Особливості відносин парламенту і Президента України. У

сфері законодавчої влади Президент України користується правом за­конодавчої ініціативи з правом визначення законопроектів як невід­кладних, що зумовлює їх позачерговий розгляд (ст. 93 Конституції України).

Президент України за Конституцією України користується правом повернення прийнятого Верховною Радою закону для повторного роз­гляду його парламентом (ст. 94), правом розпуску парламенту у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (частина 2 ст. 90); Президент призначає поза­чергові вибори до Верховної Ради (п. 7 частина 1 ст. 106), а також користується правом на звернення до Конституційного Суду з питань неконституційності законів та інших правових актів Верховної Ради.

У свою чергу, Верховна Рада України заслуховує щорічні та поза­чергові послання Президента України про внутрішнє та зовнішнє ста­новище України, призначає вибори Президента, користується правом усунення Президента з поста в порядку особливої процедури (імпіч­менту), встановленому ст. 111 Конституції України, здійснює ряд ін­ших контрольних повноважень, передбачених Конституцією України.

Відносини Президента і виконавчої влади України. Що стосує­ться відносин Президента з органами виконавчої влади, то слід зазна­чити, що виконавча влада в умовах змішаної форми правління має бі-цефальиий, тобто двоякий характер. Вона здійснюється як Президентом, так і Урядом.

Передбачені Конституцією України повноваження Президента у сфері виконавчої влади і його можливості впливу на виконавчу владу досить значні. Це стосується, насамперед, питань формування Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади. Президент призначає Прем'єр-міністра (за згодою Верховної Ради), припиняє його повнова­ження та приймає рішення про його відставку, призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших цент­ральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106). Президенту належить право утворювати, реорганізовувати та лік­відовувати за поданням Прем'єр-міністра міністерства, відомства та інші центральні органи виконавчої влади, право скасовувати акти Ка­бінету Міністрів та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 16 ст. 106). Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом України, у своїй діяльності керується актами Президента України.

За Конституцією (ст. 114) Прем'єр-міністр керує роботою Кабіне­ту Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України. Але фактич­но Урядом керує Президент, який його формує, перед яким Уряд, мі-

 

¹ Бурчак Ф. Г. Конституційний статус Президента України // Правова держава Щорічник наукових праць. - К., І997. - Вип. 8. - С. 28-29,

¹ Див.: Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції розвитку. - К„ 1998. - С. 117,

 

 

ністри, міністерства, відомства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні, керівників яких він призначає та звільняє, рішен­ня якого Уряд зобов'язаний виконувати. Слід додати, що згідно з Ука­зом Президента від 14 грудня 1996 р. № 1228/96 «Про склад Кабінету Міністрів України»¹ Міністр оборони, Міністр внутрішніх справ, Мі­ністр інформації та Міністр зовнішніх справ у питаннях, що належать до конституційних повноважень Президента України, підпорядковую­ться безпосередньо Президенту України.

На відміну від Французької Республіки, де Президент (ст. 21 Конституції) головує на засіданнях Ради Міністрів (Прем'єр-міністр може головувати на засіданнях у виняткових випадках за окремим до­рученням Президента і за окремим порядком денним), а також підпи­сує укази та декрети, обговорені на засіданнях Ради Міністрів (ст. 13), в Україні Президент лише в окремих випадках головує на засіданнях Кабінету Міністрів.

У сфері виконавчої влади Президент призначає за згодою Верховної Ради на посади керівників, членів ряду важливих державних установ (Ради Національного банку, Національної ради з питань телебачення і радіомовлення, Антимонопольного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету телебачення і радіомовлення).

В силу того, що відповідно до Конституції Верховна Рада України надає згоду на призначення Прем'єр-міністра (п. 12 ст. 85), затверджує програму його діяльності, може висловити йому недовіру, що тягне за собою його відставку (ст. 115), здійснює контроль за діяльністю Кабі­нету Міністрів (п. 13 ст. 85), позиції Уряду у здійсненні політики у сфері виконавчої влади стають досить хиткими. Парламент при обго­воренні Програми діяльності Уряду часто пропонує ті чи інші заходи до цієї програми, може відхилити або запропонувати Уряду її доопра­цювати, на що Уряд практично завжди погоджується (з огляду на те, що у подальшому парламент має її схвалювати). Уряд повинен керу­ватись й рішеннями Президента України, що ставить його у складне становище. Неточне виконання вказівок Президента має наслідком відставку Уряду за рішенням Президента, а рішень Верховної Ради — резолюцію недовіри з її боку, що також зумовлює відставку Уряду.

