктивно зумовлюються досягну­тим рівнем економіки та культури суспільства і мають бути загальни­ми й рівними для всіх однойменних суб'єктів»¹.

Слід зазначити, що право, яке не може ототожнюватися з фактич­ною поведінкою людей, є лише формальним виразом такої рівності. В ньому відображається момент «знятості» з конкретних відносин, а по­треба рівної міри отримує пояснення не через загальність і.рівність як побажання, а як момент необхідного унормування суспільством. Тільки за таких умов можливо розкрити складові права, яке набуде усіх необ­хідних ознак, що надають йому характеру специфічного регулятора суспіл ьни.х відносин.

Справді, принцип верховенства права має сенс лише у разі, якщо право розглядається не просто як сукупність норм, встановлених дер- / жавою, а як сукупність правил належного, правил поведінки (масштабу, міри), корпусу правил, які легітимовані суспільством, ба­зуються на історично досягнутому рівні соціальної етики. Таке розу­міння права не дає підстав для його ототожнення з законом, унемож­ливлює ідеалізацію приписів держави, підміну волі більшості населення волею бюрократії, дозволяє не тільки відобразити істинні інтереси і потреби особи в правових ідеалах та устремліннях, у право­вих еталонах поведінки у суспільстві, а й сприймати ці інтереси і потре­би законодавством через механізми представницької демократії, різнома­нітні форми врахування громадської думки, відповідне коригування законодавства як нормативної основи суспільства.

Право має найбільший соціальний регулятивний потенціал і зна­чимість в системі регуляторів людської поведінки, соціального життя. Ці властивості права виділяють його з-поміж інших соціальних регу­ляторів (нормативність, обов'язковість, наявність засобів охорони то­що), перетворюють у найбільш поширений засіб упорядкування сус­пільних відносин. Жодне з явищ суспільного життя (моральні канони, ідеї братства, милосердя, традиції, стандарти моди, типовидиі форми людської поведінки тощо) не має подібних праву загальнонормативно-го впливу, зобов'язуючого характеру, поширеності в суспільному сере­довищі, а тому не може конкурувати нарівні з правом у сфері визна­чення людської поведінки, встановлення меж діяльності держави.

^х Рабінович її. М. Громадянське суспільство і правова держава (загальнотеоретичні міркування) // Українське право. - 1996. - № 3.- С. ЗО.

Право має вищість, верховенство, верховенство як фактичне, так і юридичне. Фактичне верховенство полягає у визначенні саме правови­ми актами найбільш- важливих сфер суспільного життя, державного устрою, правопорядку, прав людини тощо; юридичне верховенство проявляється у наданні цим актам обов'язковості, юридичної сили. При цьому мова йде лише про визначення верховенства права над ін­шими регуляторами, тому що Конституція надає дуже важливого зна­чення всім іншим неправовим регулятивним категоріям: моралі в ці­лому, християнським цінностям, традиціям, визнаючи їх основою для самоідентифікації нації та особи, важливою детермінантою прав, сво­бод та обов'язків людини і громадянина. Це простежується у мотивах, якими керувалася Верховна Рада при прийнятті нової Конституції. Згідно з преамбулою Верховна Рада приймала Конституцію — Основ­ний Закон України «спираючись на багатовікову історію українського державотворення і на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення,... усвідомлюючи від-повідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями».

Активно використовують моральні регулятори й конституції ін­ших країн. Так, Французька Республіка запровадила Конституцією «нові настанови (institutions), засновані на спільному ідеалі свободи, рівності і братства...», а германський народ прийняв Основний закон, усвідомлюючи «свою відповідальність перед Богом і людьми».

Право має великий регулятивний потенціал, а також здатне до нарощування регулятивних властивостей. Це яскраво проявляється у можливостях права бути застосованим, поширеним на сфери, які не врегульовані законом, але потребують цього. Мова йде про можливість заповнення прогалин у нормативно-правовому масиві, викликаних як суб'єктивними, так і об'єктивними причинами. Вони не можуть бути оперативно подолані іншими, окрім правових, засобами. З цією метою в праві існують нормативні засоби, які долають зазначені прогалини, зокрема, за допомогою аналогії права, аналогії закону та субсидіарного застосування права. Вони підтримують функціонування правової сис­теми на рівні потреб правового регулювання.

Отже, позитивні регулятивні якості права в кінцевому рахунку вивищують його над усіма регуляторами суспільних відносин, оскільки жодний з інших регуляторів нр може виконувати специфічні., регуляти­вну і охоронну функції. Право у порівнянні з цими регуляторами має переваги у можливостях здійснювати могутній субсидіарний вплив на організацію державної влади, стабілізацію суспільно-політичного життя, забезпечення надійного захисту особи, встановлювати обмеження держа­вної влади за допомогою правових форм і владно-правових методів.

Принцип вищості, верховенства права знаходить свою конкрети­зацію в ряді інших складових, у тому числі: мінімальній достатності правового регулювання суспільних відносин та всезш:адьнрсті_іірава; позапартійності права, його відносній самостійності щодо політичних сил та деідеологізованості; відносній самостійності права щодо судової та виконавчої влади; верховенстві Конституції та законів України.

 

Мінімальна достатність правового регулювання суспільних відносин та всезагальність права. Право повинно діяти лише там, де інші регу­лятори є неефективними чи не здатні виконати позитивну роль в упо­рядкуванні відносин, де потрібне упорядкування суспільних відносин на основі владного впливу, правового захисту. Право не повинно виті­сняти інші соціальні регулятори і мати переваги над ними.

¹ Якщо правотворення починається знизу, тобто коли правові нор­ми виникають, формуються в реальному житті, є результатом реальних суспільних потреб, проблема з мінімізацією правового регулювання, як правило, не виникає. Законодавцю залишається лише адекватно відо­бразити у законодавстві сформовані моделі поведінки, забезпечити їх необхідними механізмами реалізації. Якщо правотворення відбувається зверху, то нормативне регулювання досить часто виявляється надмір­ним, обмежує ініціативу правових суб'єктів.

Загальною тенденцією у життєдіяльності сучасних держав є знач­не збільшення обсягу нормативного регулювання суспільних відносин в силу як об'єктивних, так і суб'єктивних причин. До цього спонука­ють ускладнення суспільних відносин і зв'язків між людьми, виник­нення нових виробництв, а також зовнішні причини, зокрема, глобаль­ний переустрій світу, пов'язаний зі зміною форм співробітництва та взаємодії між державами. Спостерігається явище, яке отримало назву «абсурд і парадокс права», коли масив правових норм збільшується, а рівень правової захищеності громадян при цьому зменшується.

З одного боку, спостерігається збільшення кількості законів (за 1990-1997 pp. прийнято більш як 850 законів), понад 5000 актів Кабі­нету Міністрів України, більше 6000 актів міністерств і відомств), а з іншого — розширення меж і деталізації нормативно-правового регулю­вання діяльності та поведінки людини і виробника. Значно розширив­ся перелік підстав для звернення до суду. Збільшується кількість юри­стів, які навчалися у приватних навчальних закладах, утворюються численні установи, які надають, поряд з адвокатурою, правову допомо­гу громадянам. Актуалізувалась правова проблематика в засобах масо­вої інформації. Ця тенденція характерна для більшості країн світу. Надвиробництво юридичної продукції значно ускладнило правозасто-сування, знизило ефективність національних правових систем. Тому на Заході не припиняються спроби створити нову модель життєдіяльності суспільства на основі його соціальної саморегуляції.

Послаблення юридичного тиску на суспільні відносини потрібно пов'язати з переоцінкою ролі держави у здійсненні управління еконо­мікою і суспільними інститутами. Тотальне управління і надмірна управлінська ноша держави не тотожні ефективному управлінню, швидше навпаки, вони знижують можливості контролю за управлінсь­кими процесами. Держава має позбутися також патерналістських по­глядів на права громадян.

В умовах ринкових відносин основною функцією держави має бу­ти не намагання забезпечити всіх рівними соціально-економічиими правами (що неможливо без повернення до розподільчої системи і планової економіки), а захист прав громадян, розкріпачення приватної

ініціативи. У зв'язку з цим важливою є практична реалізація щодо го­сподарюючих суб'єктів і громадян гіримципу «дозволено все, що не заборонено законом». Заміна адміністративного юридичного інстру­ментарію цивільно-правовим, очистка законодавства від непрацюючих юридичних конструкцій активно вплине на обсяг і гармонізацію зако­нодавства. Тому на велику увагу заслуговує не лише теоретична роз­робка нової моделі організації суспільства, а й вдосконалення існуючої нормативно-правової системи, яка здатна відіграти позитивну роль в упорядкуванні суспільних відносин, однак за умови, коли нормативно-правові акти формуватимуть внутрішньо узгоджену і несуперечливу систему, відповідатимуть вимогам і реаліям життя. Сучасне законодав­ство України, на фоні різкого збільшення нормативних актів, стало важкодоступним для сприйняття. В ньому важко орієнтуватись навіть юристам. Механізм його реалізації, процедура вирішення спорів право­вим шляхом значно ускладнилися через численні реформації правоза-стосовчих і судових органів, зміни в їх компетенції.

Особливо негативним є фактор суперечливості, неповноти прийня­тих законів, в результаті чого до них вносяться численні доповненая і І/ зщ*ш*^Щодо окремих законів (про підприємництво, про власність, про регіональне і місцеве самоврядування, щодо кримінального кодексу, ко­дексу про адміністративні правопорушення, про банки і банківську діяльність, податкових законів тощо) ця практика набрала безперерв­ного характеру. Якщо додати до цього незадовільну інформованість громадян про прийняті законодавчі акти, то не буде дивним поширен­ня серед населення правового нігілізму, неповаги до заддау. Звичайно, правовий нігілізм має й інші причини, але всі вони пов'язані з соці­альним буттям законодавства і права. Так, в умовах «розвинутого соці­алізму» загальність закону поширювалась лише на виконавців. На про­тивагу закону діяло «телефонне» право. Якщо перший проголошував рівність всіх перед законом, то друге дозволяло уникати відповідаль­ності скомпрометованим посадовим особам. Якщо перший проголошу­вав рівні можливості, то друге формувало замкнуту бюрократичну елі­ту в суспільстві. По суті, сформувався неписаний кодекс поведінки, який наполовину замінив юридичне регулювання. На сьогодні ситуація майже не змінилася на краще.

Могутнім стимулом поширення правового нігілізму стали спроби підміни права законом, які не припиняються з часів Жовтневої рево­люції. Вузькоиормативний підхід до визначення права, заснований на уявленні, що право — це норми поведінки, викладені в законах та ін­ших нормативних актах, встановлені і забезпечувані примусовою си­лою державної влади, ще й досі знаходить своїх прихильників. Сус­пільство, а також ціла плеяда юристів-практиків, вихованих на визначенні права, сформульованому Вишииським у 1938 p., надзви­чайно важко відходять від уявлень примусовості права, безпосередньо­го зв'язку права і держави. А варто згадати хоча б історичну школу права, з якої, до речі, виріс вузьконормативний підхід. Вона не замика­лась на примусовості права, а стверджувала, що мета права — забезпе­чення життєдіяльності суспільства, загальний добробут; що для сус-

 

 

V

мільства необхідні як винагорода, так і примус; що сила, не зумовлена усвідомленням обов'язку, є не владою, а свавіллям; що не всі норми опираються на примус; що право тісно пов'язане з мораллю.

Право має забезпечувати формальну рівність людей (рівність пе­ред законом), а також змістовну рівність у межах, у яких право взагалі здатне забезпечувати цю рівність («стартову» рівність можливостей людей, застерігати від дискримінації за тими чи іншими ознаками).

Право за своєю суттю повинно поширюватись па всі однорідні сус­пільні відносини; не має бути осіб, які виводяться з-під дії права в си­лу посадового чи майнового становища. Воно не повинно надавати необгрунтованих переваг жодній з них; йому повинні підкорятися ме­ншість і більшість, ті, хто приймає державні рішення, і ті, хто ці рі­шення виконує. Саме в такому розумінні права прихований найбіль­ший потенціал, адже цс змушує право якомога повніше відображати інтереси суспільства, всіх його членів. Якщо право не виконує цієї функції, перестає бути універсальним регулятором, коли з-під його впливу виходить певна суспільна категорія (правляча чи економічна еліта, окремі меншини чи соціальні групи тощо), порушуються мо­ральні засади суспільства, спотворюється сутність та призначення держави як політичної організації представлення і захисту загальних інтересів.

Всезагальність права не означає його формальне застосування. В силу характеру права як глибоко моральної категорії воно повинно бути надзвичайно конкретизованим щодо кожної категорії суб'єктів права, враховувати їх соціальне становище, необхідність додаткового соціального та правового захисту. В праві відображаються найвищі моральні цінності суспільства, досягнуті стандарти свободи і справед­ливості, трансформується соціальне призначення держави, її соціальні наміри. Великі пласти права зорієнтовані на соціальне вирівнювання, підтримку людей, які потребують соціального захисту. Бідою права є те, що в періоди соціальної кризи і потрясінь воно не може ефективно справитись з цими завданнями, його приписи стають деклараціями. Саме у цьому розумінні слід підтримати Є. Назаренко, яка вважає: верховенство права полягає в тому, що в основу закону і нормативного акта має бути.'.покладений соціальний ідеал справедливості, згідно з яким людина, її права, свободи, інтереси — вища соціальна мета, неза-ле^Нб від класової, національної чи партійної приналежності¹.