Конституція містить ускладнений порядок прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів (пропозиція про відповідальність Кабі­нету Міністрів має бути ініційована не менш як однією третиною на­родних депутатів, а питання про недовіру не може розглядатися Вер­ховною Радою більше одного разу протягом чергової сесії та протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів), але, як свідчить практика, він не є серйозною перепоною для впливу Верхов­ної Ради на Уряд. Цей вплив не має вирішального значення для Уря­ду, але він є достатнім для дестабілізації Уряду. В такій ситуації діє­здатність Уряду повною мірою залежить від здатності Президента і Верховної Ради до співпраці, пошуку компромісів, що, в свою чергу,

¹ Урядовий кур'єр. - 1996. - 21 грудня.

вирішальною мірою визначається наявністю або відсутністю у Верхов­ній Раді пропрезидентської більшості.

За особливостями організації державної влади, які визначені у Конституції, від участі у формуванні Уряду усуваються не тільки пар­ламент, а й політичні партії, які зможуть здобути більшість депутатсь­ких мандатів, але не будуть здатні через Уряд реалізувати в життя свою програму діяльності, тобто взяти на себе відповідальність за стан речей у державі та суспільстві.

Негативним фактором такої моделі, з врахуванням українського досвіду, є те, що з Президента знімається безпосередня політична від­повідальність за наслідки діяльності Уряду України при надзвичайно великих можливостях Президента впливати на дії Уряду¹. Це, логічно, не може не позначитись на ефективності рішень, які приймаються Президентом у сфері виконавчої влади. Всі прорахунки у політиці Ка­бінету Міністрів неминуче покладаються на Уряд. Збільшуються мож­ливості впливу на Уряд не тільки самого Президента, а й його Адміні­страції. Про це свідчить Указ Президента України «Питання взаємодії Адміністрації Президента і апарату Кабінету Міністрів України» від 7 лютого 1996 р.² Ним, зокрема, встановлена вимога погодження дія­льності структурних підрозділів апарату Кабінету Міністрів з. Адмініс­трацією Президента. Згідно з Указом Президента «Про Адміністрацію Президента України» від 14 грудня 1996 р. № 1220/96³ до повнова­жень Адміністрації належить сприяння Президентові України у забез­печенні узгодженого функціонування і взаємодії Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також у вирішенні кадрових та інших питань, віднесених до повноважень Пре­зидента України. Акти керівництва Адміністрації Президента України у визначених Президентом України межах, та з питань, що належать до їхніх повноважень, є обов'язковими для виконання органами вико­навчої влади та їх посадовими особами. Глава Адміністрації Президен­та України має право визначати, хто братиме участь у засіданнях Ка­бінету Міністрів та його Президії від Адміністрації Президента України.

Уряд за таких умов перестає бути власне Кабінетом Міністрів, який діє з повними виконавчими повноваженнями і під свою власну відповідальність, є монолітним, взаємозбалансованим самостійним ви­конавчим органом. Він позбавляється незаперечного адміністративного авторитету не лише щодо окремих і надзвичайно важливих міністерств та відомств, місцевих державних адміністрацій. Прем'єр-міністр пере­стає бути при цьому самостійною політичною фігурою і перетворюєть­ся на чиновника, який не має достатніх повноважень не лише щодо міністрів, а й щодо власного апарату. Такий статус Уряду і Прем'єр-

¹ Див.: Про основні напрями діяльності органів державної виконавчої влади
України щодо реалізації підсумкових документів Всесвітньої зустрічі на найвищому
рівні в інтересах соціального розвитку: Указ Президента України від 26 березня 1996 р.
№ 217/96 // Урядовий кур'єр. - 1996. - 25 квітня.

² Збірник указів Президента України. - К., 1996. - Вип. 4, ч. 2. - С 163- 164.

³ Урядовий кур'єр. - 1996. - 19 грудня.

 

міністра знижує ефективність виконавчої влади в цілому і призводить до частої зміни Уряду¹. Як відомо, за період 1990-1998 pp. склад Уря­ду змінювався 8 разів.

У свою чергу, значні (не лише кадрові) повноваження Президента у сфері виконавчої влади перетворюють його на фактичного главу ви­конавчої влади, тобто особу, зацікавлену і активну в усьому, чим за­ймається Уряд. В силу наявності додаткових повноважень глави дер­жави (за допомогою права вето на закони, загрози розпуску парламенту тощо) Президент має можливості протистояти парламенту у його впливі на.політику Уряду, блокувати виконання Урядом зако­нодавчих рішень, сприяти переходу Уряду у фактичну опозицію щодо парламенту у тих чи інших питаннях тощо².

Таким чином, співробітництво різних гілок влади у 1992-1998 pp. вирішальною мірою залежало не від реальних конституційних механі­змів, а від політичної волі. Але це не є підставою для того, щоб підда­вати сумніву сам принцип поділу влади. Цей принцип може знаходити різноманітне втілення. Він передбачає не лише формальний поділ вла­ди, а й функціональні межі влади і баланс між різними гілками влади. Тому робити висновок про кризу принципу поділу влади, як це нама­гаються робити деякі вчені й політики, некоректно³. Мова має йти, швидше, про недостатню ефективність механізмів стримувань і проти­ваг, зумовлених формою правління, теоретичними постулатами та кон­кретними політичними умовами здійснення влади в Україні.