Право за принципом всезагальності повинно мати ефективні ме­ханізми для захисту прав меншості, представлення інтересів меншості у процесі вироблення правових рішень та їх прийняття. В цьому на­прямі Україна робить перші кроки. У зв'язку з корінним соціальним переустроєм суспільства і гострою політичною боротьбою, яка супро­воджує цей процес, не завжди адекватним відображенням в структурах влади соціального представництва, відсутністю чітких правових і соці-

¹ Назаренко Є. В. Теоретичні та прикладні питання регулювання нормотворчості: Основні засади проекту закону «Про закони і законодавчу діяльність» // Вісник про­грами сприяння парламентові України. - 1997. - № 6. - С. 19.

алы і их орієнтирів та невизначеністю відповідної правової і соціальної політики, недостатньою відмрацьованістю механізмів виливу на парла­мент і уряд пошук правових „компромісів і вироблення правильних правових рішень надзвичайно ускладнені. Стабілізація суспільного життя та екбномічного устрою і уточнення змісту права відповідно до потреб правового регулювання політичних, економічних та соціальних відносин неминуче приведуть до утвердження принципу всезагальності права та його складових.

Право регулює найважливіші суспільні відносини у сфері приват­ного права, повністю визначає організацію, статус, порядок діяльності, повноваження органів державної влади та їх посадових осіб. В Консти­туції України це знайшло вираз, зокрема, у формулюванні ст. 19: пра­вовий порядок грунтується на засадах, відповідно доЛіких ніхто не може бути примушений робити те, що.не передбачено законодавством, а органи державної влади та місцевого самоврядування зобов'язані дія­ти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Конкретизацією ст. 19 Конституції є ст. 92, яка визначає перелік питань, які регулюються виключно зако­ном. Законом регулюються, зокрема, організація і діяльність органів Верховної Ради України, виконавчої влади, основи державної служби, організація і діяльність прокуратури, установ виконання покарань то­що. Конституцією і законом встановлюються також питання статусу та діяльності інших органів держави, межі їх повноважень.

Правові норми не тільки регламентують здійснення органами державної влади та посадовими особами їх обов'язків, а й зобов'язують до виконання тих чи інших дій або утримання від них, встановлюючи відповідальність за невиконання таких вимог.

Що стосується громадян, то право встановлює для всіх загальні рамки їх поведінки, забороняє поведінку кримінального характеру, по­ведінку, яка порушує права інших громадян, обмежує дії, які порушу­ють національну безпеку, громадський порядок, але при цьому не при­мушує робити те, що не передбачено законодавством, і тим самим відкриває простір для ініціативи та вільної діяльності.

Позапартпійпістпь права, його відносна самостійність щодо політич­них cwi та деідеологізоваиість. Право в умовах плюралістичного суспіль­ства, багатопартійності, проголошених Конституцією України (ст. 15), позбавляється безпосєредньогодомінуючого впливу політики однієї чи кількох партій шляхом вимоги враховувати політичні настанови, які перетворюються лише на політико-ідеологічні наміри партій, у нормо-творчій діяльності органів державної влади. Засобом запобігання від­новлення партійності права в Україні стало також визнання України правовою державою, реальне впровадження принципів парламентариз­му, принципу поділу влади, позбавлення на практиці парламенту та органів виконавчої влади, які уповноважені приймати нормативно-правові акти, партійного керівництва. Таким чипом,, право набуває природних онтологічних властивостей, відновлює свою природу як феномен, набагато ближчий до моралі, економіки, соціальних відносин, ніж до політики, яка своїм впливом на право не повинна спотворювати

 

сутність, першооснову правового регулювання суспільних відносин. Тобто право набуває вищості щодо партійних норм'та партійних дире­ктив, політики в цілому. Це, звичайно, не означає повної відсутності будь-якого партійного впливу на нормотворчі органи, зокрема, на пар­ламент, законодавчі рішення, рішення інших органів державної влади. Навпаки, в силу політичного характеру державної влади держава є ос­новним засобом реалізації політики, а політичні мотиви виконують програмну і орієнтовну функції при прийнятті рішень органами дер­жавної влади.

Що стосується парламенту, то саме в парламенті знаходить най­більш концентроване відображення цивілізована боротьба політичних сил, наявних у суспільстві, за переважний вплив на формування дер­жавної правової політики та конкретні законодавчі рішення.

Водночас слід зазначити, що законодавчі акти можна розглядати як форму політичних рішень лише умовно (визнають законодавчі акти як форму політичних рішень Л. Кормич та О. Скрипник¹), тому що політичні фактори і політичні позиції законодавців знаходять відобра­ження у законодавчих актах у знятому, опосередкованому вигляді. Во­ни слугують лише мотивами при формулюванні правових норм, пояс­нюють політичні наміри і вказують на політичні цілі правового регулювання, але не можуть ототожнюватись з нормами права.

Політичними рішеннями парламенту є законодавчі акти в гіршому ^розумінні цього слова, коли закони приймаються поспішно, необгрун­товано, без належного забезпечення правових механізмів їх впрова­дження в дію, без врахування реалій суспільного життя, на догоду пе­вним політичним силам. Такі рішення неспроможні регулювати суспільні відносини, є звичайними політичними гаслами. А політични­ми рішеннями (знаряддями політики, а не права) є ненормативні акти такого роду, як заяви, декларації, звернення тощо, мета яких — вира­ження політичної позиції парламенту, привернення уваги до необхід­ності вирішення важливого питання тощо.

Усвідомлення важливості впливу політики на законодавчі рішення зумовлює потребу у формуванні цивілізованого механізму реалізації державної політики. Мова йде про необхідність нормативно-правового^ забезпечення процедури, прийняття рішень на основі дотримання де" мсгкра^ичйх'^асад та попередження заполітизоваиості рішень, які при­ймаються, гарантування прав меншості, оптимізації процедури узго­дження позицій політичних сил, упорядкування діяльності політичних фракцій в парламенті, законодавчого визнання і контролю законом лобістської діяльності. Останнє має надзвичайно важливе значення в умовах закладення основ парламентаризму в Україні, де правила регу­лювання лобістської діяльності формуються стихійно, не є легальними, в результаті чого така діяльність досить часто порушує моральні нор­ми, продукує конфлікти між політичними силами, спотворює реальні потреби правового регулювання суспільних відносин.

¹Див.: Проблеми сучасної політики та шляхи її здійснення: Тези доп. Всеукр. на-ук.-практ. конф, - Одеса, 1993. - С. 238.

В умовах правової держави право має бути деідеологізоване, що означає, насамперед, відмову від визнання державою обов'язкової ідео­логії, від перетворення права на засіб реалізації цієї ідеологи. Консти­туція України визнала, що суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної, ідеологічної багатоманітності, що жод­на ідеологія не може визнаватися державою як обов'язкова (ст. 15).

Існування в державі обов'язкової ідеології забирає у права життє­дайні сили, ставить його на службу, а то й повністю підпорядковує інтересам держави чи партійним потребам. Первинними орієнтирами для права стають не моральні цінності, потреби суспільства та захисту прав Людини, ідеали свободи, справедливості, а ^необхідність реалізації державної політики чи політичної програми. Рішення влади у такому випадку не відображають усієї ідеологічної палітри, існуючої в сус­пільстві, і з часом втрачають правовий характер, перетворюються на засіб насилля. У зв'язку з цим жодна обов'язкова державна ідеологія не може бути «доброю» для суспільства. «Прогрес», досягнутий за до­помогою такої ідеології, перетворюється на суттєві втрати в царині моралі, прав і свобод особи.

Сказане не означає відсутності у права ідеологічної основи; воно означає лише, що ідеологія має завойовувати серця і розум не через надання їй державної сили, а через свою привабливість, потенційні можливості враховувати устремління, ідеологічні погляди якомога ши­ршого кола людей.

Кожна держава потребує ідеологічного обгрунтування сутності влади, напрямів суспільного розвитку, вибору суспільних і особистіс-них цінностей, ідеологічної інтерпретації державної політики в різно­манітних сферах суспільного життя. Особливої ваги ідеологічна моти­вація набуває на етапі становлення і розвитку молодих держав. Прикладом є Україна, яка наполегливо шукає ідеологічні засади, здат­ні консолідувати націю, забезпечити імпульс розвитку суспільства.

Протягом тривалого часу політики, вчені-політологи розробляють модель ідеологічної орієнтації для України, яка дозволила б дати могу­тній ідеологічний стимул розвитку Української держави, подолати ідеї надмірного збагачення, зберегти суспільство як цілісний організм. На нашу думку, досить привабливими є ідеї побудови соц іально справе д-ливого та со ціально однорідного суспільст ва — суспільства заможТшх лтидей, утвердження правової держави, ідеї свободи, забезпечення прі­оритету прав і свобод людини, ідея повноправного входження України у світовий і європейський простір як невід'ємної їх складової, рівно­правного культурного та політичного спілкування з усіма народами. Вся ідеологія має базуватись на врахуванні національної самоідентифі-кації українського суспільства, умов його розвитку, національної само­свідомості.

Що стосується шляхів впливу ідеології на право, то такий вплив має відбуватись через носіїв політичної влади у суспільстві, через ле­гальні форми впливу політичних сил, «третій сектор», вплив населення на правову політику держави. В. Бабкіп зазначає, що «ідеологія пред­ставляє органічний компонент політики. Вона як і морально-політичні

 

цінності, ідеали є важливим фактором формування політичних уяв­лень, структурування політичних явищ і ситуацій... Однак існує мож­ливість підміни раціоналізму ідеологізмом, відриву змісту політичних і ідеологічних поглядів від реальних процесів. Такий підхід веде до од­носторонньої ідеологічної тенденційності, політичних утопій та міфів»¹.

Відносна самостійність права щодо судової та виконавчої влади. Цей принцип полягає у тому, що органи виконавчої та судової влади визнають відносну самостійність права, що вони не застосовують закон формально, а в певних межах використовують правові ідеали та право­ві ідеї, які в силу існування відмінностей між поняттями «право» і «закон» надають праву самостійної регулятивної сили. Принцип вер­ховенства права, закріплений у ст. 8 Конституції України, означає не лише верховенство його формальних джерел — Конституції та закону, а й визнання природного права як безпосереднього регулятора сус­пільних відносин. Природне право, що уособлюється в ідеях правди, справедливості, моралі, рівності тощо, позначається на судовій практи­ці, на здійсненні виконавчої влади через використання їх як додатко­вих критеріїв оцінки конкретних фактів і обставин.

Інтерпретація і конкретизація цих правових ідей не є довільною. І
органи правосуддя, і виконавча влада зобов'язані діяти на підставі, в
межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами
України. Саме вони є тими чинниками, що визначають межі інтерпре­
тації та конкретизації правових ідей. У зв'язку з цим використання
правових ідей, загальних правових принципів має базуватися на основі
принципу верховенства Конституції та законів України. "'

І Верховенство Конституції та законів України характеризує право з точки зору верховенства його формальних джерел — Конституції та законів у системі иормативно-правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування, актів, які приймаються органом найши-ршого народного представництва — парламентом, сформованим на ос­нові загального, рівного і прямого виборчого права. Особливе місце парламенту в системі органів державної влади визначає особливий ста­тус його актів.

Принцип верховенства Конституції України, до речі, прямо закріп­лений у ст. 8 Конституції України. Згідно з частиною 2 цієї статті «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй».

Конституція набуває верховенства у правовій системі в силу бага­тьох факторів. Вона є, насамперед, установчим актом, який, якщо кон­ституція не є фіктивною, чи номіналістичною, характеризується висо­ким рівнем легітимності. Конституція регулює фундаментальні відносини у суспільстві: закріплює основи соціально-екопомічного ла­ду, відносини влади, права та свободи людини і громадянина. В силу цього факту норми Конституції набувають значення первинності в си­стемі законодавства.

М. Козюбра зазначає, що верховенство Конституції полягає в «її пріоритеті щодо інших законів і підзакоиних актів, які мають прийма­тись на основі Конституції і відповідати їй... Воно випливає з самого змісту Конституції як Основного Закону, характеру конституційного регулювання, зокрема таких його властивостей, як первинність та уні­версальність»¹.

Проявом верховенства Конституції в системі законодавства України є принцип прямої дії норм Конституції України, закріплений у ст. 8.

Принцип прямої дії Конституції щодо захисту прав і свобод гро­мадянина полягає насамперед у тому, що суд не може відмовити гро­мадянину у прийнятті позову щодо захисту його прав на тій підставі, що закон, конкретизуючий те або інше положення-Конституції, відсут­ній. Цс підтвердив Пленум Верховного Суду України постановою № 9 від 1 листопада «Про застосування Конституції України при здійснен­ні правосуддя», в якій зазначив, що суд безпосередньо застосовує Кон­ституцію у випадку: коли зі змісту норм Конституції не випливає не­обхідність додаткової регламентації її положень законом; коли закон, який був чинним до введення в дію Конституції чи прийнятий після цього, суперечить їй; коли правовідносини, що розглядаються судом, законом не врегульовано, а нормативно-правовий акт, прийнятий Вер­ховною Радою або Радою міністрів Автономної Республіки Крим, су­перечить Конституції України; коли укази Президента України, які внаслідок їх нормативно-правового характеру підлягають застосуванню судами при вирішенні конкретних судових справ, суперечать Консти­туції України.

Принцип верховенства закону базується на Конституції. Консти­туція як Основний Закон закладає базу для визнання принципу верхо­венства закону в правовій системі. Цей принцип полягає у тому, що закон має перевагу над рішеннями виконавчої влади, яка повинна ке­руватись законом у свої'х діях, не може втручатись у сферу законодав­чого регулювання, сферу громадянських прав, не маючи на те особли­вих повноважень. Закон також має перевагу над рішеннями органів правосуддя, які повинні поважати і дотримуватись законів.

Закон має найвищу юридичну силу з огляду на особливий пред­ставницький характер парламенту, який його ухвалює, через опосеред­кування найважливіших суспільних відносин, безпосередній розвиток конституційних положень.