Особливості відносин Президента з судовою владою. У сфері судової влади Президент призначає третину складу Конституційного Суду України, утворює у визначеному законом порядку суди, здійснює перше призначення на посаду професійних суддів, призначає трьох членів Вищої ради юстиції (п. 22, 23, ст. 106, ст. 128, 131 Конституції). Водночас вирішення питань про відповідність Конституції актів Пре­зидента України належить до компетенції Конституційного Суду України. Конституційний Суд України відіграє важливу роль у здійс­ненні процедури усунення Президента в порядку імпічменту, перевіряє справу про імпічмент і надає висновок Верховній Раді України про додержання конституційної процедури розслідування і розгляду спра­ви про імпічмент (ст. 11 Конституції).

В свою чергу, значний вплив на здійснення повноважень Прези­дентом України має Верховний Суд України, який у разі неможливос­ті виконання Президентом України своїх повноважень за станом здо­ров'я вносить відповідне подання до Верховної Ради України за її зверненням.

¹ Про необхідність повноважного статусу Прем'єр-міністра див.: Паламарчук В.,
Селгванов А. Уряд, його функції, вага в державі, відповідальність // Голос України. -
1996. - 29 лютого.

² Прикладом може слугувати ситуація навколо Постанови Верховної Ради Украї­
ни «Про порядок висвітлення роботи дев'ятої сесії Верховної Ради України» від 3 лю­
того 1998 р. № 47/98 (див.: Голос України. - 1998. - 4 лютого), виконання якої було
заблоковано Міністерством інформації України на підставі підзаконного акта Централь­
ної виборчої комісії.

^:і Див.: Перша сесія Верховної Ради України: Бюлетень. - 1998. - № 13. - С. 44.

Регламентарна влада Президента України. Президент володіє й регламентарною владою, тобто правом на видання власних норматив­них актів. Його акти за своєю природою не є актами виконавчої влади; вони займають самостійне місце після Конституції та законів України. Ці акти, однак, є підзаконними актами, що випливає з прямого припи­су частини 3 ст. 106 Конституції України, згідно з якою Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України ви­дає укази і розпорядження, обов'язкові на території України. Консти­туція України не визначає вичерпно, які питання регулюються зако­ном, а які — актами Президента. Вона містить лише перелік питань, які регулюються виключно законом (ст. 92), хоча зрозуміло, що Вер­ховна Рада може приймати закони й з інших питань своєї компетенції згідно з п. З ст. 85 Конституції. У зв'язку з цим між законами і актами Президента можлива конкуренція. Скажімо, у сфері національної без­пеки Верховна Рада визначає основи національної безпеки (п. 17 час­тина 1 ст. 92 Конституції), а Президент має повноваження забезпечу­вати національну безпеку (п. 1 ст. 106 Конституції). У разі видання конкуруючих актів перевага належить закону як акту вищої юридичної сили, а розмежування сфери застосування законів і указів Президента має здійснюватись, насамперед, за сферою повноважень кожного з них.

Потрібно зазначити, що регламентарна влада Президента поши­рюється також на економічні відносини. Президент України, відповід­но до п. 4 розділу XV, має право протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України видавати схвалені Кабінетом Мініст­рів України і скріплені підписом Прем'єр-міністра укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним поданням відповід­ного законопроекту до Верховної Ради України. Такий указ вступає в дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання проекту Верховна Рада не прийме закон або не відхилить поданий законопро­ект більшістю від її конституційного складу, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою з цих питань. Така регламента­рна влада в сфері економічних відносин має тимчасовий і екстраорди­нарний характер.

З регламентарною владою пов'язаний конфлікт у сфері законодав­ства між Президентом і Верховною Радою України. Це проявилось при виданні указів з економічних питань. Враховуючи потребу рішу­чих кроків у реформуванні економіки, значний політичний тиск з боку Міжнародного валютного фонду, Світового банку, Європейського Со­юзу тощо і неадекватні, на думку Президента, дії з боку Верховної Ра­ди, Президент за період з 4 березня 1998 р. по 19 січня 1999 р. з поси­ланням на порядок, встановлений п. 4 розділу XV Конституції України, видав 67 указів з внесенням 69 відповідних законопроектів на розгляд до Верховної Ради України.