Реальне відображення верховенство (пріоритет) закону в системі інших нормативно-правових актів, за допомогою якого здійснюється правове регулювання найважливіших суспільних відносин, знайшло у ст, 92 Конституції, в якій уточнюється предметний перелік питань, за­конодавче регулювання яких здійснює Верховна Рада України, хоча вона може приймати закони і з інших питань своєї компетенції (див. ст. 85 Конституції).

 

¹ Проблеми сучасної політики та шляхи u здійснення. - 0. 4.

¹ Козюбра М. І. Теоретичні проблеми реалізації нової Конституції. - С. 6.

 

Коло питань, що мають регулюватись виключно законом, стосує­ться прав людини і громадянина, основних обов'язків громадянина, прав корінних народів і національних меншин. Це означає, що всі ос­новні рішення, які стосуються вказаних конституційних прав і свобод, повинні прийматись у формі закону.

Великою групою питань, які регулюються виключно законом, є питання економічної та соціальної основи держави і суспільства, що є визначальними для формування соціально-економічного ладу і соці­альної держави: основи соціального захисту, форми і методи пенсійно­го забезпечення; засади регулювання праці та зайнятості, шлюбу і сім'ї, материнства і дитинства, виховання; правовий режим власності; право­ві засади підприємництва; засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, освоєння космічного простору, організації та експлуатації транспорту і зв'язку; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економі­чний чи міграційний режим, відмінний від загального. З огляду на ва­жливу роль у політичній системі суспільства, виключно законом регу­люються засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації. Враховуючи важли­вість демографічних та міграційних процесів, Конституція теж відно­сить їх засади до визначення виключно законом (ст. 92).

Велика група питань, що регулюються виключно законами (ст. 92), стосується організації і функціонування органів законодавчої і державної виконавчої влади, тобто найважливіших елементів механіз­му держави, а також місцевого самоврядування: організація і діяль­ність органів виконавчої влади; організація і порядок проведення ви­борів і референдумів, статус столиці, спеціальний статус інших міст. До цієї групи належать питання, пов'язані з забезпеченням функціону­вання правоохоронних органів держави (питання судоустрою, судочин­ства, статусу суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, основи організації та діяльності адвокатури, заса­ди цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміні­стративними і дисциплінарними правопорушеннями, та відповідаль­ність за них, оголошення амністії) та з виконанням спеціальних державних функцій (одиниці ваги, міри і часу, порядок встановлення державних стандартів, порядок використання і захисту державних си­мволів, державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання, державні свята).

Забезпечення виконання бюджетно-фіиансової функції парламен­ту знаходить вираз у праві парламенту затверджувати Державний бюд­жет України, регулювати систему оподаткування, податків і зборів, визначати статус національної валюти, функціонування фінансового, грошового, кредитного ринків; порядок утворення і погашення держа­вного внутрішнього і зовнішнього боргу тощо. Чільне місце посідають питання забезпечення національної безпеки, законодавчого забезпечен­ня функцій держави, пов'язаних зі збройним захистом чи надзвичай­ними ситуаціями: правовим режимом державного кордону, воєнним і

надзвичайним станом, зонами надзвичайної екологічної ситуації, по­рядком направлення підрозділів Збройних Сил України до інших дер­жав, порядком допуску та умовами перебування підрозділів збройних сил інших держав па території України (ст. 92). І

Поняття «законодавство». Перш як аналізувати законодавчу ком­петенцію Верховної Ради України слід уточнити саме поняття «законодавство». Як відомо, в юридичній науці попередніх років тер­мін.«законодавство» використовується у широкому розумінні — як сукупність нормативно-правових актів органів державної влади і вузь­кому розумінні — як сукупності лише законів¹. Перше розуміння серед правознавців було переважаючим, воно базувалося на уявленні про органічну взаємодію законів і актів, що їх розвивають, конкретизують чи доповнюють, про загальнодержавне значення не тільки законів, а й актів Уряду, інших органів державної влади.

На сьогодні сформувалося поняття законодавства як сукупності не лише законів, а й всіх нормативних актів. Наскільки цс є виправда­ним? Аналіз положень Конституції України свідчить, що нормативні акти розрізняються за юридичною силою, яка упорядковує їх масив в ієрархічну структуру. В цій структурі закону належить ключове місце (після Конституції) як акту, який приймається парламентом і який має вищу щодо інших актів юридичну силу. Інші нормативні акти згідно з цим поділом мають підзаконний характер, тобто повинні прийматись на основі і на виконання як Конституції, так і закону. Це, зокрема, стосується актів Президента (ст. 106), Кабінету Міністрів України (ст. 117), актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішень Ради міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135), актів органів місцевого самоврядування (ст. 144). Єдине, що об'єднує всі нормативні акти, це те, що вони мають спільні ознаки: загальнообов'язковість, не-персоніфікованість адресата, неодноразовість дії, що перетворює їх в єдину систему. Чи достатньо цих спільних ознак для того, щоб об'єднувати їх єдиним терміном «законодавство»?

Важливим для розуміння можливості застосування терміна «законодавство» щодо всієї сукупності нормативних актів є аналіз вживання у Конституції України терміна «закон». Цей термін в Конс­титуції України послідовно вживається в розумінні акта парламенту. Законом регулюються права і свободи людини і громадянина, основні обов'язки громадян (ст. 92). Сукупність усіх законів і є поняттям зако­нодавства в органічному розумінні (так званому вузькому розумінні). Таке поняття є виправданим і з точки зору прав людини, які мають регулюватися законом; воно виправдане і з точки зору сутності та природи регулювання законом, і з точки зору підзаконного регулюван­ня. «Дає» закон, тобто законодавствує, лише парламент, усі інші орга­ни державної влади приймають нормативні акти подзаконного характе­ру, які не мають такої юридичної сили, яка зрівнювала б їх за

¹ Див.: Алексеев С С. Проблемы теории права; В 2 т. - Свердловск, 1973. - Т. 2. -С. 42; Конституция СССР и законодательство развитого социализма. - М, 1984. - С. 8.

 

юридичною силою з законами. Більше того, їх юридична сила значно нижча; ці органи здійснюють підзаконне регулювання.

Кристалізація поняття законодавства у вузькому розумінні як ви­ключному стає ще більш послідовною на основі нової Конституції України, яка скасувала такий орган, як Президія Верховної Ради (відповідно, зникли укази Президії Верховної Ради, які мали досить високу юридичну силу).

Зі скасуванням повноважень Кабінету Міністрів України видавати декрети, які мали силу закону, зникла й ця підстава для подальшого включення в теоретичному розумінні в масив законів декретів (разом з тим слід зазначити, що декрети, прийняті раніше, будуть існувати ще тривалий час). Нормативне регулювання з боку парламенту на сьогод­ні здійснюється виключно законом (у формі постанов здійснюються кадрові призначення). Така практика відповідає природі законодавчого органу держави, яким є Верховна Рада України. Розробники Консти­туції намагались уникнути двозначності у розумінні терміна «законодавство». Цього вдалося досягти, за винятком окремих статей, зокрема, ст. 19 Конституції, згідно з якою правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути приму­шений робити те, що не передбачено законодавством. Тому у цій статті та в інших статтях термін «законодавство» дає підстави для тлумачен­ня його у широкому розумінні. Оскільки згідно зі ст. 92 Конституції України регулювання основних обов'язків громадян здійснюється ви-ключ по законом, то звідси випливає, що визначення інших (не основ­них) обов'язків можливе і за допомогою підзакониих актів, які тим самим за логікою Конституції охоплюються поняттям «законодавство».