Видані Президентом укази стосувалися майже всіх основних аспе­ктів економічної політики, а також інших сфер суспільного життя. З точки зору предмету цих указів, переважна їх частина стосувалась по­даткової політики та тісно пов'язаних з нею питань зовнішньоекономі­чної діяльності, ринку цінних паперів та деяких інших питань. Серед

 

цих указів зазначимо такі, як Указ № 167/98 від 04.03.98 «Про відпо­відальність за розрахунки з бюджетами та державними цільовими фондами», який запровадив податкову заставу; Указ № 233/98 від 27.03.98 «Про додаткові заходи щодо компенсації громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень в установах Ощадного банку Украї­ни і Укрдержстраху»; Указ № 736/98 від 04.07.98 «Про врегулювання деяких питань, пов'язаних з процесом управління об'єктами державної власності»; Указ № 763/98 від 10.07.98 «Про особливості приватизації лікеро-горілчаних підприємств»; Указ № 166/98 від 04.03.98 «Про ви­конання базової угоди від 2 квітня 1996 р. № 329 між виробничим об'єднанням "Південний машинобудівний завод" і компанією "Sea Launch"»; Указ № 734/98 від 04.07.98 «Про впорядкування сплати збо­ру на обов'язкове державне пенсійне страхування та раціональне вико­ристання коштів Пенсійного фонду України»; Указ № 669 /98 від 23.06.98 «Про встановлення нового розміру мінімальної заробітної плати».

Слід зазначити, що із усієї кількості прийнятих указів, у зазначе­ний період набули чинності і діяли 29, не діяли — 31 (в тому числі відхилено Верховною Радою —11, скасовано іншими указами Прези­дента — 2, вичерпали термін дії — 4, врегульовано прийнятими зако­нами — 14). Щодо внесених законопроектів, то 9 з них прийнято в якості законів, 3 — в першому читанні, 3 — направлено на доопрацю­вання, 12 — відхилено, не розглядалося — 31.

Що стосується податкових указів, то при їх прийнятті Президен­том порушені фундаментальні засади податкового законодавства. Ним не врахована, зокрема, ст. 1 Закону «Про систему оподаткування» та концептуальні положення про те, що встановлення і скасування подат­ків і зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів та до державних ці­льових фондів, а також пільг їх платникам здійснюється Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим і сільськими, селищними, міськими радами відповідно до цього Закону, інших законів України про оподаткування. Згідно з цією статтею став­ки, механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів), пільги щодо оподаткування мають встановлюватися лише законами про оподаткування, а зміни і доповнення до законів про оподаткування стосовно пільг, ставок податків і зборів (обов'язкових платежів), меха­нізму їх сплати вносяться до них не пізніше ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року і набирають чинності з початку ново­го бюджетного року.

Аналіз указів свідчить про невідповідність їх основній умові, яка дає Президенту право їх видавати. Відповідно до п. 4 розділу XV Кон­ституції України Президент має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, а питання, які вирішуються в ука­зах, як правило, вже врегульовані відповідними законами.

Вступ в силу зазначених указів (у разі пропуску місячного термі­ну розгляду проекту закону, який вноситься до Верховної Ради Украї­ни одночасно з виданням указу, чи невідхилення законопроекту) не

вирішує проблему їх застосування. Оскільки вони суперечать закону, то застосування їх унеможливлюється, адже органи державної влади і місцевого самоврядування зобов'язані діяти згідно з Конституцією і законами України. Згідно з частиною 3 ст. 106 Конституції Президент України зобов'язаний діяти на основі і на виконання Конституції та законів України, а його акти є підзаконними актами. Спроба надання верховенства указам Президента України за цих умов, нехай навіть і прийнятих в порядку п. 4 розділу XV, може призвести до глибоких протиріч у правозастосуванні, підірвати один з фундаментальних принципів правової держави — принцип верховенства закону. Ось чо­му (навіть за умови, що немає підстав для висновку про політичне зловживання правом Президента видавати укази з економічних пи­тань) використання регламентарних повноважень не повинно супере­чити Конституції і законам України, принципу поділу влади.

Особливості реалізації статусу Президента України як га­ранта державного суверенітету, територіальної цілісності Украї­ни, додержання Конституції України, прав і свобод людини і гро­мадянина. Реалізація закріпленого у ст. 103 Конституції України статусу Президента України як гаранта державного суверенітету, тери­торіальної цілісності, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина потребує певного теоретичного осмислення, на­самперед, щодо можливості безпосереднього використання цих поло­жень. Виконання статусних повноважень Президентом має спиратись на конкретні повноваження, передбачені Конституцією України.

Прикладом протиріч, що виникають при застосуванні згаданих повноважень, є укази Президента щодо здійснення виконавчої влади і місцевого самоврядування у Києві, Севастополі, Ялті та Одесі.

7 лютого 1998 р. Президентом України був виданий Указ (№ 92/98) «Про деякі питання здійснення виконавчої влади і місцево­го самоврядування в містах Києві та Севастополі», яким встановлюва­лось, що до прийняття законів, що визначатимуть особливості здійс­нення виконавчої влади і місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, Київська і Севастопольська міські, районні в місті Києві державні адміністрації здійснюють повноваження, передбачені ст. 27-41, 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», по­ложеннями про місцеві державні адміністрації, затвердженими Указом Президента України від 21 серпня 1995 р. (№ 760.) Цей Указ не був опублікований, що суперечило ст. 57 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян (те, що цей Закон стосується прав і свобод грома­дян не викликає сумнівів), мають бути доведені до відома населения у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними. Зазначе­ний Указ суперечив також частині 2 ст. 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх

 

11 -91308

посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повнова­жень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За Конституцією України організація і діяльність органів вико­навчої влади, засади місцевого самоврядування, статус столиці (и. 12, 15, 16 частини 1 ст. 92 Конституції України) визначаються виключно законом. Крім того, як вже зазначалось, Президент України, згідно з п. 4 розділу XV Конституції України, має право видавати укази лише з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним подан­ням відповідного законопроекту до Верховної Ради України в порядку, встановленому ст. 93 Конституції України. І, нарешті, покладення на главу Київської міської адміністрації функцій виконавчого органу мі­ської ради і функцій міського голови суперечило засадам місцевого самоврядування, визначеним Конституцією України, Європейською хартією місцевого самоврядування.

ЗО січня 1998 р. був виданий Указ Президента України «Про за­безпечення керованості місцевими органами влади у м. Ялті та норма­лізації життєдіяльності міста»¹. Цим Указом з посиланням на ст. 102 Конституції України був призначений виконуючий обов'язки міського голови, хоча згідно з частиною 2 ст. 141 Конституції України міський голова обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Аналогічна ситуація повторилась у м. Одесі на основі Указу від 26 травня 1998 р. «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян, а також керівництва про­цесами життєдіяльності міста Одеси»,

Правові колізії, пов'язані з порядком реалізації статусу Президен­та як гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, спостерігались при численних поверненнях, законів Пре­зидентом України до парламенту без підписання. Так, повертаючи 8 серпня 1997 р. для повторного розгляду Верховною Радою України Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Президент зазна­чив, що не може, як глава держави і як гарант додержання Конститу­ції, прав і свобод громадян миритись з порушеннями Регламенту при розгляді зауважень і пропозицій Президента до цього Закону (у тому числі неособистого голосування, переголосовування Закону кілька ра­зів тощо). Аналогічне посилання на статус Президента як гаранта Кон­ституції було зроблене і при наступному поверненні цього Закону, не­зважаючи на те, що 18 і 24 червня 1997 р. Верховна Рада подолала вето Президента на цей Закон. Така ситуація свідчить про те, що по­требує тлумачення статус Президента як гаранта державного суверені­тету, територіальної цілісності України, додержання Кої іституції України, прав і свобод людини і громадянина.

На нашу думку, реалізація цього статусу можлива через викорис­тання конкретних повноважень Президента, передбачених Конституці­єю, у тому числі ст. 85, 93, 106, 114 та ін. Аргументом на захист такої позиції є те, що Президент має діяти в межах Конституції і на її осно­ві, тобто реалізація статусу Президента як гаранта Конституції теж має

спиратися на конкретні повноваження, передбачені Конституцією. Крім того, відносини Президента і Верховної Ради у питанні повер­нення закону до Верховної Ради (у порядку накладення вето) вже вре­гульовані ст. 94 Конституції, згідно з якою якщо Верховна Рада при­ймає під час повторного розгляду закон не менш як двома третинами голосів, Президент зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюд­нити протягом десяти днів. Якщо при повторному прийнятті закону були допущені порушення Регламенту, то це може бути підставою для передачі питання на розгляд Конституційного Суду (лише він може встановити у судовому порядку факт порушення процедури прийняття закону), а не для повернення закону до Верховної Ради, Це, по-суті, підтвердив сам Конституційний Суд, який у рішенні № 11-рп/98 у справі № 1-19 за конституційним поданням Президента України що­до офіційного тлумачення частин 2 та 3 ст. 84 Конституції (порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою Украї­ни) зазначив, що положення частини 3 ст. 84 Конституції України що­до здійснення народним депутатом України голосування на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення не­залежно від способу голосування, тобто народний депутат України не має права голосувати за інших народних депутатів України на засідан­нях Верховної Ради України.

Порушення встановленої Конституцією України процедури ухва­лення законів та інших правових актів Верховною Радою України є підставою для визнання їх неконституційними (частина 1 ст. 152 Кон­ституції України). Разом з тим, у згаданому рішенні Конституційного Суду прямо не вказується на можливість повернення Президентом закону на підставі порушення процедури його прийняття.

На наш погляд, повернення Президентом закону, щодо якого вето Верховною Радою подолане, означатиме, що Президент змушений бра­ти на себе слідчі функції щодо встановлення факту поіменної реєстра­ції депутатів України, участі їх у голосуванні, а також щодо встанов­лення факту перебування народних депутатів у Верховній Раді під час прийняття того чи іншого закону. Більше того, повернення закону без його підписання не вирішує проблему, оскільки, як показав досвід, сторони не можуть дійти згоди і вирішити спір щодо дотримання про­цедури прийняття закону. Тому оптимальним варіантом було б вирі­шення цього спору безпосередньо через Конституційний Суд України.