Точне розуміння терміна «законодавство», як сукупності лише за­конів, відповідає принципу верховенства закону, природі законодавчої діяльності парламенту як єдиного органу, який законодавствує, «дає» законодавство, і, в кінцевому підсумку, — принципу верховенства пра­ва, який зумовлюється принципом вищої легітимності закону. Але та­кому розумінню певною мірою перешкоджає масив вже існуючого за­конодавства, в якому «матеріалізований» широкий підхід. Це особливо чітко проявилось при розгляді Конституційним Судом України справи за зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офі­ційного тлумачення частини 3 ст. 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміна «законодавство»). В своєму рішенні від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98 Конституційний Суд України зазначив, що термін «законодавство», який вживається у частині З ст. 21 Кодексу про працю України щодо визначення сфери застосуван­ня контракту як особливої форми трудового договору, треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода па обов'язковість яких надана Верховною Радою Украї­ни, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України та законів України. Такий висновок був підкріплений тим, що Конституція України у ст. 9, 19, 118, п. 12 розділу XV, використовуючи термін

«законодавство», не визначає його змісту і що ст. 92 Конституції України відносить до регулювання виключно законом лише найважли­віші суспільні відносини. Залишається втішитись тим, що до законо­давства не віднесені інструкції міністерств і відомств та локальні нор­мативні акти.

Немає сумнівів у тому, що відновлення істинного розуміння по­няття терміна «законодавство» сприяло б ліпшому розумінню природи нормативно-правового регулювання, правової держави. Проте це пи­тання відкладається на майбутнє.

Умови і межі конкретизації положень Конституції в чинному зако­нодавстві. У зв'язку з викладеним потребує уточнення питання щодо можливості конкретизації положень Конституції України в чинному законодавстві. Вихідним у цьому питанні є принцип, за яким Консти­туція регулює лише найбільш важливі питання організації влади. Кон­ституція однозначно забороняє розширювальне тлумачення одних по­ложень, кваліфіковано «мовчить» щодо можливості конкретизації інших своїх положень і залишається «байдужою» щодо третіх поло­жень. Тому можливість конкретизації Конституції мас оцінюватись у кожному окремому випадку виходячи з комплексу умов: повноважень органів державної влади, принципу поділу влади, принципу верховенс­тва права, наявності заборонних норм або наявності у Конституції так званих закритих переліків тощо. Зрозуміло, наприклад, що ст. 92 Кон­ституції встановлює повний перелік питань, які регулюються виключ­но законом. Проте поза цим переліком відповідно до своїх повнова­жень здійснюється регулювання указами Президента і постановами Кабінету Міністрів, міністерствами і відомствами. В Конституції міс­титься ряд заборонних норм, які не дозволяють робити виключення з встановлюваних ними вимог, таких, скажімо, як неможливість для на­родних депутатів України мати інший представницький мандат чи бу­ти на державній службі.

Розширювальне тлумачення положень Конституції. Можливості розширювального тлумачення окремих норм Конституції мають аналі­зуватись у поєднанні з застосуванням фундаментальних правових принципів. Це стосується, зокрема, норми щодо випадків дострокового припинення повноважень народного депутата (ст. 81).

В процесі проведення парламентської виборчої кампанії 1998 р. виявилася досить складна у теоретичному відношенні ситуація з тлу­маченням Конституції. Згідно з Законом «Про вибори народних депу­татів України» органами, які вирішують досудові спори про визнання виборів недійсними, були визнані окружні виборчі комісії та Цент­ральна виборча комісія (положення Закону про те, що оскарження до суду неможливе без попереднього вирішення спору комісією було ви­знане неконституційним Конституційним Судом України рішенням від 26 лютого 1998 р. за № 1-рп/98. — А. 3.). Таким чином, Центральна виборча комісія за результатами виборів зареєструвала та видала по­свідчення всім народним депутатам, яких було обрано і обрання яких не було визнане самими комісіями незаконним. Ці депутати згодом склали присягу і тим самим набули депутатських повноважень. Але до

 

10-91308

народних судів України з ряду багатомандатних виборчих округів на­дійшло чимало скарг на рішення окружних виборчих комісій щодо ви­знання повноважень народних депутатів, які перемогли на виборах. Такі скарги приймались народними судами на основі ст. 55 Конститу­ції щодо захисту прав і свобод безпосередньо судом і відповідної постанови Пленуму Верховного Суду України № 9 від 1 листопада 1996 р. про те, що суд не може відмовити особі у прийнятті чи розгля­ді скарги з тієї підстави, що її вимоги можуть бути розглянуті в пере­дбаченому законом досудовому порядку.

Через складність судової процедури і оскарження судових рішень суб'єктами виборчого процесу ці рішення стали вступати в силу наба­гато пізніше визнання повноважень народних депутатів України ви­борчими комісіями, після вступу їх на посаду та прийняття присяги. У зв'язку з цим виникло протиріччя, оскільки Конституція називає лише п'ять підстав дострокового припинення повноважень народного депу­тата: складення повноважень за його особистою заявою; набрання за­конної сили обвинувальним вироком щодо нього; визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім; припинення його громадянства або виїзд на постійне місце проживання за межі України; смерть. Зда­валось би цей перелік підстав є вичерпним і не дає можливостей при­пинити повноваження народного депутата, який обраний з порушен­ням законодавства і вибори якого визнані недійсними. Однак згідно з принципом правосуддя судове рішення, прийняте в межах компетенції суду, має бути виконане.

Очевидно, що визнання судом виборів по округу недійсними на­віть після набуття депутатом повноважень має тягнути за собою при­пинення цих повноважень і втрату депутатського мандата на основі принципу правосуддя.

Класифікація законів. У системі нормативно-правових актів закони мають незаперечну перевагу, верховенство. Разом з тим, Конституція не запроваджує жодної градації законів за їх юридичною силою, як це намагаються зробити деякі вчені. Цілком очевидно, що їх класифікації мають грунтуватися на Конституції України. В практичних розробках інколи застосовуються в одному ряді такі найменування як органічні закони, кодекси, конституційні закони тощо. На нашу думку, для такої класифікації конституційних підстав немає. В Конституції застосовує­ться єдиний термін — «закон», який приймається за єдиною процеду­рою. Ось чому запровадження окремого статусу (порядку прийняття, співвідношення з іншими актами) поза Конституцією для тих чи ін­ших законів у поточному законодавстві є безпідставним і таким, що суперечить Конституції.