Судові інстанції багатьох країн з президентською формою прав­ління теж були змушені розглядати подібні конфлікти. Досить показо­вим, хоча й суперечливим, є досвід США і Росії. У 1952 р. у США під час корейського конфлікту Трумен> посилаючись на повноваження го­лови виконавчої гілки влади і обов'язки головнокомандувача, розпоря­дився конфіскувати й експлуатувати більшість сталеливарних заводів, хоча на таке розпорядження президент США не мав жодних конкрет­них повноважень. Саме тому Верховний суд США вирішив, що право, яке домагався здійснити Трумен «є правом законотворчості, яким

¹ Урядовий кур'єр. - 1998. - 28 травня.

її*

"Конституція наділяє лише Конгрес як у мирні, так і у скрутні часи" (Youngstown Steel, 343 US 579)»'. Задля справедливості слід зазначи­ти, що Верховний суд США не завжди послідовно обстоював немож­ливість прямої реалізації повноважень президента як голови виконав­чої влади².

В Російській Федерації проблему дотримання процедури при­йняття закону і відповідного реагування президента на її порушення Конституційний Суд пов'язав як з використанням загальних повнова­жень Президента, так і з розумінням терміну «повернення». Розгляда­ючи справу про тлумачення окремих положень ст. 107 Конституції Російської Федерації, Конституційний Суд Російської Федерації у своєму рішенні від 22 квітня 1996 р. зазначив: «З Конституції Російсь­кої Федерації не випливає, що Президент Російської Федерації може повертати до палат Федеральних Зборів федеральні закони, прийняті з дотриманням вимог Конституції Російської Федерації і передбачених нею умов і процедур, без розгляду, а у зв'язку з цим і без мотивів від­хилення. У той самий час у випадку порушення встановленого Конс­титуцією Російської Федерації порядку прийняття федерального зако­ну (якщо ці порушення ставлять під сумнів результати волевиявлення палат Федеральних зборів, а саме — прийняття закону) Президент Ро­сійської Федерації має право в силу частини 2 ст. 80 (за цією статтею Президент Російської Федерації забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади. — А. 3.) і частини 1 ст. 107 Кон­ституції Російської Федерації повернути його у відповідну палату, вка­завши на конкретні порушення названих конституційних вимог. Такий закон не може вважатися «прийнятим федеральним законом» з точки зору частини 3 ст. 107 Конституції Російської Федерації, оскільки встановлені Конституцією Російської Федерації вимоги до прийняття федерального закону і передбачені нею умови і процедури носять безумовний характер і не можуть змінюватися на розсуд учасників за­конодавчого процесу.

Спори між суб'єктами законодавчого процесу у зв'язку з порядком прийняття федерального закону у випадку недосягиення згоди можуть бути передані заінтересованими сторонами Федеральних Зборів (відповідно до ст. 125 Конституції Російської Федерації і Федерально­го конституційного закону «Про Конституційний Суд Російської Фе­дерації») на розгляд Конституційного Суду Російської Федерації»³. Цікаво, що при розгляді іншої справи Конституційний Суд Російської Федерації визнав, що Президент Російської Федерації може діяти ли­ше тими методами і лише в межах тих повноважень, які закріплені в Конституції Російської Федерації⁴.

Вплив змішаної форми правління на реформування владних відносин. При запровадженні в Україні змішаної форми правління не було враховано те, що така форма правління не дає вагомої переваги ні парламенту, ні Президенту, що вона веде дс^ утворення нетривкої рівноваги між ними, за якої жодна із сторін не має вирішальних пов­новажень. В результаті такої рівноваги виявилося неможливим провес­ти радикальні економічні чи політичні зміни за ініціативою лише одні­єї сторони без блокування їх іншою стороною. У разі прояву небажаної для парламенту ініціативи з боку Президента, парламент приймав закони, які формально відміняли дію указів Президента в си­лу їх вищої юридичної сили. Але (оскільки Президент не відміняв ука­зів) вони продовжували діяти і виконуватись виконавчими структура­ми на місцях, що створювало хаос у нормозастосуванні та судовій практиці.

Верховна Рада могла чинити активний тиск на Уряд з тим, щоб перешкодити реалізації політики Уряду, узгодженої з Президентом. Особливо, враховуючи конституційне повноваження на визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики (п. 5 частини 1 ст. 85 Консти­туції України). В свою чергу, Президент мав достатньо повноважень для блокування рішень Верховної Ради України через накладення вето на закони, прийняття указів з економічних питань, не врегульованих законом, а також через пасивну реалізацію законів. Перманентне вико­ристання цих важелів з обох сторін на фоні активного пропагандистсь­кого супроводу певним чином дискредитували органи державної влади та державний апарат. За визнанням Президента України Л. Кучми, між Президентом і парламентом точилася неприхована боротьба¹, існу­вала конфронтація, яка «завдала великої шкоди державі і народу»².

Таким чином, змішана форма правління в Україні, якщо її розгля­дати через призму швидкого і рішучого реформування суспільних від­носин, не є надто ефективною в умовах, коли суспільство є політично неоднорідним і ця неоднорідність знаходить відображення у політич­ній надбудові. Але змішана форма правління, яка функціонує в Украї­ні, дозволила на досить високому рівні здійснювати режим плюраліс­тичної демократії, який характеризувався наявністю множинних центрів свободи вибору. Така свобода вибору існувала завдяки віднос­ній рівновазі між владами і, насамперед, між законодавчою владою і владою Президента.

Слід зазначити, що не лише владні, а й суспільні відносини в пе­ріод надзвичайно складного переустрою суспільства, який переживає Україна, ще далеко не стабілізувались, що вимагає від Конституції оперативного та адекватного реагування на потреби оптимального функціонування органів державної влади.

 

' Браун В. X. Порівняння законодавчого процесу України і США // Вісник про­грами сприяння парламентові України. - 1997. - № 6. - С. 5.

² Див.: Лафитасий В. К Основы конституционного строя США. - М., 1998. - С. 176.

³ Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения
(1992 - 1996). - М., 1997, - С. 39-40.

⁴ Там само. - С. 64.

¹ Див.: Кучма Л. Д. Жити за законами держави: Заключне слово Президента
України на засіданні Ради регіонів при Президентові України 10 березня 1998 p. //
Урядовий кур'єр. - 1998. - 14 березня.

² Кучма Л. Д. Нам треба розраховувати на власні сили: Виступ Президента
України на засіданні Кабінету Міністрів України 9 квітня 1998 р. // Урядовий кур'єр. -
1998. - 11 квітня.

 

Стабільність Конституції: переваги і недоліки. Конституція мі­стить ретельно відпрацьовані механізми узгодження протиріч і розбіж­ностей між окремими гілками влади, але не може дати відповіді на всі питання, які постають в процесі здійснення влади. Зміни у розстановці політичних сил, необхідність реалізації нових завдань держави, що ви­никають в процесі суспільно-політичної діяльності, зумовлюють від­ставання положень Конституції від нагальних проблем, які потрібно вирішувати в країні. Це відставання стає тим більшим, чим більш кон­кретизованими є конституційні норми.

Конституція України за рівнем конкретизації норм, врегууповання різноманітних процедур у порівнянні з конституціями інших країн може бути охарактеризована як помірна. В цілому вона містить рете­льно узгоджений комплекс правил щодо збалансування різних гілок влади, досить повно визначає компетенцію Президента, Верховної Ра­ди, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади, судових інстан­цій, місцевого самоврядування тощо.

Яким чином можливо компенсувати відставання положень Конс­титуції від реальних потреб? Це може здійснюватись різними шляха­ми. На перший погляд, найбільш простим є шлях уточнення тексту Конституції, Але він досить складний в силу жорсткого характеру Конституції. Так, процедура внесення змін і доповнень до неї передба­чає, що законопроект про внесення змін має бути поданий лише Пре­зидентом або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (ст. 154); він має бути попере­дньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, а прийматись не раніше ніж на наступній черговій сесії не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 155). У разі відхилення законопроекту його повторне вне­сення можливе не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (ст. 158).

Законопроект про внесення змін до Конституції не може розгля­датися без висновку Конституційного Суду України щодо його відпо­відності вимогам ст. 157 і 158 Конституції. Ще більш жорстким є по­рядок внесення змін до розділів І «Загальні засади», III «Вибори. Референдум», ХНІ «Внесення змін до Конституції України», який пе­редбачає прийняття законопроекту не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради і затверджується всеукраїнсь­ким референдумом, що призначається Президентом України (ст. 156). Такий жорсткий порядок уточнення положень Конституції частково виправдовує себе, оскільки ставить заслін поспішним і необгрунтова­ним змінам, забезпечує стабільність конституційного устрою держави, передбачуваність змін в структурі та повноваженнях органів державної влади. Але модель влади в країні, складні конституційно-правові від­носини в ній розвиваються досить динамічно. Зважаючи на те, що Конституція України має високий рівень конкретизації, потреба пев­них змін і уточнень з часом стає актуальною.

З моменту прийняття Конституції 1996 р. до неї ще не було вне­сено жодних змін, хоча законопроектів про такі зміни внесено чимало.

Вони стосувались уточнення компетенції Конституційного Суду України, конституційного закріплення пенсійного віку, права власнос­ті, уточнення повноважень Рахункової палати тощо. Не всі пропозиції були обгрунтованими. Вирішення окремих проблем, яких торкаються ці проекти, цілком можливе іншим шляхом, у тому числі через поточ­ну законотворчість. Адже на конституційному рівні мають регулюва­тись лише найважливіші питання, а надмірна конкретизація конститу­ційних норм лише ускладнить регулювання суспільних відносин.