Без прив'язки до Конституції органічний закон не може тлумачи­тися як такий, що розвиває найважливіші положення Конституції, прийняття якого безпосередньо передбачено Конституцією або випли­ває з її змісту і має прийматись за особливою процедурою (кваліфікованою більшістю). Таке розуміння може призвести до ускла­днення законотворчості і правозастосування. Недоречним було б нада­вати окремого (ніж іншим законам) статусу основам законодавства. В

умовах унітарної держави основи є і мають бути видом кодифікованих актів, а не нести навантаження, яке їм притаманне в умовах федерації. Це стосується і конституційних законів. Не слід вводити нове їх розу­міння крім того, яке є на сьогодні і визначається Регламентом Верхов­ної Ради: закони, якими вносяться зміни і доповнення до Конституції України. Інакше це призведе до зниження ролі Конституції, виникнен­ня суперечностей між Конституцією і законами, ускладнення зв'язків ієрархічної співпідпорядкованості.

Класифікація законів в інших країнах грунтується на їх конститу­ціях. Так, скажімо, існування органічних законів в Іспанії грунтується на ст. 81.2 Конституції Іспанії, згідно з якою органічними законами є закони, що стосуються розвитку основних прав і свобод, закони, які ухвалюють статути про автономію, які встановлюють порядок загаль­них виборів, а також закони, передбачені Конституцією¹. Конституція Франції визначає предметом регулювання органічних законів порядок призначення до ради міністрів (ст. 13), порядок заміщення членів уря­ду, які мають парламентський мандат (ст. 23), повноваження палат парламенту (ст. 25), порядок голосування членами парламенту (ст. 27) та деякі інші питання².

Органічні закони приймаються в іншому порядку, ніж звичайні закони. В Іспанії — це прийняття абсолютною більшістю в Конгресі в останньому голосуванні по проекту в цілому, у Франції — необхідність 15-денної паузи перед розглядом палатою після внесення, прийняття абсолютною більшістю Зборів у разі недосягнення згоди на прийняття закону між обома палатами, прийняття в однаковій редакції органічних законів, які стосуються Сенату, обнародування і вступ в силу після підтвердження їх відповідності Конституційною радою (ст. 46 Консти­туції Франції).

Положення ст. 92 Конституції України визначають межі та рамки законних дій органів державної влади. У випадку видання незаконного акта Президентом, Кабінетом Міністрів, Верховною Радою Автономної Республіки Крим він може бути оскаржений до Конституційного Суду України (ст. 150 Конституції), а щодо нормативио-правових актів ор­ганів державної виконавчої влади (міністерств, відомств, місцевих державних адміністрацій) та органів місцевого самоврядування — до судів загальної юрисдикції (ст. 124, 144 Конституції). Відповідні судові інстанції можуть визнати ці акти такими, що не відповідають Консти­туції та законам України.

Існує помилкове уявлення, що принцип верховенства права не су­місний з принципом верховенства закону, веде до руйнування закон­ності. Однак це не так. Принцип верховенства права не означає відмо­ви від виконання вимог закону. Посилання на право не може слугувати причиною відмови з боку судових органів, органів виконав­чої влади застосовувати Конституцію чи той або інший закон, адже одночасно діє принцип верховенства Конституції та закону України.

¹ Испания: Конституция и законодательные акты. - М., 1982,- С. 57-58.

² Парламенты мира. - М, 1991. - С. 410-425.

 

10*

Навіть у разі, якщо закон недосконалий, це не може бути підставою для відмови від його виконання. Всі суперечки щодо неконституційно­сті закону, його неправового характеру мають вирішуватись у встанов­леному порядку. Довільне тлумачення закону, його довільне застосу­вання призводить до розмивання конституційних функцій органів державної влади, позбавляє Конституцію і виданий на її основі закон організуючого, регулюючого, обмежуючого, інтегруючого і стабілізую­чого начала. Разом з тим це не означає, що принцип верховенства пра­ва не позначається на правозастосовчій практиці.

Регулятивне значення правових, моральних ідей та ідеї раціо­нального при застосуванні законодавства. Визнаючи недосконалість законодавства як форми права, його формалізований характер, вузькі рамки нормативності, наявність протиріч тощо, а також прагнучи по­силити регулятивні властивості законодавства, наблизити його до ви­мог та реалій практики, надати йому здатність до легітимації «в доро­зі», тобто в процесі застосування, законодавець цілком свідомо в окремих випадках надає право на вільний розсуд, забезпечуючи можли­вість правозастосовчим органам використовувати при вирішенні справ моральні та правові ідеї, ідею раціонального. У зв'язку з цим можливо­сті законодавства трансформуватись відповідно до умов застосування та особливостей правових суб'єктів певною мірою збільшуються. Так, у ст. 372 Кримінально-процесуального кодексу України зазначається, що невідповідним тяжкості злочину та особі засудженого визнається таке призначене судом покарання, яке хоч і не виходить за межі, встанов­лені відповідною статтею кримінального закону, але є явно несправед­ливим як внаслідок м'якості, так і суворості покарання. Тим самим поняття справедливості використовується для визначення судом по­карання.

Справедливість лежить в основі визначеного законодавством пра­ва рятівника на частку в належній рятівнику сумі за врятування судна або іншого майна, за відвернення або зменшення шкоди навколишньо­му природному середовищу (ст. 330 Кодексу торговельного мореплавс­тва України). Справедливість і розумність є критерієм для арбітражно­го суду для збільшення компенсації витрат рятівникові (ст. 338 Кодексу торговельного мореплавства України).

Правова система і в деяких інших питаннях правосуддя та право-реалізації має дискреційний характер. За розсудом суду здійснюється певна кількість кримінально-процесуальиих (див. ст. 240, 273, 307 358, 438 Кримінально-процесуального кодексу України) та цивільно-процесуальних дій (див. ст. 184, 395 Цивільного процесуального кодек­су України).

Правові та моральні ідеї, ідея раціонального лежать поза межами законодавства, їх використання обмежене вимогами законодавства, але цс не зменшує їх позитивної ролі у можливостях коригування законо­давства відповідно до потреб практики.

Застосування загальних правових принципів полягає в нейтралі­зації спеціальних приписів законодавства за допомогою більш загаль-

 

них законодавчих положень. В українській судовій практиці тривалий час існував порядок, згідно з яким суди були зобов'язані виносити рі­шення тільки на основі конкретних приписів нормативно-правових актів. Це зумовлено домінуванням у всіх галузях законодавства прин­ципу законності, як вимоги неухильно дотримуватись законодавства і застосовувати при вирішенні справ загальні принципи лише у разі, коли вони були конкретизовані у спеціальному законодавстві. Так, згі­дно зі ст. 58 Конституції СРСР 1977 р. і ст. 56 Конституції Українсь­кої РСР 1978 р. громадяни мали право оскаржити у встановленому законом порядку дії службових осіб, які вчинені з порушенням закону, з перевищенням повноважень і які ущемляють права громадян. Однак оскільки конкретні законодавчі акти протягом десяти років не були прийняті, то ці норми практично не застосовувались.