Проте компенсація відставання положень Конституції від вимог часу шляхом поточної законотворчості можлива лише за умови узго­дженості позицій, з одного боку, Президента і Уряду, а з іншого — Верховної Ради України. В іншому випадку поточна законотворчість неминуче наштовхується на бар'єр у вигляді вето Президента, яке за умови нестійкої більшості у парламенті є практично нездоланним (про це яскраво свідчать події навколо Закону «Про Кабінет Міністрів України», який був прийнятий ще 10 липня 1997 p., але через відкла-дальне вето Президента до цього часу не введений в дію. Іншим при­кладом є Закон «Про місцеві державні адміністрації», прийнятий З червня 1997 p., який повертався Президентом до парламенту 10 разів і у 1997-1998 pp. теж не був введений в дію.

Формою компенсації відставання положень Конституції може слу­гувати діяльність Конституційного Суду у формі тлумачення норм Конституції. Цілком очевидно, що саме формі тлумачення Конституції належить вагоме місце у забезпеченні стабільності Конституції. Проте Конституційний Суд може здійснювати цю функцію за умови стабіль­ності конституційно-правового режиму в країні, дії усіх гілок влади в рамках Конституції, їх співробітництва, добросовісного дотримання усіма гілками влади правових форм здійснення їх повноважень. І, нав­паки, в умовах активного протистояння між гілками влади, коли при­ймається велика кількість взаємовиключних рішень, він не може опе­ративно вирішувати протиріччя між гілками влади в силу складності та тривалості процедури розгляду подань.

Налагодження співробітництва між Президентом і Верховною Радою України. Налагодження ефективного співробітництва між Пре­зидентом України і Верховною Радою України може відбуватися різ­ними напрямами. Однією з форм подолання протиріч між законодав­чою владою і Президентом є узгодження законів за допомогою процедури застосування вето Президентом України і повторного їх розгляду Верховною Радою України. Але ця форма не стала ефектив­ною в результаті порушень, що мали місце, відсутності цивілізованої і сталої практики процедури подолання вето на закони, їх схвалення та офіційного оприлюднення. У зв'язку з цим законодавча діяльність парламенту тринадцятого скликання виявилася частково блокованою.

За період роботи Верховної Ради України тринадцятого скликан­ня було прийнято і направлено на підпис Президенту 501 закон (дані наводяться за станом на 14.04.98), Президентом було повернуто 109 (з урахуванням повторних редакцій законів, повернутих Президентом — 133) законів. У 24 випадках Верховною Радою була підтверджена по-

 

передня редакція (в тому числі шляхом подолання вето — 15), у 66 — прийнято з частковим врахуванням пропозицій, в 6 випадках — офор­млено через зміни до закону чи враховано в нових законах, у 15 ви­падках — повторно не прийнято або знято з розгляду. Вето на окремі закони (як, скажімо, закон про адміністративно-територіальний уст­рій) не долалось, але простою більшістю голосів вони приймались в іншій редакції і знову відсилались Президенту. Частина законів з накладеним на них вето Президента тривалий час чекала своєї черги для розгляду Верховною Радою України. Таких законів одночасно збиралось до 20 і більше. На кінець каденції Верховної Ради України тринадцятого скликання 21 закон, повернутий Президентом, так і не було розглянуто Верховною Радою. Серед них закони про Кабінет Мі­ністрів України, про адміністративно-територіальний устрій України, про оренду землі, про місцеві державні адміністрації, про Національну тєлекомпанію України і Національну радіокомпанію України тощо.

Існуюча форма правління в Україні не може бути надто легко змінена. У зв'язку з цим подальша оптимізація конституційного уст­рою України має досягатись іншими шляхами.

Найідеальніша умова досягнення оптимальної взаємодії гілок вла­ди — політична однорідність виконавчої і законодавчої гілок влади. Це можливо лише шляхом досягнення політичної однорідності суспільства і тому, зрозуміло, може спрацювати лише за наявності відповідних умов. Більш реальним є досягнення оптимальної взаємодії гілок влади шляхом проведення цілеспрямованої політики на їх співробітництво, а не конфронтацію. Таке співробітництво випливає з природи принципу поділу влади. Ч. Вайз зазначає, що система поділу влади вимагає спів­праці, оскільки жодна гілка державної влади не може досягти своєї мети без участі інших гілок. Це хоч й не покладе край дебатам та дис­кусіям, але створить умови для обговорення та прийняття рішень¹. Та­ким чином, здійснення ефективної державної політики в інтересах на­роду неможливе без узгоджених дій всіх гілок влади, без формування відповідних правил їх взаємодії і співпраці.

¹ Див.: Вайз Ч. Розбудова конституційної держави // Розподіл повноважень між гілками влади в умовах суспільно-економічної кризи (доповіді, презентації та дискусії). -К., 1995. - С 5.

Розділ III