Ситуація почала змінюватися після прийняття нової Конституції України і надання ЇЇ нормам характеру прямої дії (ст. 8). Згідно з цим принципом суд не може відмовити у прийнятті та розгляді позову або заяви громадянина про захист права чи свободи на тій підставі, що відсутній конкретизуючий конституцію акт чи немає нормативно вста­новленого порядку їх вирішення.

Прослідкуємо це на прикладі відшкодування шкоди, заподіяної рішеннями, діями чи бездіяльністю органів влади та їх посадових і службових осіб. Оскільки в ст. 56 Конституції закріплене право на від­шкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого са­моврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, то ця норма, в силу прямої дії, має застосовуватись судом безпосередньо, без обов'язкової наявності конкретизуючих актів.

У п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від ЗО трав­ня 1997 р. № 7 «Про посилення судового захисту прав та свобод лю­дини і громадянина» зазначається, що суди «не вправі відмовити у судовому захисті прав та свобод людини і громадянина, у прийнятті скарг на рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, місце­вого самоврядування, посадових і службових осіб з підстав, не пере­дбачених Конституцією чи законом»¹.

Прикладом подібного розвитку права є швейцарська практика, у правовій системі якої існує правило, за яким суддя не може відмови­тися від розгляду справи про захист права лише на тій підставі, що немає відповідного закону. Згідно з частинами II і III ст. 1 Швейцар­ського цивільного кодексу, якщо закон не містить відповідного припи­су, суддя повинен вирішити цю справу на основі звичаєвого права, а якщо і воно відсутнє, то за правилом, яке він як законодавець встано­вив би. При цьому суддя має слідувати вченню і традиції².

С. Зі. С 22.

Збірник постанов Пленуму Верховного Суду України: У 2 т. - К., 1995. - Т. 1. -Цит. по: Шапп Я. Основы гражданского права Германии: Учебник. - М., 1996. -

 

На наш погляд, такий підхід дозволяє оперативно подолати недо­ліки законодавства, сприяє ефективній діяльності суду щодо захисту прав людини, належному функціонуванню правової системи.

Проблема застосування загальних принципів права полягає в то­му, що їх застосування не повинно штучно обмежуватись чинним за­конодавством і перевага не повинна віддаватись спеціальному законо­давству при застосуванні права, як це відбувається сьогодні. Так, норма Конституції про відшкодування моральної шкоди (ст. 56) не містить випадків обмеження такого відшкодування. В той самий час, у п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду від 31 березня 1995 р. № 4 «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (иемайнової) шкоди» Верховний Суд пояснив, іцо «спори про відшко­дування заподіяної фізичній чи юридичній особі моральної (немайиової) шкоди розглядаються у випадках, коли право на її від­шкодування передбачено спеціальним законодавством, зокрема: ст. 7 і 440^і Цивільного кодексу України..., ст. 49 Закону України "Про ін­формацію",... та іншими»¹. Ця постанова продовжувала діяти без будь-яких змін і після прийняття Конституції України, що є свідченням судово-правової політики у питанні тлумачення обсягу і меж можливо­го застосування судами правових принципів, у тому числі конститу­ційних принципів.

Судова практика у разі необхідності усуває недоліки законодавст­ва, його відставання від реалій життя, спираючись на норми закоиодав- / сгпва. На Заході така практика відома досить давно. Мова йде про си­туацію, коли закон в силу відставання від потреб практики не співпадає з принципами справедливого правосуддя і коли його засто­сування було б contra legem, тобто незаконним по суті в силу невідпо­відності іншим нормам законодавства².

Р. Давід наводить приклад, коли німецька судова практика долала недоліки системи деліктної відповідальності. Після вступу в силу (1 січня 1990 р.) Цивільного уложения суди остерігались давати не­адекватне тлумачення його норм. Проте вже до першої світової війни, посилаючись на вимогу § 826 Уложення рейсхгеріхт (вища судова ін­станція) вніс ряд змін в систему деліктної відповідальності. Посилаю­чись на принцип «добрих звичаїв» (gute Sitten), рейсхгеріхт визнав за необхідне відшкодовувати не тільки реальний збиток, а й упущену ви­году, хоча § 823 Уложення виключає цю можливість. Суд заборонив особі вчиняти будь-які дії, які порушують інтереси іншої країни, і у випадках, коли закон зобов'язував лише відшкодувати шкоду. Така практика, зазначає Р. Давід, остаточно утвердилась після першої світо­вої війни, коли суди обґрунтовували свої рішення § 242, який зо­бов'язував поважати «добрі звичаї»³.

Як і на Заході, в Україні коригування недоліків законодавства відбувається переважно за допомогою найвищої судової інстанції —

Верховного Суду України, хоча зрозуміло, що до цього призводить накопичення судової практики, тобто до такого засобу інколи вдаються й суди. Ця практика не минула навіть кримінальне право. Прикладом судового коригування недоліків кримінального законодавства в умовах значної інфляції в 1990-1996 pp. стало масове застосування ст. 44 Кримінального кодексу про призначення більш м'якого покарання, ніж передбачено законом, по тих справах, відповідальність за які передба­чалась у грошовому вимірі. Згідно з цією статтею вона могла застосо­вуватись судом, враховуючи виняткові обставини та особу винного, тобто була виключенням із правила, а не загальною нормою. Натомість вона стала загальною нормою, а виключенням стало застосування від­повідних норм, які передбачали конкретні склади злочинів.

Наведемо інший приклад. Незважаючи на те, що злочини, пере­дбачені частиною 2 ст. 80 Кримінального кодексу (порушення правил про валютні операції), відносяться до категорії тяжких, суди не вважа­ли їх такими і у 1997 р. засудили до позбавлення волі, яка є альтерна­тивним видом покарання за частиною 1 ст. 80, менше 1 відсотка з 2449 осіб, а за частиною 2 ст. 80, яка передбачає єдиний вид покарання — позбавлення волі строком від 5 до 10 років, всього 9 відсотків з 1142 осіб¹.

Проявом принципу верховенства права і, водночас, розвитком права, здійснюваного в рамках законодавства, є застосування аналогії права та аналогії закону при виникненні прогалин у праві (правової неврегульованості суспільних відносин, які вимагають такого регулю­вання). Звичайно, основний засіб врегулювання прогалин — законо­творча діяльність, в результаті якої приймається необхідна норма. Проте для оперативного подолання прогалин правового врегулювання відносин можливе застосування аналогії, яка дозволяє використати позитивні регулятивні властивості права, як регулятора, що має значні переваги над іншими засобами соціальної регуляції.

Потрібно зазначити, що правила застосування аналогії, яка на сьо­годні дозволяється галузевим законодавством, не регламентовані на­лежним чином. Спроба такої регламентації зроблена в проекті нового Цивільного кодексу України від 25 серпня 1996 p., підготовленому Міністерством юстиції України². В ст. 8 проекту встановлено: якщо певні відносини не врегульовані цим Кодексом,